La giustizia rappresenta uno dei settori maggiormente interessati dall'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), che ha inserito la riforma del sistema giudiziario - incentrata sull'obiettivo della riduzione del tempo del giudizio - tra le c.d. riforme orizzontali, o di contesto, ovvero innovazioni strutturali dell'ordinamento, tali da interessare, in modo trasversale, tutti i settori di intervento del Piano. Lo scopo perseguito è quello di aumentare l'efficienza dell'amministrazione della giustizia, considerata un fattore chiave per liberare il potenziale di crescita del Paese; a tal fine il Piano ha previsto - oltre a riforme ordinamentali, da realizzare ricorrendo allo strumento della delega legislativa - anche il potenziamento delle risorse umane e delle dotazioni strumentali e tecnologiche dell'intero sistema giudiziario, al quale sono destinati specifici investimenti.
Nell'attuale legislatura sta proseguendo il processo riformatore del settore della giustizia, iniziato negli ultimi anni della scorsa legislatura e scandito da una serie di traguardi e obiettivi da conseguire secondo tempistiche ben definite, al termine del quale dovrebbe essere portato a compimento l'impegno assunto con le istituzioni europee di ridurre del 40% il tempo medio di durata dei procedimenti nel settore civile e del 25% in quello penale, nonché di ridurre del 90% l'arretrato che grava sugli uffici giudiziari. In concreto, l'Italia intende realizzare l'abbattimento dei tempi processuali e dell'arretrato giudiziario attraverso la piena attuazione dell'Ufficio del processo; il rafforzamento della capacità amministrativa del sistema, tramite la valorizzazione delle risorse umane già disponibili e l'integrazione con nuove professionalità tecniche, laddove carenti; il potenziamento delle infrastrutture digitali, con la revisione e la diffusione dei sistemi telematici di gestione delle attività processuali e di trasmissione di atti e provvedimenti; la realizzazione, anche attraverso interventi di recupero del patrimonio esistente, di strutture edilizie efficienti e moderne; il contrasto alla recidiva dei reati, con il potenziamento degli strumenti di rieducazione e di reinserimento sociale dei detenuti.
Per quanto riguarda lo stato di attuazione delle riforme comprese nell'ambito del PNRR:
- il 30 dicembre 2022 è entrato in vigore il decreto legislativo n. 150 del 2022, attuativo della legge delega di riforma del processo penale (legge n. 134 del 2021). L'entrata in vigore del decreto era inizialmente prevista il quindicesimo giorno successivo alla sua pubblicazione in Gazzetta (quindi il 1° novembre 2022), ma è stata posposta dall'articolo 6 del decreto-legge 31 ottobre 2022, n. 162; tale decreto è altresì intervenuto sulla disciplina transitoria prevista dal decreto n. 150 al fine di ovviare ad alcuni dubbi interpretativi di diritto intertemporale sorti con riguardo alla riforma del processo penale;
- il 18 ottobre 2022 è entrato in vigore il decreto legislativo n. 149 del 2022, attuativo della legge delega di riforma del processo civile (legge n. 206 del 2021);
- il 15 luglio 2022 è entrato in vigore il Codice della crisi d'impresa e dell'insolvenza (decreto legislativo n. 14 del 2019) come modificato dal decreto legislativo n. 83 del 2022, attuativo della direttiva (UE) 2019/1023, riguardante i quadri di ristrutturazione preventiva, l'esdebitazione e le interdizioni;
- il 16 settembre 2022 è entrata in vigore gran parte della riforma della giustizia tributaria (legge n. 130 del 2022), che contiene disposizioni volte a professionalizzare il giudice tributario e a ridurre la durata del processo tributario, con particolare riguardo anche al contenzioso di legittimità pendente presso la Corte di Cassazione.
Nell'ambito del processo di riforme strutturali della giustizia, al di fuori degli obiettivi posti dal PNRR ma concernenti profili strettamente attinenti ad esso, vanno inoltre ricordati:
- la stabilizzazione dei magistrati onorari in servizio al 15 agosto 2017 e l'incremento della dotazione organica della magistratura onoraria (art. 1, commi 629-633, della legge n. 234 del 2021 - legge di bilancio 2022);
- la riforma dell'ordinamento giudiziario e del consiglio superiore della magistratura. La legge n. 71 del 2022 da un lato ha infatti introdotto nuove norme, immediatamente precettive, in materia ordinamentale, organizzativa e disciplinare, di eleggibilità e ricollocamento in ruolo dei magistrati e di costituzione e funzionamento del Consiglio superiore della magistratura; dall'altro ha previsto un'ampia delega al Governo per riformare l'ordinamento giudiziario ed adeguare l'ordinamento giudiziario militare. Il termine per l'esercizio della delega è stato differito dal 21 giugno al 31 dicembre 2023 dall'art. 1, comma 3, della legge n. 41 del 2023.
L'abbattimento del c.d disposition time è stato al centro anche dell'intervento che il Ministro Nordio ha tenuto in Commissione Giustizia il 7 dicembre 2022 per illustrare le linee programmatiche del suo dicastero per la XIX legislatura.
Il Ministro si è soffermato in particolare sulla riforma del processo civile, ricordando come l'eccessiva durata dei processi in tale ambito comporti, secondo autorevoli studi, una perdita del Pil del Paese tra l'1,5 e il 2%, e sull'importanza della digitalizzazione del sistema. Sul versante penale, il Ministro ha messo in luce quelle che a suo parere rappresentano le principali criticità del sistema, indicando come prioritari gli interventi in materia di intercettazioni, custodia cautelare, separazione delle carriere, azione disciplinare dei magistrati, certezza ed equità della pena, nonché di revisione di taluni reati che paralizzano l'azione amministrativa (in particolare l'abuso d'ufficio, materia sulla quale sono in corso di esame in Commissione alcune proposte di legge).
I primi provvedimenti adottati in materia di giustizia nella presente legislatura concernono temi già affrontati nella XVIII legislatura, ma che non avevano concluso il proprio iter parlamentare a seguito della conclusione della legislatura.
In particolare, il già citato decreto-legge n. 162 del 2022, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 dicembre 2022, n. 199, detta misure in materia di accesso ai benefici penitenziari e alla liberazione condizionale da parte dei detenuti condannati per specifici reati particolarmente gravi e ritenuti tali da precludere l'accesso ai benefici stessi in assenza di collaborazione con la giustizia (c.d. "reati ostativi"), di cui all'articolo 4-bis della legge sull'ordinamento penitenziario (legge n. 354 del 1975), facendo seguito ad un pronunciamento della Corte costituzionale che aveva richiesto un intervento del legislatore sulla materia. Il medesimo decreto, noto come decreto anti-rave,ha inoltre introdotto il nuovo reato di invasione di terreni o edifici con pericolo per la salute pubblica o l'incolumità pubblica, che punisce con la reclusione da 3 a 6 anni e con la multa da euro 1.000 a euro 10.000, chiunque organizza o promuove l'invasione arbitraria di terreni o edifici altrui, pubblici o privati, al fine di realizzare un raduno musicale o avente altro scopo di intrattenimento (art. 5).
Anche il provvedimento recante la disciplina dell'equo compenso delle prestazioni professionali, divenuto legge n. 49 del 2023, riproduce il contenuto di una proposta di legge della scorsa legislatura approvata dalla Camera, il cui iter si era interrotto al Senato. La legge definisce come equo il compenso che rispetta specifici parametri ministeriali, prevedendo la nullità delle clausole che recano un compenso per il professionista inferiore ai parametri.
Un altro provvedimento adottato in ambito penale (legge n. 60 del 2023) è quello in materia di procedibilità d'ufficio e di arresto in flagranza, recante alcune modifiche al codice penale, al codice di procedura penale e al codice antimafia e delle misure di prevenzione, volte ad ampliare il novero dei reati perseguibili d'ufficio e a prevedere l'arresto obbligatorio in flagranza, nel caso di delitti perseguibili a querela, anche nel caso in cui la querela non sia ancora sopravvenuta per irreperibilità della persona offesa.
Sono in corso di esame alcune proposte volte all'istituzione di Commissioni d'inchiesta. Tra queste si segnala che è stata approvata in via definitiva la proposta per l'istituizione della Commissione bicamerale di inchiesta sui fatti accaduti presso la comunità "Il Forteto" (A.C. 336-A), mentre è già legge (legge n. 12 del 2023) la proposta volta ad istituire una Commissione bicamerale d'inchiesta finalizzata ad indagare il fenomeno della violenza di genere, che si è costituita nella seduta del 26 luglio 2023.
In materia di violenza di genere, sono state approvate la legge n. 168 del 2023, che ha apportato incisive modifiche ai codici penale, di procedura penale, delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione (d.lgs. n. 159/2011) e ad alcune leggi speciali al fine di rendere maggiormente efficace l'impianto delle misure di prevenzione e contrasto alla violenza sulle donne, e la legge n. 122 del 2023, che incide sull'obbligo (introdotto dalla legge n. 69 del 2019, nota come "codice rosso") di assumere informazioni dalla persona offesa nel termine di tre giorni dall'acquisizione della notizia di reato, stabilendo che qualora il magistrato assegnatario delle indagini non proceda nel termine prescritto, il procuratore della Repubblica possa revocargli l'assegnazione del procedimento e procedere direttamente all'assunzione di informazioni dalla persona offesa ovvero assegnare il procedimento ad un altro magistrato dell'ufficio.
Infine, a seguito di modifiche apportate al Senato, è stato definitivamente approvato dalla Camera ed è divenuto legge il provvedimento recante disposizioni in materia di prevenzione e contrasto del bullismo e del cyberbullismo (legge n. 70 del 2024).
Justice is one of the sectors most affected by the implementation of the National Recovery and Resilience Plan (PNRR), which has included the reform of the judicial system - focused reducing the time for judgment - among the so-called horizontal or contextual reforms, that affect, in a transversal way, all the sectors of intervention of the Plan. The aim pursued is to increase the efficiency of the administration of justice, considered a key factor for releasing the country's growth potential; to this end, the Plan envisages, on one hand, regulatory reforms, to be implemented using the instrument of legislative delegation, on the other hand specific investments for strengthening the human resources and the digitization of the entire judicial system.
In the current legislature, the reform process of the justice sector, which began in the last years of the last legislature and is marked by a series of targets and milestones to be achieved according to well-defined timescales, is continuing; at the end of this process the commitment that Italy agreed with the European institutions to reduce the average duration of proceedings in the civil sector by 40% and by 25% in the criminal sector, as well as to reduce the backlog weighing on the judicial offices by 90% should be completed. In concrete terms, Italy intends to reduce trial times and judicial backlogs through the full implementation of the trial office; the strengthening of the administrative capacity of the system, through the valorisation of the human resources already available and the integration with new technical skills, where lacking; the strengthening of digital infrastructures, with a special focus on the filing of procedural documents; the creation of efficient and modern building structures, also through interventions of recovery of the existing heritage; the fight against recidivism of crimes, with the strengthening of the instruments for the re-education and social reintegration of prisoners.
As regards the state of implementation of the reforms included in the scope of the PNRR:
- on December 30, 2022, the legislative decree n. 150 of 2022, implementing the enabling law for the reform of the criminal trial (law no. 134 of 2021), entered into force. The entry into force of the decree was initially scheduled for the fifteenth day following its publication in the Gazzetta (therefore on 1 November 2022), but was postponed by article 6 of the decree-law of 31 October 2022, n. 162; this decree also intervened on the transitional discipline envisaged by decree no. 150 in order to remedy some interpretative doubts of intertemporal law that arose with regard to the reform of the criminal trial;
- on October 18, 2022, the legislative decree n. 149 of 2022, implementing the enabling law for the reform of the civil trial (law no. 206 of 2021), entered into force;
- on 15 July 2022 the Code of business crisis and insolvency entered into force (legislative decree n. 14 of 2019) as amended by legislative decree n. 83 of 2022, implementing directive (EU) 2019/1023, concerning preventive restructuring frameworks, debt relief and disqualifications;
- on 16 September 2022, a large part of the tax justice reform entered into force (Law No. 130 of 2022), which contains provisions aimed at professionalizing the tax judge and reducing the duration of the tax process, with particular regard to pending legitimacy disputes at the Court of Cassation.
In the context of the process of structural reforms of justice, outside the objectives set by the PNRR but concerning profiles strictly related to it, it should be remembered:
- the stabilization of the honorary judges in service as of August 15, 2017 and the increase of the staffing of the honorary judiciary (Budget Law 2022);
- the reform of the judiciary and the Superior Council of the judiciary. Law n. 71 of 2022, on the one hand, introduced new rules, immediately prescriptive, on legal, organizational and disciplinary matters, for the eligibility and redeployment of magistrates and for the constitution and functioning of the Superior Council of the Judiciary; on the other hand, it provided for a broad delegation to the Government to reform the judiciary and adapt the military judiciary. The enabling law requires the adoption of delegated acts by 31 December 2023.
The reduction of the disposition time was also at the center of the speech that Minister of Justice Nordio gave in the Justice Commission on 7 December 2022 to illustrate the program guidelines of his dicastery for the 19th legislature. The Minister focused in particular on the reform of the civil trial, recalling how the excessive duration of trials in this area leads, according to authoritative studies, to a loss of the country's GDP between 1.5 and 2%, and on the importance of digitizing the system. On the criminal side, the Minister highlighted what in his opinion represent the main critical issues of the system, indicating as priorities interventions in the field of interceptions, pre-trial detention, separation of careers, disciplinary action by magistrates, certainty and fairness of punishment, as well as the revision of certain crimes that paralyze administrative action (in particular abuse of office, a matter on which some legislative proposals are being examined by the Commission).
The first measures adopted in the field of justice in the current legislature concern issues already addressed in the XVIII legislature, but which had not completed their parliamentary process following the conclusion of the legislature. In particular, the aforementioned decree-law no. 162 of 2022, converted, with amendments, by law 30 December 2022, n. 199, dictates measures regarding access to prison benefits and conditional release by prisoners convicted of specific particularly serious crimes such as to preclude access to the benefits themselves in the absence of collaboration with justice (so-called "obstative crimes"), referred to in article 4-bis of the law on the penitentiary system (law n. 354 of 1975), following a ruling by the Constitutional Court which had requested an intervention by the legislator on the matter. The same decree, known as the anti-rave decree, also introduced the new crime of invasion of land or buildings with danger to public health or public safety, which punishes with imprisonment from 3 to 6 years and a fine of euro 1,000 to euro 10,000, whoever organizes or promotes the arbitrary invasion of other people's land or buildings, public or private, in order to organize a musical gathering or gathering for other entertainment purposes (art. 5).
Also the provision regulating fair compensation for professional services, which became law no. 49 of 2023, reproduces the content of a bill from the last legislature approved by the Chamber, whose process was interrupted in the Senate. The law defines compensation that respects specific ministerial parameters as fair, providing for the nullity of clauses that provide a compensation for the professional that is lower than the parameters.
Another provision adopted in the criminal field (law no. 60 of 2023) is that regarding ex officio prosecution and flagrant arrest, containing some amendments to the penal code, the criminal procedure code and the anti-mafia and measures of prevention code, aimed at expanding the list of crimes prosecutable ex officio and to provide for compulsory arrest in flagrante delicto, in the case of crimes prosecutable upon complaint, even if the complaint has not yet occurred due to the unavailability of the offended person.
Some proposals aimed at establishing Commissions of inquiry are currently being examined. Among these, it should be noted that the proposal for the establishment of the bicameral commission of inquiry into the events that occurred in the "Il Forteto" community was definitively approved (A.C. 336-A), while it is already law (law no. 12 of 2023) the proposal aimed at establishing a bicameral commission of inquiry aimed at investigating the phenomenon of gender violence, which was established in the session of 26 July 2023.
Regarding gender violence, law no. was approved. 168 of 2023, which made incisive changes to the criminal codes, criminal procedure anti-mafia and measures of prevention code (legislative decree no. 159/2011) and to some special laws in order to make the system more effective measures to prevent and combat violence against women, and law no. 122 of 2023, which affects the obligation (introduced by law no. 69 of 2019, known as the "red code") to obtain information from the offended person within three days of acquiring news of the crime, establishing that if the magistrate assignee of the investigation does not proceed within the prescribed time limit, the Public Prosecutor may revoke the assignment of the proceeding and proceed directly to obtain information from the injured party or assign the proceeding to another magistrate of the office.
Finally, following changes made in the Senate, the bill containing provisions on the prevention and fighting of bullying and cyberbullying was definitively approved by the Chamber of deputies and became law (law n. 70/2024).
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