La riforma del processo civile, incentrata sull'obiettivo della riduzione del tempo del giudizio, è inserita dal PNRR tra le c.d. riforme orizzontali, o di contesto, che consistono in innovazioni strutturali dell'ordinamento, tali da interessare, in modo trasversale, tutti i settori di intervento del Piano (in merito si veda l'approfondimento sulle misure per la giustizia previste dal PNRR).

In particolare, in sede europea il nostro Paese ha assunto l'impegno di potenziare gli strumenti alternativi al processo per la risoluzione delle controversie: rafforzando le garanzie di imparzialità, per quello che concerne l'arbitrato; estendendo l'ambito di applicazione della negoziazione assistita; estendendo l'applicabilità dell'istituto della mediazione.

Inoltre, si è impegnato a realizzare un intervento selettivo sul processo civile, volto a concentrare maggiormente, per quanto possibile, le attività tipiche della fase preparatoria ed introduttiva; sopprimere le udienze potenzialmente superflue e ridurre i casi nei quali il tribunale è chiamato a giudicare in composizione collegiale; ridefinire meglio la fase decisoria, con riferimento a tutti i gradi di giudizio.

Ulteriori interventi dovranno riguardare il processo esecutivo ed i procedimenti speciali volti a garantire la semplificazione delle forme e dei tempi del processo esecutivo, con particolare riguardo al settore dell'esecuzione immobiliare, dell'espropriazione presso terzi e delle misure di coercizione indiretta.

Infine, specifiche misure di riforma sono previste nel settore del contenzioso della famiglia, per il quale si prevede l'individuazione di un rito unitario per i procedimenti di separazione, divorzio e per quelli relativi all'affidamento e al mantenimento dei figli e l'istituzione di un Tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie.

Per realizzare la citata riforma, il PNRR prevede i seguenti traguardi:

• che l'approvazione definitiva della legge delega (M1C1–29) debba intervenire entro il quarto trimestre (T4) del 2021 (obiettivo raggiunto con la legge n. 206 del 2021, v. infra);
• che i decreti delegati (M1C1-36) debbano essere emanati entro il quarto trimestre (T4) del 2022 (le commissioni competenti hanno formulato un parere favorevole, condizionato all'accoglimento di alcuni rilevi, sullo schema di decreto legislativo A.G. 407, v. infra);
• che la riforma del processo civile (M1C1-37), con l'adozione di tutti i regolamenti e delle disposizioni attuative necessarie, acquisti efficacia entro il secondo trimestre (T2) del 2023.

A partire dal 2024 si dovranno quindi raggiungere gli obiettivi di riduzione dell'arretrato (M1C1-43-44-47-48) e della durata dei procedimenti civili (M1C1-45) previsti dal PNRR.

 

Obiettivo	Dettaglio	Scadenza
M1C1-43 - Riduzione dell'arretrato giudiziario dei tribunali ordinari civili (primo grado).	Riduzione del 65% del numero di cause pendenti nel 2019 (337.740) presso i tribunali ordinari civili (primo grado). Il valore di riferimento è dato dal numero di cause pendenti da più di 3 anni dinanzi ai tribunali ordinari civili nel 2019.	T4 2024
M1CI-44 - Riduzione dell'arretrato giudiziario della Corte d'appello civile (secondo grado).	Riduzione del 55% del numero di cause pendenti nel 2019 (98.371) presso le corti d'appello civili (secondo grado). Il valore di riferimento è dato dal numero di cause pendenti da più di 2 anni dinanzi alle corti d'appello civili nel 2019.	T4 2024
M1C1-45 - Riduzione della durata dei procedimenti civili.	Riduzione del 40% dei tempi di trattazione di tutti i procedimenti dei contenziosi civili e commerciali rispetto al 2019.	T2 2026
M1C1-47 - Riduzione dell'arretrato giudiziario dei tribunali ordinari civili (primo grado).	Riduzione del 90% del numero di cause pendenti nel 2019 (337.740) presso i tribunali ordinari civili (primo grado).	T2 2026
M1C1-48 - Riduzione dell'arretrato giudiziario della Corte d'appello civile (secondo grado).	Riduzione del 90% del numero di cause pendenti nel 2019 presso le corti d'appello civili (secondo grado).	T2 2026

La legge n. 206 del 2021 (A.C. 3289), analogamente alla parallela riforma del processo penale (legge n. 134 del 2021), presenta un duplice contenuto: da una parte delega il Governo alla riforma del processo civile, dettando specifici principi e criteri direttivi, e dall'altra modifica direttamente alcune disposizioni sostanziali e processuali relative ai procedimenti in materia di diritto di famiglia, esecuzione forzata e accertamento dello stato di cittadinanza.

 

La delega al Governo

In sintesi, per quanto riguarda la delega al Governo per la riforma del processo civile, la legge fissa in un anno dalla sua entrata in vigore, e dunque entro il 24 dicembre 2022, il termine per l'esercizio della delega e delinea il procedimento per l'adozione dei decreti legislativi valorizzando il ruolo del parere delle commissioni parlamentari (art. 1, commi 1-3), che hanno 60 giorni di tempo per esprimersi. Dall'entrata in vigore dei decreti legislativi attuativi della riforma, il Governo avrà a disposizione ulteriori 24 mesi per eventuali disposizioni integrative o correttive.

 

Quanto ai principi e criteri direttivi della riforma, la legge interviene anzitutto sugli istituti di risoluzione alternativa delle controversie (mediazione delle controversie civili e commerciali e negoziazione assistita) con la finalità di incentivarli, adottando un testo unico in materia di procedure stragiudiziali di risoluzione delle controversie, aumentando gli incentivi fiscali, estendendo a tali istituti l'applicabilità del gratuito patrocinio, estendendo l'ambito delle controversie per le quali il previo tentativo di mediazione è condizione di procedibilità, favorendo la partecipazione delle parti a tali procedure, anche con modalità telematiche, disciplinando le attività di istruzione stragiudiziale, potenziando la formazione e l'aggiornamento dei mediatori e la conoscenza di questi strumenti presso i giudici (art. 1, comma 4). Principi e criteri direttivi sono dettati anche per la modifica della disciplina dell'arbitrato, con la finalità di rafforzare le garanzie di indipendenza degli arbitri nonché, in particolare, di disciplinare l'esecutività del lodo straniero e di consentire agli arbitri di adottare misure cautelari (art. 1, comma 15).

 

Specifici principi e criteri direttivi sono dettati per la riforma del processo di cognizione di primo grado. In merito, la legge n. 206 del 2021 prevede:

• la revisione della disciplina del processo dinanzi al tribunale in composizione monocratica assicurandone la semplicità, la concentrazione, l'effettività della tutela e la ragionevole durata, attraverso la modifica del contenuto dell'atto di citazione e della comparsa di risposta e la valorizzazione delle fasi anteriori alla prima udienza al fine di definire il quadro delle rispettive pretese e dei mezzi di prova richiesti. Inoltre, la riforma dovrà:
  - valorizzare la prima udienza di comparizione, incentivando la partecipazione personale delle parti e disponendo che il giudice debba fissare la successiva udienza per l'assunzione delle prove entro 90 giorni;
  - prevedere alcune modifiche riguardanti la fase decisoria, al fine di favorire la riduzione della durata dei procedimenti, imponendo termini temporali perentori acceleratori;
  - ampliare la possibilità per il giudice di conciliare le parti, consentendogli di formulare una proposta fino al momento in cui la causa non viene rimessa in decisione;
  - riformare, ricollocare e rinominare il procedimento sommario di cognizione, estendendone il campo d'applicazione a tutte le controversie nelle quali i fatti in causa siano tutti non controversi, l'istruzione basata su prova documentale o di pronta soluzione o comunque non presenti profili di complessità;
  - prevedere la possibilità che il giudice pronunci ordinanza provvisoria (di accoglimento o di rigetto) nel giudizio di primo grado in materia di diritti disponibili di competenza del tribunale, quando la domanda dell'attore, ovvero le ragioni del convenuto, risultino manifestamente infondate;
  - disciplinare i rapporti tra collegio e giudice monocratico (art. 1, comma 5);
• la riduzione dei casi in cui il tribunale giudica in composizione collegiale e l'introduzione, anche in quelle ipotesi, di un nuovo regime di preclusioni e di fissazione dell'oggetto della causa, analogo a quello previsto per le controversie di competenza del giudice monocratico (art. 1, comma 6);
• l'uniformazione del rito davanti al giudice di pace al procedimento davanti al tribunale in composizione monocratica, e la rideterminazione della competenza del giudice di pace in materia civile (art. 1, comma 7);
• l'unificazione del rito per l'impugnazione dei licenziamenti (art. 1, comma 11).

 

Inoltre, con riferimento ai procedimenti di volontaria giurisdizione, il Governo è delegato a ridurre le ipotesi nelle quali nei procedimenti in camera di consiglio il tribunale decide in composizione collegiale (art. 1, comma 13) e, con riferimento alle controversie in materia di attuazione di sentenze e provvedimenti stranieri, a conformare la legislazione nazionale alla normativa europea regolando i rapporti in alcune materie di ambito civilistico del diritto internazionale privato (art. 1, comma 14).

 

Nella riforma delle impugnazioni, la legge n. 206 del 2021 detta principi e criteri direttivi per modificare la disciplina dell'appello, del ricorso in cassazione e della revocazione.

In particolare, quanto al giudizio di appello, la delega prevede (art. 1, comma 8):

• il superamento dell'attuale disciplina del c.d. filtro in appello, prevedendo la possibilità di dichiarare manifestamente infondata l'impugnazione che non ha possibilità di essere accolta;
• la modifica della disciplina della provvisoria esecutività delle sentenze appellate, volta a consentire al giudice di sospendere l'esecutività a fronte di una prognosi di fondatezza dell'impugnazione o di gravità e irrimediabilità del pregiudizio derivante dall'esecuzione;
• la reintroduzione della figura del consigliere istruttore, giudice designato dal presidente del collegio e deputato all'espletamento dell'intera fase prodromica alla decisione;
• la limitazione delle ipotesi di rimessione della causa in primo grado ai soli casi di violazione del contraddittorio.

Per quanto riguarda il giudizio in Cassazione, la delega prevede, anzitutto, la riforma del c.d. filtro in Cassazione, con la previsione di un procedimento accelerato per la definizione dei ricorsi inammissibili, improcedibili o manifestamente infondati. In particolare, se il giudice (giudice filtro, in luogo della sezione filtro) ravvisa uno dei possibili suddetti esiti, lo comunica alle parti lasciando loro la possibilità di optare per la richiesta di una camera di consiglio ovvero per la rinuncia al ricorso. Quest'ultima possibilità è incentivata escludendo per il soccombente il pagamento del contributo unificato altrimenti dovuto a titolo sanzionatorio. La riforma, inoltre, prevede l'introduzione del rinvio pregiudiziale alla Corte di cassazione, da parte del giudice di merito, di una questione di diritto (art. 1, comma 9).

Inoltre, viene prevista l'introduzione di una nuova ipotesi di revocazione della sentenza civile quando il contenuto di una sentenza passata in giudicato sia successivamente dichiarato dalla Corte europea dei diritti dell'uomo contrario, in tutto o in parte, alla Convenzione ovvero a uno dei suoi Protocolli (art. 1, comma 10).

 

Principi e criteri direttivi sono dettati anche per la riforma di diversi ambiti del processo di esecuzione. In particolare, la legge n. 206 del 2021 (art. 1, comma 12) prevede:

• la sostituzione dell'iter di rilascio della formula esecutiva con la mera attestazione di conformità della copia al titolo originale;
• con riguardo al pignoramento, la sospensione dei termini di efficacia dell'atto di precetto che consenta al creditore, munito di titolo esecutivo e di atto di precetto, di predisporre un'istanza, rivolta al presidente del Tribunale, per la ricerca con modalità telematiche dei beni da pignorare nonché la riduzione dei termini previsti per la sostituzione del custode nominato in sede di pignoramento;
• la riduzione del termine per il deposito della documentazione ipotecaria e catastale;
• l'accelerazione nella procedura di liberazione dell'immobile quando è occupato sine titulo o da soggetti diversi dal debitore;
• la riforma dell'istituto della delega delle operazioni di vendita al professionista, al fine di individuare gli adempimenti che il professionista deve espletare e i tempi in cui gli stessi devono essere compiuti e di fornire al giudice dell'esecuzione la possibilità di svolgere l'attività di controllo;
• l'introduzione di specifiche regole riguardanti la vendita privata nel procedimento di espropriazione immobiliare, prevedendo che il debitore possa essere autorizzato dal giudice dell'esecuzione a vendere direttamente il bene pignorato, per un prezzo non inferiore al suo valore di mercato;
• l'individuazione dei criteri per la determinazione dell'ammontare, nonché del termine di durata, delle misure di coercizione indiretta;
• l'estensione degli obblighi antiriciclaggio anche agli aggiudicatari e l'introduzione dell'obbligo per il giudice di verificare l'avvenuto rispetto di tali obblighi ai fini dell'emissione del decreto di trasferimento;
• l'istituzione presso il Ministero della Giustizia della "Banca dati per le aste giudiziali".

 

Per quanto riguarda le disposizioni generali del codice di procedura civile, la legge contiene principi e criteri direttivi volti a:

• modificare la disciplina relativa all'Ufficio per il processo, prevedendone l'istituzione anche presso la Corte di Cassazione e la Procura Generale e modellandone i compiti sulle specificità funzionali e organizzative della Corte stessa (art. 1, comma 18). Per l'attuazione di queste previsioni, inoltre, sono autorizzate assunzioni (art. 1, comma 19);
• intervenire sui procedimenti di notifica incentivando il ricorso allo strumento informatico (art. 1, comma 20);
• rafforzare i doveri di leale collaborazione delle parti e dei terzi prevedendo, in particolare, che il soccombente che sia incorso in responsabilità aggravata possa essere obbligato al pagamento di una sanzione in favore della Cassa delle ammende, e che possano essere previste conseguenze processuali o economiche a fronte dell'ingiustificato rifiuto a consentire ispezioni (art. 1, comma 21);
• prevedere disposizioni di coordinamento con particolare riferimento all'individuazione dei rimedi preventivi, da esperire per conseguire il rispetto del termine di ragionevole durata del processo, e ai tempi e modi per far valere il difetto di giurisdizione (art. 1, comma 22).

 

Specifici principi di delega sono dedicati alla riforma dei procedimenti in materia di diritti delle persone e della famiglia e all'istituzione del nuovo tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie.

In particolare, la legge n. 206 del 2021 (art. 1, comma 23) enuncia i princìpi e criteri direttivi per l'introduzione, nel codice di procedura civile, di un rito unificato applicabile a tutti i procedimenti relativi allo stato delle persone, ai minorenni e alle famiglie, attualmente attribuiti alla competenza del tribunale ordinario, del tribunale per i minorenni e del giudice tutelare.

In relazione a tale procedimento il Governo dovrà intervenire con riguardo, tra l'altro, ai criteri per l'attribuzione della competenza del giudice, alle norme procedurali in merito allo svolgimento dell'udienza di comparizione delle parti, alle domande riconvenzionali del convenuto, al tentativo obbligatorio di conciliazione alla prima udienza e alla possibilità da parte del giudice relatore di invitare le parti ad esperire un tentativo di mediazione familiare.

Ulteriori principi di delega concernono la razionalizzazione dei tempi delle fasi istruttoria e decisoria, nonché l'adozione di provvedimenti cautelari da parte del giudice relatore in costanza di lite. Specifici principi concernono l'abbreviazione dei termini processuali e la concreta attuazione dei provvedimenti adottati nell'interesse del minore, in presenza di segnalazioni di comportamenti di un genitore tali da ostacolare il mantenimento di un rapporto equilibrato e continuativo con l'altro genitore.

Il Governo dovrà inoltre introdurre specifiche disposizioni relative:

• all'attività professionale del mediatore familiare; 
• alla nomina di un professionista, dotato di specifiche competenze, in grado di coadiuvare il giudice per determinati interventi sul nucleo familiare e alla regolamentazione della consulenza tecnica psicologica;
• alla disciplina delle modalità di nomina del curatore speciale del minore;
• al riordino delle disposizioni in materia di ascolto del minore;
• alla nomina del tutore del minore, anche d'ufficio, nel corso e all'esito dei procedimenti sulla responsabilità genitoriale.

Specifici criteri organizzativi sono volti a regolamentare l'intervento dei servizi socio-assistenziali e sanitari e delle attività di controllo, monitoraggio, verifica di situazioni in cui sono coinvolti minori. La delega al Governo concerne inoltre la revisione della disciplina nei procedimenti per la tutela e l'affidamento dei minori, con riguardo alle cause di incompatibilità all'assunzione dell'incarico di consulente tecnico d'ufficio nonché allo svolgimento delle funzioni di assistente sociale, nonché alle incompatibilità per i giudici onorari e con riguardo all'introduzione del divieto di affidamento dei minori a talune categorie di persone.

Il Governo dovrà inoltre:

• introdurre un unico rito con riguardo ai procedimenti su domanda congiunta di separazione personale dei coniugi, di divorzio e di affidamento dei figli nati fuori dal matrimonio;
• predisporre un'autonoma regolamentazione per il giudizio di appello per tutti i procedimenti in materia di persone, minorenni e famiglie;
• introdurre la reclamabilità al tribunale dei provvedimenti adottati dal giudice tutelare.

A completamento di questo disegno riformatore, la legge n. 206 del 2021 enuncia princìpi e criteri direttivi per l'istituzione del Tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie, destinato a sostituire l'attuale tribunale per i minorenni (acquisendo dunque competenze sia civili che penali) e ad assorbire le competenze civili del tribunale ordinario in materia di stato e capacità delle persone e famiglia. Il tribunale si articolerà in una sezione distrettuale, costituita presso ciascuna sede di corte di appello, e sezioni circondariali, costituite presso ogni sede di tribunale ordinario del distretto. La delega detta disposizioni sull'assegnazione del personale di magistratura (togati e onorari) e del personale amministrativo e prevede che la riforma acquisti efficacia trascorsi due anni dall'entrata in vigore dei decreti legislativi attuativi (art. 1, comma 24).

Le necessarie norme di coordinamento delle disposizioni vigenti con la suddetta riforma e una disciplina transitoria per la rapida trattazione dei procedimenti pendenti ai fini del passaggio alla nuova autorità giudiziaria e ai nuovi riti dovranno essere adottate dal Governo entro il 31 dicembre 2024 (art. 1, comma 25).

Infine, la legge prevede la riforma dell'articolo 336 del codice civile, che disciplina il procedimento per l'adozione dei provvedimenti in tema di responsabilità genitoriale, per garantire l'ascolto del minore e la valorizzazione del ruolo del suo curatore speciale (art. 1, comma 26).

 

Le novelle ai codici, alle disposizioni di attuazione e alla legislazione speciale

L'articolo 1 della legge n. 206 del 2021, a partire dal comma 27, introduce modifiche alla legislazione vigente destinate ad essere applicate ai procedimenti instaurati a decorrere dal 22 giugno 2022 (ovvero dal 180° giorno successivo all'entrata in vigore della legge, come disposto dall'art. 1, comma 37). Si tratta di interventi sul codice civile e sulle relative disposizioni di attuazione, sul codice di procedura civile e sulle relative disposizioni di attuazione, per le quali il legislatore non utilizza lo strumento della delega al Governo, ma introduce direttamente le modifiche alla legislazione vigente, destinate a divenire efficaci prima dell'esercizio della delega (per il quale il Governo, in base al comma 1, ha a disposizione un anno).

In particolare, alcune di queste previsioni sono finalizzate a introdurre misure urgenti di razionalizzazione dei procedimenti in materia di diritti delle persone e delle famiglie. In merito, la legge:

• interviene sull'articolo 403 del codice civile, che disciplina il provvedimento di allontanamento dei minori dall'ambiente familiare, per modificare i presupposti per l'adozione della misura e disciplinare dettagliatamente il procedimento successivo all'intervento della pubblica autorità, che coinvolge il pubblico ministero, il tribunale per i minorenni e – eventualmente – la corte d'appello (art. 1, comma 27);
• modifica il riparto di competenze tra tribunale ordinario e tribunale per i minorenni, di cui all'articolo 38 delle disposizioni di attuazione del codice civile, concentrando le competenze in ragione della natura dei procedimenti, con conseguente attribuzione al tribunale ordinario della competenza su tutti i procedimenti de potestate quando sia pendente tra le stesse parti un giudizio di separazione e divorzio (art. 1, comma 28);
• interviene sull'articolo 78 del codice di procedura civile, relativo al curatore speciale, al fine di estendere la possibilità per il giudice di procedere alla nomina del curatore speciale del minore; tale nomina, in alcuni specifici casi, è da considerarsi obbligatoria, pena la nullità degli atti del procedimento (art. 1, comma 30);
• modifica l'articolo 80 del codice di procedura civile, sempre in tema di curatore speciale del minore, per prevedere che egli debba procedere all'ascolto del minore e che possano essergli attribuiti specifici poteri di rappresentanza sostanziale. Vengono inoltre disciplinati i presupposti e il procedimento per la revoca del curatore speciale (art. 1, comma 31);
• modifica la disciplina relativa alla soluzione delle controversie insorte tra genitori, di cui all'articolo 709-ter del codice di procedura civile, per consentire al giudice di disporre, oltre che il risarcimento danni a carico di un genitore nei confronti dell'altro, anche il pagamento di una somma di denaro dovuta per ciascun giorno di inottemperanza da parte del genitore ai provvedimenti del giudice (art. 1, comma 33);
• interviene sugli articoli 13 e 15 delle disposizioni per l'attuazione del codice di procedura civile, al fine di aggiungere, nell'albo dei consulenti tecnici tenuto da ciascun tribunale la categoria dei neuropsichiatri infantili, degli psicologi dell'età evolutiva e degli psicologi giuridici o forensi, individuando le specifiche caratteristiche richieste al professionista per accedere all'albo (art. 1, comma 34);
• modifica la disciplina della negoziazione assistita per la soluzione consensuale delle controversie in materia di separazione dei coniugi, di cui all'art. 6 del decreto-legge n. 132 del 2014, per estendere l'applicazione di questo istituto anche per la soluzione consensuale delle controversie tra genitori relative all'affidamento e al mantenimento di figli naturali, al mantenimento di figli maggiorenni non economicamente autosufficienti e agli obblighi alimentari (art. 1, comma 35).

Ulteriori novelle al codice di procedura civile introducono misure urgenti di razionalizzazione dei procedimenti in materia di esecuzione forzata. In particolare, la legge interviene sul foro competente per l'espropriazione forzata di crediti, quando debitore sia una pubblica amministrazione (art. 1, comma 29), e sulla procedura di pignoramento nell'espropriazione presso terzi (art. 1, comma 32).

Inoltre, con riferimento alle controversie relative all'accertamento dello stato di cittadinanza italiana, la legge modifica i criteri di individuazione del foro competente per il giudizio, così da deflazionare l'attuale carico della sezione specializzata istituita presso il tribunale di Roma (art. 1, comma 36).

I commi 37-bis, 37-ter e 37-quater, introdotti dall'articolo 41 del d.l. n. 36 del 2022, recano disposizioni sull'istituzione ed il funzionamento del Comitato tecnico-scientifico per il monitoraggio sull'efficienza della giustizia civile, sulla ragionevole durata del processo e sulla statistica giudiziaria. Il Comitato, composto da massimo 15 componenti, che restano in carica per tre anni, è presieduto dal Ministro della giustizia o da un suo delegato, svolge compiti di consulenza e supporto nella valutazione periodica del raggiungimento degli obiettivi di riforma del processo civile, a tal fine avvalendosi della Direzione generale di statistica del Dipartimento dell'organizzazione giudiziaria del Ministero della giustizia, nonché dell'Istat e dei soggetti appartenenti al Sistema statistico nazionale. In particolare, il Comitato deve annualmente riferire al Ministro sullo smaltimento dell'arretrato e sui tempi di definizione dei processi, in modo che il Ministro possa adottare le iniziative necessarie ad assicurare il raggiungimento degli obiettivi di ragionevole durata del processo. I risultati del monitoraggio sono trasmessi inoltre al CSM per le determinazioni di competenza in materia di amministrazione della giustizia e di organizzazione del lavoro giudiziario.

Infine, gli ultimi commi dell'articolo 1 (commi da 38 a 44) recano le disposizioni finanziarie. Presentano carattere oneroso solo le norme di delega relative agli incentivi fiscali per la mediazione, al giudizio accelerato per la definizione dei ricorsi inammissibili in Corte di cassazione e alle assunzioni di personale amministrativo per l'ufficio del processo. In particolare, a quest'ultimo onere si fa fronte con la riduzione delle autorizzazioni ad assumere personale dell'amministrazione giudiziaria già previste dalla legge di bilancio 2021.

In attuazione della delega conferitagli dalla legge n. 206 del 2021, il Governo ha emanato il decreto legislativo 10 ottobre 2022, n. 149, che ha recepito anche i rilievi formulati nei pareri espressi dalle Commissioni Giustizia di Camera e Senato. Il decreto, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale del 17 ottobre 2022,  è entrato in vigore il giorno successivo alla sua pubblicazione (18 ottobre 2022), come disposto dall'articolo 52 del medesimo decreto.

Il decreto legislativo  si compone di 52 articoli suddivisi in 5 capi (per un commento più analitico si veda il Dossier del Servizio Studi).

 

Il Capo I (artt. 1-2) contiene modifiche al codice civile e alle sue disposizioni di attuazione. Per quanto riguarda gli interventi sul codice civile (art. 1), essi hanno prevalentemente una finalità di coordinamento rispetto alla riforma del processo civile; assumono particolare rilievo le modifiche ad istituti inerenti il diritto di famiglia, con particolare riguardo all'interesse dei figli minori. La forma interviene infatti sull'audizione del minore in caso di dissenso dei coniugi; sul consenso dell'altro genitore al riconoscimento del minore; sulle scelte in ordine alla residenza, all'educazione e istruzione, prevedendo modalità di intervento a tutela del superiore interesse del minore anche ai fini dell'adempimento delle obbligazioni a carico delle parti con possibilità di adottare anche d'ufficio provvedimenti in caso di non raggiungimento di soluzioni concordate). Viene, inoltre, soppressa la competenza del tribunale in composizione collegiale nella materia relativa alle autorizzazioni relative al compimento di atti da parte di soggetti incapaci (minori o soggetti sottoposti a misure di protezione), attribuendo dunque la competenza al solo giudice tutelare (che nell'attuale sistema rende un mero parere non vincolante); analoghe disposizioni concernono l'emancipato e l'inabilitato.

Le modifiche alle disposizioni di attuazione del codice civile (art. 2) riguardano i procedimenti di competenza del tribunale per i minorenni, le modalità di ascolto del minore, le incompatibilità a svolgere determinate funzioni nei procedimenti riguardanti l'affidamento dei minori e l'esercizio della responsabilità genitoriale, i registri delle tutele e delle curatele tenuti presso l'ufficio del giudice tutelare. Tali modifiche hanno prevalentemente finalità di coordinamento della disciplina vigente con la nuova disciplina del rito unitario per le persone, per i minorenni e le famiglie introdotta dalla dall'art. 3 del decreto. Ulteriori novelle concernono la disciplina delle controversie in materia di condominio, che sono modificate al fine di coordinarle con la nuova disciplina in materia di mediazione, di cui all'art. 7 del decreto.

Il Capo II del decreto (artt. 3-4) prevede modifiche al codice di procedura civile e alle sue disposizioni di attuazione. In particolare, l'art. 3 è il cuore dell'intera riforma, novellando praticamente tutti i libri del codice di procedura civile.

Con le modifiche al Libro I, recante disposizioni generali, la riforma amplia la competenza del giudice di pace; prevede la prevalenza del rito semplificato di cognizione nei casi di connessione; apporta alcune modifiche acceleratorie al procedimento per regolamento di competenza; riduce i casi nei quali il tribunale è chiamato a giudicare in composizione collegiale; prevede, nei casi di condanna, sanzioni pecuniarie a carico della parte soccombente, a compensazione del danno arrecato all'Amministrazione della giustizia; interviene in materia di notificazioni e di svolgimento delle udienze mediante collegamenti audiovisivi.

Per quanto riguarda il Libro II, relativo al procedimento di cognizione, la riforma:

• apporta una serie di modifiche al procedimento davanti al tribunale: oltre ad intervenire sulla disciplina della fase introduttiva, per perseguire una maggiore concentrazione e pervenire alla prima udienza con la già avvenuta completa definizione del thema decidendum e del thema probandum, la riforma consente al giudice lo svolgimento di verifiche preliminari anticipate. È inoltre introdotto e disciplinato il nuovo "procedimento semplificato di cognizione", applicabile sia davanti al tribunale in composizione monocratica che in composizione collegiale, quando i fatti della causa siano solo parzialmente controversi e l'istruzione si basi su prova documentale o non richieda un'attività complessa. Sono infine previste modifiche volte a favorire il passaggio dal rito ordinario a quello semplificato;
• interviene sul procedimento davanti al giudice di pace, prevedendo tra l'altro, che la domanda si proponga nelle forme del procedimento semplificato di cognizione e adattando il procedimento davanti al giudice onorario alle esigenze del processo telematico;
• modifica la disciplina delle impugnazioni prevedendo per il giudizio di appello una rivalutazione della figura del consigliere istruttore e la devoluzione in capo allo stesso di ampi poteri di direzione del procedimento oltre alla revisione dell'attuale disciplina dei "filtri" nelle impugnazioni. Per il giudizio in Cassazione, oltre a prevedere modifiche volte a rendere più celere, rispetto all'ordinaria sede camerale, la definizione dei ricorsi inammissibili, improcedibili o manifestamente infondati, la riforma introduce l'istituto del rinvio pregiudiziale in Cassazione. È infine introdotta una nuova ipotesi di revocazione delle sentenze il cui contenuto sia stato dichiarato dalla Corte di Strasburgo, in tutto o in parte, contrario alla Convenzione EDU;
• modifica la disciplina del processo del lavoro, con particolare riferimento ai procedimenti di impugnazione dei licenziamenti;
• disciplina il nuovo rito unico per le controversie in materia di persone, minorenni e famiglie.

Per quanto riguarda il Libro III, relativo al processo di esecuzione, la riforma apporta una serie di modifiche finalizzate a snellire le attività procedurali ed a velocizzare l'attività di esecuzione. Fra le altre, oltre ad essere modificata la disciplina della custodia dei beni pignorati e della delega delle operazioni di vendita al professionista delegato, è introdotto l'istituto della vendita diretta.

La disciplina dei procedimenti speciali, di cui al Libro IV del codice di procedura civile, è modificata essenzialmente per quanto riguarda la disciplina dell'arbitrato, disciplinando la traslatio iudicii, rafforzando il principio di imparzialità e indipendenza degli arbitri e attribuendo agli stessi, laddove vi sia una sottostante volontà delle parti in tal senso, il potere di emanare provvedimenti cautelari.

Le modifiche relative alle disposizioni di attuazione del codice di procedura civile (art. 4) riguardano la disciplina dei mediatori familiari, alla quale sono dedicati cinque nuovi articoli, e la disciplina dei consulenti tecnici; la disciplina dei registri di cancelleria per adeguare la normativa primaria al fascicolo telematico e ai requisiti di sinteticità degli atti, anche quando redatti in forma di documento informatico; la disciplina dell'istruzione della causa, per modificare la disposizione sul calendario del processo e riformare quella sulla produzione dei documenti, per adeguarla all'introduzione dell'obbligo di deposito telematico di tutti gli atti delle parti; le previsioni relative al procedimento in Cassazione; la disciplina delle controversie di lavoro, per attribuire al presidente di sezione e al dirigente dell'ufficio giudiziario il compito di favorire e verificare la trattazione prioritaria dei procedimenti in materia di licenziamenti; l'inserimento di un nuovo capo relativo ai procedimenti in materia di stato delle persone, minorenni e famiglie per dare attuazione alle norme del codice di rito sul rito unificato; le disposizioni relative al processo esecutivo, con riferimento al titolo esecutivo e all'espropriazione forzata in generale, ma anche all'espropriazione mobiliare e immobiliare (in relazione alla quale vengono disciplinati più dettagliatamente i requisiti dei professionisti ai quali possono essere delegate le operazioni di vendita); l'inserimento di un nuovo Titolo dedicato alla giustizia digitale. Tale titolo tratta, oltre che del deposito di tutti i documenti e gli atti di parte con mezzi tecnologici, delle attestazioni di conformità e dell'udienza con collegamenti audiovisivi a distanza.

Il Capo III (artt. 5-6) del decreto apporta limitate modifiche, essenzialmente di coordinamento, al codice penale (derivanti dalla riforma della negoziazione assistita), al codice di procedura penale (con riferimento alle modifiche ai procedimenti di separazione e divorzio) e alle norme di attuazione, di coordinamento e transitorie del codice di procedura penale, per potenziare il coordinamento tra le autorità giudiziarie penali e civili nei procedimenti per violenza domestica o di genere.

Il Capo IV (artt. 7-34) prevede invece modifiche alle leggi speciali.

In particolare, alcune disposizioni (artt. da 7 a 10) attuano la delega introducendo rilevanti modifiche in materia di mediazione, negoziazione assistita e arbitrato. La riforma incide:

• sul d. lgs. n. 28 del 2010, in materia di mediazione finalizzata alla conciliazione delle controversie civili e commerciali, con rilevanti modifiche, tra le quali si segnalano in particolare: l'estensione dell'obbligatorietà della mediazione preventiva per le controversie in materia di contratti di associazione in partecipazione, di consorzio, di franchising, di opera, di rete, di somministrazione, di società di persone e di subfornitura; l'ampliamento dei casi in cui la mediazione può essere demandata dal giudice; la previsione secondo cui anche la mediazione contenuta in apposita clausola contrattuale o statutaria costituisce condizione di procedibilità della domanda giudiziale; la disciplina dello svolgimento della mediazione in modalità telematica; l'istituzione del patrocinio a spese dello Stato nei casi in cui la mediazione costituisce condizione di procedibilità della domanda giudiziale; la fissazione dei requisiti di serietà e di efficienza che devono essere posseduti dagli organismi di mediazione e dagli enti di formazione; il riordino del regime tributario e delle indennità dovute agli organismi di mediazione; l'aumento del credito d'imposta riconosciuto a favore delle parti e degli organismi di mediazione e la concessione di ulteriori crediti d'imposta nei casi di assistenza legale e gratuito patrocinio (art. 7);
• sulla legge n. 20 del 1994, in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti, per stabilire che i rappresentanti delle amministrazioni pubbliche che concludono accordi conciliativi, tanto nei procedimenti di mediazione quanto in sede giurisdizionale, sono sottoponibili a responsabilità contabile soltanto per il compimento di fatti o per omissioni commessi con dolo o colpa grave, specificando che quest'ultima consiste nella negligenza inescusabile derivante da grave violazione di legge o da travisamento dei fatti (art. 8);
• sul d. l. n. 132 del 2014, in materia di negoziazione assistita, apportandovi notevoli modifiche tra cui: la possibilità di ricorrere alla negoziazione assistita per la risoluzione di controversie in materia di lavoro; la disciplina dello svolgimento della negoziazione in modalità telematica; l'introduzione dell'istruzione stragiudiziale nell'ambito del procedimento di negoziazione assistita, con la possibilità di acquisire dichiarazioni di terzi e le c.d. dichiarazioni confessorie, ovvero le dichiarazioni rese da una delle parti, ad essa sfavorevoli e favorevoli all'altra parte; la modifica di alcuni aspetti negoziazione assistita in materia di separazione personale, cessazione degli effetti civili o scioglimento del matrimonio; di grande rilevanza l'obbligatorietà dei patti che prevedono trasferimenti immobiliari; l'istituzione del patrocinio a spese dello Stato nei casi in cui la negoziazione assistita costituisce condizione di procedibilità della domanda giudiziale (art. 9).

Ulteriori modifiche alla legislazione (artt. da 11 a 14) interessano il processo civile telematico ed hanno una funzione prevalentemente di coordinamento con gli interventi effettuati sul codice di procedura civile. Si segnala, in particolare, l'intervento sulla legge n. 53 del 1994, in materia di notificazioni eseguite dal difensore, con l'individuazione dei casi nei quali l'avvocato deve obbligatoriamente procedere a notifica via PEC o con modalità telematiche. Inoltre, modificando il Testo Unico delle spese di giustizia, la riforma stabilizza le modalità di pagamento delle spese di giustizia mediante la piattaforma telematica (PagoPA), già applicate durante l'emergenza pandemica.

Alcune novelle alla legislazione speciale (artt. 15 e 16) riguardano la disciplina dei consulenti tecnici e altre (artt. da 17 a 20) la riforma delle impugnazioni. Sotto questo profilo, infatti, novellando l'ordinamento giudiziario la riforma elimina la sesta sezione civile della Cassazione e novellando il TU delle spese di giustizia incentiva la parte a rinunciare spontaneamente al ricorso in cassazione del quale sia ravvisata la possibile inammissibilità, improcedibilità o manifesta infondatezza.

Una sezione della riforma (artt. da 21 a 26) introduce modifiche alla legislazione speciale in materia di volontaria giurisdizione e processo esecutivo, per attribuire ai notai la possibilità di esercitare alcune delle funzioni amministrative, nella volontaria giurisdizione, attualmente assegnate all'autorità giudiziaria, tra cui l'autorizzazione alla stipula di atti pubblici (o scritture private autenticate) quando debba intervenire un minore (un interdetto, un inabilitato o un soggetto sottoposto alla misura dell'amministrazione di sostegno) o quando l'atto sia relativo a beni ereditari, la competenza a nominare un interprete quando una delle parti che deve stipulare sia priva dell'udito e non sappia leggere, la competenza a disporre, su richiesta dell'interessato, la riabilitazione del debitore protestato. Per quanto riguarda il processo esecutivo, il decreto legislativo interviene sulla legislazione speciale per coordinarne il contenuto con l'abolizione della formula esecutiva prevista dalla riforma in materia di esecuzione forzata e prevede l'abrogazione di tutte le disposizioni che prevedono l'apposizione della formula esecutiva o la spedizione in forma esecutiva; viene inoltre istituita presso il Ministero della giustizia una banca dati relativa alle aste giudiziarie.

Numerosi articoli del decreto di riforma del processo civile (artt. da 27 a 34) introducono modifiche alle leggi speciali con riferimento al nuovo procedimento in materia di persone, minorenni e famiglie. In particolare, il provvedimento:

• interviene sulla legge sul divorzio (legge n. 898 del 1970), nella quale elimina le disposizioni sul rito e novella le previsioni incompatibili con l'inserimento nel codice di procedura civile e nelle sue disposizioni di attuazione di una apposita disciplina dei procedimenti di separazione e di scioglimento o cessazione degli effetti civili del matrimonio;
• modifica la disciplina dell'affidamento dei minori (c.d. affido) di cui agli articoli da 2 a 5 della legge sulle adozioni (legge n. 184 del 1983), escludendo che il minore possa essere affidato a un soggetto che abbia partecipato a qualsiasi titolo al procedimento che ha determinato la sua collocazione fuori famiglia. Inoltre, la riforma inserisce nella legge sulle adozioni una specifica disciplina dell'affidamento del minore al servizio sociale.

La riforma (art. 30) inserisce poi nell'ordinamento giudiziario (R.D. n.12 del 1941) la disciplina del tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie. Con disposizioni destinate ad acquisire efficacia decorsi 2 anni dall'entrata in vigore della riforma, il decreto delinea la composizione del nuovo tribunale (confermando la presenza di giudici onorari esperti che affiancano i togati) e specifica che avrà giurisdizione:

• in primo e in secondo grado, in materia civile nei procedimenti aventi ad oggetto lo stato e la capacità delle persone, ivi compresa la materia tutelare, la famiglia, l'unione civile, le convivenze, i minori;
• in primo grado in materia penale e nella materia della sorveglianza minorile.

La riforma distingue poi le materie che dovranno essere trattate dalla sede distrettuale del tribunale (tutta la materia penale e il secondo grado della materia civile trattata dalla sezione circondariale; alcune questioni civili in primo grado) e quelle di competenza della sede circondariale e conferma nella sezione di corte d'appello la competenza a trattare le impugnazioni avverso le decisioni della sezione distrettuale del tribunale. Per ciascun organo giudicante è stabilita una diversa composizione (nella sezione circondariale il giudice è monocratico), anche in ragione delle materie trattate, e una specifica disciplina è riservata all'ufficio del pubblico ministero presso il tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie, costituito presso sezione distrettuale del tribunale.

Ulteriori disposizioni sono volte a stabilire l'anzianità di servizio necessaria per svolgere le funzioni presso il nuovo tribunale: la norma consente ai magistrati di prima nomina di essere nominati giudici del nuovo tribunale (ritenendo che il tirocinio sia sufficiente a maturare la richiesta esperienza) e richiede invece, per il Presidente del tribunale, la quarta verifica di professionalità (con l'accesso alle funzioni direttive elevate di primo grado).

Il Capo V del decreto legislativo (artt. 35-52) contiene le disposizioni transitorie, finanziarie e finali. In particolare, per quanto riguarda il processo civile:

• si stabilisce in via generale che la riforma entri in vigore a decorrere dal 30 giugno 2023 (con alcune eccezioni, tra cui le norme sul processo telematico che, per i tribunali, le corti di appello e la Corte di cassazione, entrano in vigore dal 1° gennaio 2023, allo scopo di assicurare continuità con la normativa introdotta in materia nella fase emergenziale della pandemia da Covid-19, in scadenza il 31 dicembre 2022);
• si dispone che le modifiche al codice penale ed alle disposizioni di attuazione del codice di procedura penale entrino in vigore il 30 giugno 2023.
  

Stessa data, del 30 giugno 2023, anche per l'entrata in vigore della riforma della mediazione e della negoziazione assistita. Trascorsi 5 anni dall'entrata in vigore del decreto legislativo il Ministero della giustizia dovrà esaminare i dati statistici riguardanti il tentativo di mediazione obbligatoria, al fine di verificare l'opportunità del suo mantenimento come condizione di procedibilità della domanda giudiziale.

Una specifica disciplina transitoria è dettata per l'istituzione del tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie (modalità di definizione delle piante organiche, con riferimento tanto al personale di magistratura quanto al personale amministrativo, spostamento del personale di magistratura e amministrativo attualmente in servizio presso il tribunale per i minorenni e la relativa procura, nonché di quello in servizio presso la corte d'appello; disciplina transitoria per l'assegnazione degli incarichi direttivi e semidirettivi nei nuovi uffici giudiziari; definizione dei procedimenti che saranno pendenti quando, decorsi due anni dalla pubblicazione del decreto legislativo in Gazzetta ufficiale, diverrà operativo il nuovo tribunale).

Nell'ambito della più ampia riforma del processo civile, l'art. 1, comma 24, della legge n. 206 del 2021 ha previsto principi e criteri direttivi per l'istituzione del Tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie, destinato a sostituire l'attuale tribunale per i minorenni. Il nuovo tribunale acquisirà dunque competenze sia civili che penali e assorbirà le competenze civili del tribunale ordinario in materia di stato e capacità delle persone e famiglia.

Il tribunale dovrà articolarsi in una sezione distrettuale, costituita presso ciascuna sede di corte di appello, e sezioni circondariali, costituite presso ogni sede di tribunale ordinario del distretto. La delega detta disposizioni sull'assegnazione del personale di magistratura (togati e onorari) e amministrativo e prevede che la riforma acquisti efficacia trascorsi due anni dall'entrata in vigore dei decreti legislativi attuativi.

Nello schema di decreto legislativo di attuazione della delega (A.G. 407), intervenendo sull'ordinamento giudiziario, istituisce il nuovo tribunale, ne delinea la composizione (confermando la presenza di giudici onorari esperti che affiancano i togati) e specifica che avrà giurisdizione:

• in primo e in secondo grado, in materia civile nei procedimenti aventi ad oggetto lo stato e la capacità delle persone, ivi compresa la materia tutelare, la famiglia, l'unione civile, le convivenze, i minori;
• in primo grado in materia penale e nella materia della sorveglianza minorile.

La riforma distingue poi le materie che dovranno essere trattate dalla sede distrettuale del tribunale (tutta la materia penale e il secondo grado della materia civile trattata dalla sezione circondariale; alcune questioni civili in primo grado) e quelle di competenza della sede circondariale e conferma nella sezione di corte d'appello la competenza a trattare le impugnazioni avverso le decisioni della sezione distrettuale del tribunale. Per ciascun organo giudicante è stabilita una diversa composizione (nella sezione circondariale il giudice è monocratico), anche in ragione delle materie trattate, e una specifica disciplina è riservata all'ufficio del pubblico ministero presso il tribunale per le persone, per i minorenni e per le famiglie, costituito presso sezione distrettuale del tribunale.

La riforma, oltre a disciplinare la costituzione del nuovo tribunale, delinea anche il rito unificato da applicare ai procedimenti in materia di persone, minorenni e famiglie. A tal fine viene inserito nel codice di procedura civile il nuovo titolo IV-bis (artt. 473-bis-art. 473-ter), che:

• reca disposizioni generali, fra le altre, individuando l'ambito di applicazione del nuovo rito (restano esclusi i procedimenti per la dichiarazione di adottabilità, a quelli di adozione di minori di età e a quelli che sono stati attribuiti alle sezioni competenti in materia di immigrazione); dettando una specifica disciplina in materia di ascolto del minore; introducendo la figura del curatore speciale del minore e disciplinando l'istituto della mediazione familiare;
• disciplina il nuovo procedimento sia in primo grado che in appello. Tale rito si ispira a criteri di rapidità ed efficacia, attraverso l'abbreviazione dei termini processuali e la previsione di un ricorso che deve essere improntato a criteri di chiarezza e sinteticità. La competenza territoriale è stabilita in base alla residenza del minore, la cui tutela rappresenta uno degli elementi centrali del rito. Una specifica disciplina è dettata con riguardo alla nomina dei consulenti tecnici e di eventuali esperti nonché all'intervento dei servizi sociali e sanitari nei procedimenti a tutela dei minori;
• reca disposizioni speciali. In particolare è prevista una specifica disciplina: per i procedimenti nei quali sono allegati abusi familiari o condotte di violenza domestica o di genere (sezione I); per i procedimenti di separazione, divorzio, scioglimento dell'unione civile e regolamentazione dell'esercizio della responsabilità genitoriale (sezione II); per i procedimenti di interdizione, inabilitazione e amministrazione di sostegno (sezione III); per i procedimenti di dichiarazione di assenza e di morte presunta (sezione IV). Specifiche norme processuali sono poi dettate con riguardo ai minori interdetti e inabilitati (sezione V), ai rapporti patrimoniali tra coniugi (sezione VI), agli ordini di protezione contro gli abusi familiari (sezione VII);
• disciplina i procedimenti in camera di consiglio.

Per una descrizione più analitica dei contenuti della riforma si veda il Dossier del Servizio studi.