Il quadro normativo dell'Unione europea che presiede alla governance economica europea, contenuto principalmente nel Patto di stabilità e crescita come integrato per alcune regole di bilancio dal Fiscal compact, è volto ad assicurare, anche mediante alcune procedure di sorveglianza e verifica da parte delle autorità europee, la stabilità delle politiche di bilancio e la sostenibilità delle finanze pubbliche degli Stati membri. A questi obiettivi le regole economiche europee mirano attraverso la fissazione di parametri quantitativi stabiliti a livello sovranazionale (rapporto deficit/PIL e debito/PIL, Obiettivo di medio termine, regola del debito, regola della spesa), nonché assicurando il coordinamento ex ante delle politiche economiche e di bilancio nazionali nell'ambito del Semestre europeo e del calendario comune di bilancio, come disciplinati a seguito delle modifiche apportate al Patto di stabilità e crescita, in conseguenza della crisi economico-finanziaria del 2008, dagli atti normativi europei di diritto derivati contenuti nel cd. Six Pack (2011) e nel cd. Two Pack (2013).

Tale quadro è andato incontro a un radicale mutamento di prospettiva a partire da febbraio 2020, con lo scoppio dell'emergenza pandemica da Covid-19. Al fine di reagire agli effetti immediatamente prodotti dall'emergenza sui sistemi economici dei Paesi Ue, la Commissione europea ha disposto, con la comunicazione COM(2020)123 del 20 marzo 2020, l'attivazione della cd. general escape clause del Patto di stabilità e crescita. Essa, consentendo agli Stati membri di deviare temporaneamente dal percorso di aggiustamento verso l'Obiettivo di medio termine, ha assicurato agli Stati Ue un margine di manovra fiscale per sostenere le spese sanitarie necessarie ad affrontare l'emergenza epidemiologica e a contrastare gli effetti recessivi prodotti dalla pandemia sulle economie europee. Inizialmente prevista per il 2020, l'applicazione della clausola generale di salvaguardia è stata più volte prorogata dalla Commissione, fino a prevedere, da ultimo, con la comunicazione COM(2022)600, la sua estensione a tutto il 2023, in ragione delle incertezze e dei forti rischi di revisione al ribasso delle prospettive economiche dei Paesi Ue dovuti alla guerra tra Russia e Ucraina, nonché agli aumenti senza precedenti dei prezzi dell'energia.

A seguito della fase più acuta della pandemia si è assistito, a livello europeo, a un rilancio del dibattito pubblico, tuttora in corso, sulla revisione del Patto di stabilità e crescita e della governance economica dell'UE nel suo complesso. In conseguenza del rilancio di tale dibattito, stimolato soprattutto dalla Commissione europea con la comunicazione COM(2021)662 "L'economia dell'UE dopo la COVID-19: implicazioni per la governance economica", la Commissione Bilancio della Camera ha svolto un ampio ciclo di audizioni di ex Ministri dell'economia, soggetti istituzionali, accademici ed esperti di settore, al fine di approfondire il contenuto della comunicazione e di valutare le diverse prospettive di riforma della governance economica europea.

A livello nazionale, la tempistica e i contenuti del ciclo della programmazione di bilancio nazionale sono definiti in relazione alle regole di governance economica adottate a livello europeo, al fine di favorire un più intenso coordinamento ex ante delle politiche economiche e di bilancio degli Stati membri della UE ed una più stretta sorveglianza in campo fiscale e macro-economico. Il ciclo di bilancio è stato oggetto di alcune modifiche ad opera della legge 163 del 2016, che ha disegnato la nuova legge di bilancio, riunendo in un unico provvedimento la parte normativa e il bilancio di previsione.

Si rinvia allo specifico dossier curato dal Servizio Bilancio dello Stato della Camera per l'illustrazione dei principi costituzionali alla base dell'obbligo di copertura finanziaria delle leggi di spesa, nonché del procedimento per la quantificazione e la copertura degli oneri finanziari derivanti da norme legislative. Vengono altresì esaminate le procedure e le prassi utilizzate ai fini della verifica tecnica delle quantificazioni in sede parlamentare e dedicati alcuni accenni ai recenti indirizzi della giurisprudenza della Corte costituzionale in materia.

Le linee di politica economica per il triennio 2022-2024 sono state definite con la NADEF 2021 e con la legge di bilancio per il 2022.

Un mutamento del quadro economico nazionale è occorso, tuttavia, a seguito dell'aggressione russa all'Ucraina, avviata a partire dal 24 febbraio 2022, che ha comportato un peggioramento delle prospettive di ripresa economica, soprattutto per l'incremento dei prezzi energetici e delle materie prime, nonché per gli elevati tassi di inflazione che ne sono conseguiti.

Nel corso del 2022, le prospettive di finanza pubblica, nel nuovo quadro macroeconomico determinato dal repentino mutamento delle condizioni geopolitiche mondiali determinatosi a seguito dello scoppio della guerra russo-ucraina, sono state delineate, in primo luogo, nel DEF 2022, nel quale, pur in uno scenario caratterizzato da un forte rallentamento dell'economia, si è registrata comunque una crescita annua significativa. A fronte di una previsione di deficit tendenziale della PA del 5,1 per cento del PIL nel 2022 e in discesa fino al 2,7 per cento del PIL nel 2025, il Governo ha confermato gli obiettivi di deficit nominale di cui alla NADEF 2021, al fine di utilizzare lo spazio di bilancio venutosi a determinare (pari a 0,5 punti percentuali di PIL nel 2022, 0,2 punti nel 2023 e 0,1 nel 2024 e nel 2025) per il finanziamento di nuove misure a sostegno di famiglie e imprese e per il contrasto delle conseguenze economiche della guerra, in particolare sui prezzi dei prodotti energetici.

Da ultimo, la NADEF 2022, pubblicata dal Governo Draghi a fine settembre 2022, reca soltanto l'analisi delle tendenze in corso e le previsioni per l'economia e la finanza pubblica a legislazione vigente, lasciando al futuro Governo la definizione degli obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2023-2025 e la redazione della legge di bilancio per il 2023.

Per un'analisi degli andamenti recenti di finanza pubblica, volta a dare conto dell'evoluzione del quadro di finanza pubblica nell'orizzonte temporale della XVIII legislatura, nonché delle più recenti previsioni contenute nei documenti economico-finanziari, aggiornate alla NADEF 2022 approvata dal Consiglio dei Ministri il 28 settembre 2022, si rinvia allo specifico dossier predisposto dal Servizio Bilancio dello Stato della Camera.

Sempre sul fronte degli indirizzi di politica economica e di bilancio, la XVIII legislatura è stata segnata dalla successione di una serie eterogenea e in gran parte inedita di eventi eccezionali produttivi di rilevanti ripercussioni sulla situazione finanziaria generale del Paese. Tra questi, in particolare: l'emergenza epidemiologica da Covid-19, a partire da febbraio 2020, la quale ha messo a dura prova la tenuta del sistema sanitario e del tessuto economico e sociale nazionale; a partire dalla seconda metà del 2021, l'eccezionale aumento dei prezzi dei prodotti energetici e, conseguentemente, dell'inflazione; infine, da febbraio 2022, l'impatto della guerra tra Russia e Ucraina sugli approvvigionamenti di fonti di energia, sui prezzi dei prodotti energetici, di beni alimentari e di materie prime, nonché sugli incrementi eccezionali del tasso di inflazione.

In ragione delle conseguenze economiche ad ampio spettro determinate da tali eventi eccezionali, i Governi succedutisi nel corso della legislatura hanno sottoposto al Parlamento, complessivamente, 12 richieste di autorizzazione al ricorso a maggiore indebitamento e all'aggiornamento del piano di rientro verso l'Obiettivo di Medio Termine (OMT) individuato per ciascuno Stato membro, ai sensi del Patto di stabilità e crescita (PSC), sulla base dei criteri stabiliti dall'ordinamento dell'Unione europea.

Le richieste di autorizzazione allo scostamento di bilancio e al maggiore indebitamento sono state sottoposte mediante Relazioni al Parlamento indicanti, ai sensi dell'art. 6 della legge n. 243 del 2012 e conformemente all'articolo 81, secondo comma, della Costituzione – come modificato nel 2012 – gli eventi eccezionali posti a fondamento della richiesta, le finalità e le destinazioni delle maggiori risorse acquisite e il piano di rientro verso l'OMT. Tutte le Relazioni sono state approvate a maggioranza assoluta dei membri di ciascuna Camera.

Per un approfondimento dei profili di carattere quantitativo, attinenti alle autorizzazioni al maggior indebitamento intervenute nel corso della XVIII legislatura, all'utilizzo delle relative risorse e ai conseguenti riflessi sul percorso programmatico verso l'Obiettivo di medio termine, si rinvia allo specifico tema predisposto dal Servizio Bilancio dello Stato della Camera.

Su un diverso versante, Il miglioramento dei meccanismi di controllo quantitativo e qualitativo della spesa pubblica ha costituito uno dei principali obiettivi di politica economica degli ultimi anni. Per le amministrazioni centrali dello Stato la spending review è stata inserita all'interno del processo di bilancio, con l'assegnazione di obiettivi annuali di risparmio ai singoli ministeri. La riforma del quadro di revisione della spesa pubblica costituisce una delle riforme previste dal PNRR. Alla fine del 2021, in attuazione di uno specifico traguardo previsto dal PNRR, è stato istituito il Comitato scientifico per le attività inerenti alla revisione della spesa. Il DEF 2022 ha stabilito che le amministrazioni centrali dello Stato dovranno assicurare i seguenti risparmi di spesa nel triennio 2023-2025: 800 milioni per il 2023; 1.200 milioni per il 2024; 1.500 milioni per il 2025.

In tema di società partecipate dalle pubbliche ammnistrazioni, si segnala come il loro ruolo e le loro funzioni sia stato nel corso degli ultimi anni oggetto di numerosi interventi, rivolti principalmente al comparto delle amministrazioni locali, finalizzati alla razionalizzazione del settore, sia per aumentarne la trasparenza che per ridurne il numero, anche allo scopo di un contenimento della relativa spesa. 

Anche nella Legislatura in corso sono intervenute diverse modifiche normative, recanti sia misure relative agli assetti organizzativi di singole entità societarie, sia deroghe o innovazioni concerenti aspetti specifici della disciplina generale in materia. In linea generale, pur proseguendo il processo di razionalizzazione delle partecipazioni pbbliche, è affiorata una tendenza alla trasformazione in società per azioni di alcuni enti pubblici, all'istituzione di nuove società e alla qualificazione ope legis come società in house di alcune società esistenti.

Riguardo alla disciplina delle partecipate pubbliche, si segnala che la legge 12 luglio 2011, n. 120 (c.d. "legge Golfo-Mosca") ha introdotto un meccanismo volto a rendere più equilibrata la rappresentanza dei generi all'interno degli organi collegiali delle società italiane con azioni quotate in mercati regolamentati italiani o di altri paesi dell'Unione europea e delle società, non quotate, controllate dalle pubbliche amministrazioni.