tema 19 dicembre 2023
Rapporti con l'Unione europea Il Sistema europeo di vigilanza finanziaria e l'Unione bancaria
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L'emergere della crisi finanziaria del 2008 ha reso evidente l'esigenza di rafforzare l'azione di vigilanza attraverso un sistema di regole comuni e la creazione di nuovi organi, con l'obiettivo di assicurare la stabilità finanziaria, ripristinare la fiducia e offrire un maggiore livello di tutela ai cittadini europei.
In questa prospettiva, è stato anzitutto consolidato il c.d. Single rulebook, un insieme unico di norme prudenziali armonizzate, di natura legislativa e non legislativa, in gran parte direttamente applicabili negli Stati membri senza necessità di recepimento. È stato poi istituito, nel 2010, il Sistema europeo di vigilanza finanziaria ( SEVIF) ed è stata creata l' Unione bancaria, a cui appartengono tutti i Paesi dell'eurozona, ma a cui possono partecipare anche i paesi la cui valuta nazionale non è l'euro attraverso un meccanismo cd. di "cooperazione stretta" (di cui sono avvalse la Croazia, ora confluita nell'Eurozona, e la Bulgaria).
L'Unione bancaria è attualmente composta da due pilastri: il Meccanismo di vigilanza unico ( Single Supervisory Mechanism, SSM)  e il Meccanismo di risoluzione unico ( Single Resolution Mechanism, SRM). Resta invece ancora da completare il terzo pilastro, un sistema europeo unico di assicurazione dei depositi ( European Deposit Insurance Scheme, EDIS), finalizzato a integrare e sostituire gradualmente i fondi nazionali di garanzia dei depositi esistenti, sul quale si registrano tuttavia notevoli divergenze e difficoltà negoziali.
Sono state infine approvate diverse misure volte a integrare i mercati dei capitali e a sviluppare un sistema finanziario più diversificato sulla base del progetto di Unione dei mercati dei capitali lanciato nel 2015. A settembre 2020 è stato presentato dalla Commissione europea un nuovo piano d'azione in materia con l'obiettivo ultimo di dare luogo a un'autentica integrazione dei mercati dei capitali nazionali in un mercato unico europeo.
ultimo aggiornamento: 19 dicembre 2023
Il SEVIF è stato creato mediante l'istituzione, con appositi regolamenti, di:
  • tre autorità europee di vigilanza microprudenziale (European Supervisory Authorities, ESAs), focalizzate sulla stabilità delle singole istituzioni finanziarie, ossia:
1) l' Autorità bancaria europea ( European Banking Authority, EBA);
2) l' Autorità europea delle assicurazioni e delle pensioni aziendali e professionali ( European Insurance and Occupational Pensions Authority, EIOPA);
3) l'Autorità europea degli strumenti finanziari e dei mercati ( European Securities and Markets Authority, ESMA);
  • il Comitato europeo per il rischio sistemico (European Systemic Risk Board, ESRB), un'autorità europea indipendente responsabile della vigilanza macroprudenziale del sistema finanziario dell'UE;
 
Il SEVIF opera secondo una struttura reticolare che comprende, accanto a questi organismi comuni, anche le  autorità nazionali di vigilanza degli Stati membri.
L' ESRB è un organismo senza personalità giuridica, il cui segretariato è fornito dalla BCE. Il suo principale organo decisionale è il Consiglio generale, di cui fanno parte il presidente e il vicepresidente della BCE, i governatori delle banche centrali nazionali, i presidenti delle autorità europee di settore e un membro della Commissione. Ha il compito di sviluppare politiche volte ridurre l'emergere di rischi sistemici, di migliorare la resistenza del sistema finanziario a fronte di shock, di favorire la stabilità finanziaria e mitigare gli effetti negativi di situazioni di instabilità. Può emanare allerte e raccomandazioni, che può inviare a Consiglio, Commissione o autorità nazionali; non ha poteri sanzionatori e l'attuazione di allerte e raccomandazioni viene verificato attraverso un meccanismo di comply or explain.
L' EBA svolge un ruolo di primo piano nel processo di formazione della regolamentazione prudenziale europea, contribuendo, attraverso l'adozione di norme tecniche vincolanti e orientamenti, alla creazione del corpus unico di norme ( single rulebook). Tra gli altri compiti affidati all'EBA figurano il trattamento dei casi di applicazione insufficiente del diritto dell'UE da parte delle autorità nazionali, l'adozione di decisioni in situazioni d'emergenza, la mediazione al fine di risolvere le controversie fra autorità competenti in situazioni transfrontaliere e la funzione di organismo consultivo indipendente del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione.
L' ESMA ha l'obiettivo di rafforzare la tutela degli investitori e di promuovere l'integrità, la trasparenza, l'efficienza e il corretto funzionamento dei mercati finanziari e una solida infrastruttura di mercato. È  responsabile della vigilanza diretta di specifici soggetti finanziari, che costituiscono una parte sostanziale dell'infrastruttura del mercato dell'UE, tra cui agenzie di rating del credito, i repertori di dati sulle cartolarizzazioni e i repertori di dati sulle negoziazioni.
L 'EIOPA opera nel settore di attività delle imprese di assicurazione, delle imprese di riassicurazione, dei conglomerati finanziari, degli enti pensionistici aziendali e professionali e degli intermediari assicurativi. Con riferimento al settore di competenza, in analogia con le altre due autorità, contribuisce all'elaborazione di norme e prassi comuni di regolamentazione e vigilanza e promuove la protezione dei titolari di polizze assicurative, degli aderenti e dei beneficiari di schemi pensionistici, dei consumatori e degli investitori.
ultimo aggiornamento: 19 dicembre 2023
Il Single rulebook consiste nell'insieme delle regole prudenziali applicabili a tutti gli enti finanziari e a tutti i prodotti finanziari nell'UE.  
Il termine non si riferisce ad un singolo testo legislativo, ma a un quadro di regole prudenziali armonizzate, emanate a vari livelli decisionali: al primo livello si colloca la disciplina finanziaria di adottata a mezzo di direttive e regolamenti di natura legislativa; al secondo livello si pongono atti delegati della Commissione (adottati sulla base di una delega conferita dalla legislazione di primo livello), che stabiliscono standard tecnici e regolamentari, alla cui elaborazione e attuazione cui collaborano le ESA secondo competenza; al terzo livello intervengono le linee guida adottate dalle ESA, che non sono giuridicamente vincolanti.
A titolo esemplificativo, rientrano tra le norme del single rulebook i requisiti patrimoniali delle banche, migliori sistemi di garanzia dei depositi e le misure per la gestione delle banche in dissesto.
Tra le norme di primo livello di maggior rilevanza per il settore bancario, rilevano in particolare:
- la direttiva 2013/36/UE (c.d.  Capital Requirements Directive IV - CRD IV) e il regolamento (UE) n. 575/2013 (c.d.  Capital Requirements Regulation - CRR) sui requisiti patrimoniali, che fissano un quadro armonizzato per l'autorizzazione all'esercizio dell'attività creditizia e per la successiva vigilanza prudenziale, fondato sul principio dell'adeguatezza patrimoniale, che si traduce in requisiti qualitativi e quantitativi per i fondi propri, nel rispetto delle norme derivanti dagli accordi internazionali cd. "Basilea III";
- la direttiva 2014/49/UE relativa ai sistemi di garanzia dei depositi (c.d. Deposit guarantee schemes directive - DGSD), istituiti in ciascuno Stato membro per rimborsare i depositanti (fino a un limite stabilito) qualora la loro banca sia in dissesto e i depositi diventino indisponibili. In particolare, secondo la direttiva, tutti i depositanti (persone fisiche o società) hanno diritto alla protezione dei loro depositi fino a un importo di 100 mila euro per banca da parte del sistema di garanzia cui aderisce la stessa banca;
- la direttiva 2014/59/UE sul risanamento e la risoluzione delle banche (c.d. Banking Recovery and Resolution Directive - BRRD) che fornisce alle autorità di risoluzione poteri e strumenti per pianificare la gestione delle crisi, intervenire per tempo, prima della completa manifestazione della crisi, e gestire al meglio la fase di risoluzione.
ultimo aggiornamento: 19 dicembre 2023
L' Unione bancaria si configura come un sistema di esercizio in comune della vigilanza prudenziale e di gestione di crisi e risoluzione nel settore bancario a cui partecipano tutti i Paesi membri dell'eurozona.
Tra i suoi principali obiettivi: garantire la solidità delle banche e la loro capacità di prevenire e superare eventuali future crisi economico-finanziarie, intervenendo in una fase precoce, se le banche versano in difficoltà, per aiutarle a non fallire e procedendo alla loro efficiente risoluzione, ove necessario; adottare criteri uniformi in materia di vigilanza, risanamento e risoluzione delle banche; evitare situazioni in cui il pubblico erario sia chiamato a salvare banche in dissesto; rafforzare la stabilità finanziaria nella zona euro e nell'insieme dell'UE.
Sono già stati istituiti i cosiddetti primi due pilastri dell'Unione bancaria:
1) il Meccanismo di vigilanza unico (S ingle Supervisory Mechanism, SSM, istituito con il regolamento (UE) n. 1024/2013) che configura l'esercizio congiunto, dal novembre 2014, di compiti e poteri di vigilanza sulle banche da parte della BCE e delle autorità di vigilanza dei paesi dell'Eurozona (nonché di quelli extra area che vi hanno aderito);
 2) il Meccanismo di risoluzione unico ( Single resolution mechanism, SRM, istituito con il regolamento (UE) n. 806/2014) che mira a limitare l'impatto sui bilanci pubblici degli interventi di salvataggio delle banche in crisi (cd. bail-out), introducendo il principio per cui al risanamento degli istituti di credito concorrono, in primo luogo, gli azionisti, in secondo luogo gli obbligazionisti e infine i titolari di conti correnti oltre i 100.000 euro (cd. bail-in).
Nell'ambito dell'SSM, la BCE svolge i compiti di vigilanza in cooperazione con le autorità nazionali competenti (Banca d'Italia per il nostro Paese), in maniera diversificata a seconda della rilevanza degli intermediari. Il regolamento istitutivo dell'SSM identifica infatti due categorie di intermediari bancari:
- le banche c.d. significative, individuate sulla base di almeno uno dei seguenti criteri: la dimensione dell'attivo di bilancio (superiore a 30 miliardi di euro); l'importanza economica per il singolo Paese o per l'economia UE (totale attivo maggiore di 5 miliardi di euro e peso sul PIL nazionale maggiore del 20%); significativa attività transfrontaliera (totale attivo maggiore di 5 miliardi di euro e rapporto tra attività o passività transfrontaliere maggiore del 20% del rapporto tra attività o passività); supporto finanziario dell'istituto di credito da parte del Meccanismo europeo di stabilità (MES). Infine, sono comunque considerate significative le prime tre banche per dimensione dell'attivo di ciascun Paese partecipante all'SSM;
- le banche c.d. meno significative, che rappresentano tutte le restanti banche dell'Eurozona.
Per quanto riguarda le banche significative, l'attività di vigilanza è esercitata dalla BCE con la stretta collaborazione delle autorità nazionali, attraverso i gruppi vigilanza congiunti (c.d. Joint Supervisory Teams, JST), costituiti per ciascun gruppo bancario e formati da personale delle autorità nazionali dove ha sede l'intermediario e personale BCE, che esprime anche il coordinatore del gruppo.
L'esercizio della vigilanza sulle banche "meno significative" è invece esercitata direttamente dalle autorità nazionali, nel rispetto degli orientamenti e dalle istruzioni generali impartite dalla BCE.
Il Meccanismo di risoluzione unico è un sistema articolato che si compone delle autorità nazionali di risoluzione e di un'autorità centrale, il Comitato di risoluzione unico ( Single Resolution Board, SRB), cui partecipano rappresentanti delle autorità nazionali di risoluzione e alcuni membri permanenti, e di un Fondo di risoluzione unico ( Single Resolution Fund, SRF), interamente finanziato dal settore bancario europeo. Sia l'SRB sia le autorità nazionali di risoluzione si avvalgono degli strumenti di gestione delle crisi introdotti dalla BRRD.
Per le banche qualificate come significative ai sensi del regolamento SSM e i gruppi transfrontalieri è compito del Comitato di risoluzione unico individuare - ex ante, attraverso piani di risoluzione - le modalità con cui la crisi può essere affrontata e decidere, quando la crisi si manifesti, come gestirla in concreto adottando un programma di risoluzione. Le autorità nazionali di risoluzione partecipano alle decisioni del Comitato di risoluzione unico e sono responsabili dell'attuazione del programma, esercitando i poteri che la normativa europea e le norme nazionali di recepimento attribuiscono loro.
Le priorità - il dibattito in corso per il completamento dell'unione bancaria
In tale contesto, resta sullo sfondo la possibile definizione di un sistema europeo di assicurazione dei depositi ( European Deposit Insurance Scheme, EDIS) finalizzato a integrare e sostituire gradualmente i fondi nazionali di garanzia dei depositi esistenti, che andrebbe a costituire il cosiddetto terzo pilastro dell'Unione bancaria, ma sul quale i negoziati sono particolarmente complessi (la Commissione aveva avanzato una proposta a novembre 2015).
La disciplina attualmente in vigore, infatti, come accennato precedentemente, si limita ad armonizzare i livelli di tutela offerti dai sistemi di garanzia dei depositi nazionali (garantendo i depositi fino a 100mila euro) e le loro modalità di intervento in caso di crisi, ma mantiene diverse facoltà discrezionali per gli Stati membri.
Nel tentativo di superare le difficoltà negoziali, si è proposto anche di ragionare su un modello ibrido di EDIS che si basa sull'idea della coesistenza di un fondo centrale e di una capacità di prestito obbligatoria tra gli schemi di garanzia nazionali. L' Italia ha sempre sostenuto la proposta di un sistema europeo di assicurazione dei depositi, e la necessità di pervenire, come obiettivo finale, a un EDIS completo, ossia che preveda, con tempi certi, la piena assicurazione, in cui è lo schema accentrato che sopporta integralmente il rimborso dei depositanti.
Nella  dichiarazione sul futuro dell'unione bancaria adottata dall'Eurogruppo nel giugno 2022, si osserva che l'Unione bancaria à ancora incompleta ma si conviene che, come passo immediato, i lavori dovrebbero concentrarsi sul rafforzamento del quadro comune per la gestione delle crisi bancarie e i sistemi nazionali di garanzia dei depositi ( crisis management and deposit insurance framework, CMDI), mentre è soltanto annunciato l'impegno a individuare, successivamente, su base consensuale, possibili ulteriori misure riguardanti gli altri elementi in sospeso al fine di rafforzare e completare l'Unione bancaria. Sono quindi state rinviate al futuro le decisioni sul sistema europeo di garanzia dei depositi e sul trattamento delle esposizioni al debito sovrano nazionale delle banche, questioni centrali per rafforzare e completare l'Unione bancaria, ma su cui si registrano maggiori divisioni tra gli Stati membri.
Successivamente, in occasione del Vertice euro in formato inclusivo del 22 giugno 2022, i leader dell'UE hanno accolto con favore la dichiarazione dell'Eurogruppo ( Dichiarazione del Vertice euro).
 
La Commissione europea ha quindi effettivamente, il 18 aprile 2023, un pacchetto legislativo di riforma del quadro CMDI che si propone in particolare di rendere più efficaci, in termini di elaborazione e attuazione, le disposizioni per la gestione del dissesto delle banche di piccole e medie dimensioni.
 
Sono inoltre in corso di definizione i negoziati sulla proposta di revisione del regolamento sui requisiti patrimoniali e sulla proposta di revisione della direttiva sui requisiti patrimoniali, recanti tra l'altro modifiche per attuare le riforme di Basilea III concordate a livello mondiale. A giugno 2023 il Consiglio e il Parlamento europeo hanno raggiunto un accordo provvisorio.
Le principali iniziative legislative sui servizi finanziari in corso di esame
Le altre principali proposte legislative in materia di servizi finanziari in corso di esame presso le Istituzioni UE riguardano in particolare l'approfondimento del progetto per l'Unione dei mercati dei capitali.
Per approfondimenti, si consulti la pagina web della Commissione europea dedicata all'Unione dei mercati dei capitali.
 
Tra le altre sono in corso di esame:
- una revisione della normativa antiriciclaggio ( Anti-money laundering - AML), che istituisce anche un'autorità antiriciclaggio a livello dell'UE (AMLA). L'Italia ha avanzato la candidatura di Roma come sede della nuova autorità antiriciclaggio;
- nuove misure in materia assicurativa, attraverso la modifica della direttiva solvibilità II e una direttiva che riguarda il risanamento e la risoluzione delle imprese di assicurazione, nonché proposte legislative in materia di bonifici istantanei in euro e riguardanti la quotazione per le imprese (cd. Listing act);
- una revisione del regolamento e della direttiva sulle infrastrutture del mercato europeo (EMIR), del regolamento sui mercati degli strumenti finanziari (MiFIR) e della seconda direttiva relativa ai mercati degli strumenti finanziari (MiFID II), che insieme disciplinano i servizi di investimento e le attività dei mercati finanziari nell'UE, nonché della direttiva sui gestori di fondi di investimento alternativi (AIFMD);
- un recente pacchetto di misure in materia di finanza sostenibile che include, tra l'altro, nuovi atti delegati della tassonomia UE e una proposta di regolamento relativa alle agenzie di rating ambientale, sociale e di governance; ii) un pacchetto di misure volto a modernizzare i servizi di pagamento e rendere accessibili i dati dei servizi finanziari; iii) un pacchetto di misure per sostenere l'uso del contante e presentare un quadro per l'euro digitale.
In merito a quest'ultimo pacchetto, una proposta legislativa sul corso legale del contante in euro intende salvaguardare il ruolo del contante e garantire che sia ampiamente accettato come mezzo di pagamento e che rimanga facilmente accessibile alle persone e alle imprese in tutta la zona euro, mentre una proposta legislativa istituisce il quadro giuridico per un possibile euro digitale, a integrazione delle banconote e delle monete in euro. Anche se la proposta, una volta adottata, istituirebbe il quadro giuridico per l'euro digitale, spetterà in ultima istanza alla Banca centrale europea decidere se e quando emetterlo.
ultimo aggiornamento: 19 dicembre 2023
 
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