Si presentano di seguito i riferimenti normativi di base che illustrano, anche alla luce del principio di equilibrio di bilancio sancito dall'articolo 81, primo comma, della Costituzione, l'obbligo di copertura delle leggi di spesa di cui all'articolo 81, terzo comma, della Costituzione nonché il procedimento di quantificazione e copertura degli oneri legislativi, propedeutico al rispetto del suddetto obbligo. Per un approfondimento del tema, si rinvia ad un'apposita Nota [Quantificazione e copertura degli oneri legislativi] di maggior dettaglio.

In attuazione del Trattato sulla stabilità, sul coordinamento e sulla governance nell'Unione economica e monetaria (c.d. Fiscal Compact), la  legge costituzionale n. 1 del 2012, modificando l'articolo 81 della Costituzione, ha previsto l'obbligo per lo Stato di assicurare l'equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle fasi avverse e delle fasi favorevoli del ciclo economico. Il ricorso all'indebitamento è consentito solo al fine di considerare gli effetti del ciclo economico e, previa autorizzazione delle Camere adottata a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti, al verificarsi di eventi eccezionali (art. 81, primo e secondo comma Cost.).

La definizione del contenuto della legge di bilancio, delle norme fondamentali e dei criteri volti ad assicurare l'equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni sono stati rinviati dalla Costituzione ad una legge da approvare a maggioranza assoluta dei componenti di ciascuna Camera. In attuazione di tale disposto è stata adottata la legge n. 243 del 2012, modificata dalla legge n. 164 del 2016 prevalentemente per la parte concernente gli enti territoriali.

La nozione di equilibrio di bilancio è specificata dalla legge n. 243 del 2012 (articoli 2, 3, 6, 8) come corrispondente all'obiettivo di medio termine (OMT), a sua volta definito per ciascuno Stato membro come il valore del saldo strutturale individuato sulla base dei criteri stabiliti dall'ordinamento dell'Unione europea. In tale quadro particolare rilievo assumono il concetto di deviazione significativa dall'OMT (disciplinata dall'articolo 10 del Regolamento CE n. 1466/1997) e gli scostamenti temporanei del saldo strutturale consentiti in presenza di eventi eccezionali (definiti dall'articolo 6 della legge n. 243 del 2012). 

L'efficacia della disciplina di bilancio europea, a cui si informa la legislazione nazionale di attuazione della Costituzione, è attualmente oggetto della clausola generale derogatoria, applicata dal 2020 a causa della pandemia da COVID-19. La medesima disciplina è contestualmente  oggetto di proposte di revisione.

Mentre i primi due commi dell'art. 81 della Costituzione fanno riferimento all'equilibrio complessivo tra entrate e spese nell'ambito dei conti pubblici, la nozione di equilibrio "a margine" tra maggiori spese e/o minori entrate (oneri), da una parte, e minori spese e/o maggiori entrate (coperture), dall'altro, è oggetto del disposto di cui al terzo comma del riformulato art. 81 Cost., che prevede che ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri debba provvedere ai mezzi per farvi fronte.

Pertanto, per effetto della regola di copertura, ogni norma che comporti una nuova o maggiore spesa o una riduzione di entrate (ossia degli oneri) deve essere corredata di una clausola finanziaria che identifichi i mezzi per compensare i relativi effetti onerosi.

Dall'obbligo costituzionale di copertura discende la necessità di una corretta quantificazione degli oneri derivanti da ciascuna norma. La quantificazione deve individuare gli effetti onerosi non solo in termini quantitativi, ma anche in termini qualitativi (spesa capitale o corrente) e temporali (esercizi finanziari nei quali si manifesteranno gli oneri).

In attuazione dell'articolo 81 Cost., la legge n. 196 del 2009 (legge di contabilità e finanza pubblica) disciplina, all'articolo 17, gli strumenti e le modalità per la corretta determinazione degli oneri e dei relativi mezzi di copertura: quantificazione e copertura dell'onere sono affidati ad analisi da svolgere all'interno di uno specifico procedimento, i cui esiti sono oggetto di verifica tecnica in sede parlamentare.

Il procedimento di quantificazione è essenzialmente incentrato sulla relazione tecnica, ossia su un documento, predisposto dal Governo e sottoposto a verifica da parte dei competenti organi parlamentari, con il quale si dà conto degli oneri e delle coperture e, più in generale, dell'impatto sulla finanza pubblica delle nuove normative oggetto di esame presso le Camere.

La relazione tecnica indica non solo le quantificazioni e le coperture delle norme da esaminare, ma anche i dati ed i metodi utilizzati per la quantificazione, le loro fonti e ogni altro elemento utile per consentire una verifica tecnica delle quantificazioni, da svolgere in sede parlamentare.

L'art. 17 della legge di contabilità e finanza pubblica disciplina attualmente la relazione tecnica, prevedendo, fra l'altro, quanto segue:

-         i disegni di legge, gli schemi di decreto legislativo, gli emendamenti di iniziativa governativa che comportino conseguenze finanziarie devono essere corredati di una relazione tecnica, e il medesimo obbligo è previsto per i disegni di legge di iniziativa regionale e del CNEL;

-         le Commissioni parlamentari competenti possono comunque richiedere al Governo la relazione tecnica per tutte le proposte legislative e gli emendamenti al loro esame;

-         la relazione tecnica è predisposta dalle amministrazioni competenti e verificata dal Ministero dell'economia e delle finanze (si tratta della cosiddetta "bollinatura" della Ragioneria generale dello Stato);

-         la relazione tecnica indica gli effetti finanziari di ciascuna disposizione, e le relative coperture, con riferimento ai principali saldi di finanza pubblica (v. infra);

-         la relazione tecnica riporta altresì i dati e gli elementi idonei a suffragare l'ipotesi di invarianza degli effetti per le disposizioni corredate di clausole di neutralità finanziaria.

Attraverso la relazione tecnica le valutazioni del Governo circa gli effetti finanziari delle norme proposte sono rese esplicite e diventano verificabili in sede parlamentare.

La verifica parlamentare delle quantificazioni è svolta principalmente nel quadro dell'attività consultiva delle Commissioni Bilancio di Camera e Senato e si inserisce nell'ambito del complessivo procedimento legislativo: la verifica è infatti propedeutica alla formulazione dei pareri che le Commissioni Bilancio dei due rami del Parlamento sono chiamate ad esprimere in merito agli effetti finanziari delle iniziative normative all'esame delle Camere. In questa sede, le quantificazioni operate dalla relazione tecnica sono infatti sottoposte a verifica al fine di valutarne la coerenza sul piano del procedimento logico-matematico, dell'attendibilità delle ipotesi e della validità dei metodi adottati, dell'affidabilità dei dati utilizzati, della rispondenza delle stime al contenuto delle norme. Per tali attività gli organi parlamentari si avvalgono del supporto e dell'istruttoria tecnica dei competenti uffici della Camera e del Senato (soprattutto i Servizi Bilancio costituiti presso i due rami del Parlamento).

Sulla base dell'istruttoria tecnica svolta e degli ulteriori elementi raccolti, le Commissioni Bilancio formulano un parere, adottato mediante una votazione. Gli effetti dei pareri espressi dalla Commissione Bilancio sono disciplinati dai regolamenti parlamentari e variano a seconda della procedura (sede referente, legislativa o redigente) di esame delle singole iniziative legislative oggetto del parere medesimo.

Per le proposte di legge di iniziativa parlamentare o popolare, sprovviste di relazione tecnica, la Commissione di merito o la Commissione Bilancio possono richiedere al Governo la predisposizione di tale relazione. Ove non ricorra tale ipotesi, la Commissione Bilancio può procedere all'espressione di un parere sui profili finanziari sulla base di un autonomo esame, con il supporto delle analisi svolte dalle strutture amministrative competenti e degli elementi forniti dal rappresentante del Governo.

La verifica delle quantificazioni sugli schemi di atti normativi del Governo trasmessi alle Camere per il parere parlamentare (che, qualora implichino entrate o spese, sono sottoposti all'esame della Commissione Bilancio) segue un procedimento che ricalca sostanzialmente lo schema illustrato per i progetti di legge.

Ai sensi dell'art. 17, comma 1, della legge n. 196/2009, nell'ambito della quantificazione degli oneri la spesa autorizzata può essere intesa come limite massimo di spesa (o "tetto di spesa") o come previsione di spesa.

Per i limiti di spesa è previsto (art. 17, commi 10 e 11, legge n. 196/2009) che le norme istitutive esplichino i propri effetti entro il tetto massimo della spesa autorizzata e perdano quindi efficacia in caso di accertato superamento delle risorse autorizzate.

Viceversa, quando la norma sia suscettibile di configurare, in capo ai beneficiari, veri e propri diritti soggettivi non subordinati alla disponibilità di risorse finanziarie per il loro esercizio, e quando l'onere deriva da obblighi internazionali dello Stato e da fattispecie difficilmente comprimibili entro il limite delle risorse disponibili, la norma va formulata come previsione di spesa. In tal caso si pone l'esigenza di predisporre specifici meccanismi, di monitoraggio e correzione, per fronteggiare il verificarsi di scostamenti rispetto alle previsioni iniziali.

Tali meccanismi, prima della riforma operata nella XVII legislatura (L. n. 163/2016), venivano definiti di volta in volta, nelle singole leggi di spesa, mediante apposite clausole, definite "clausole di salvaguardia". Tali clausole avevano però fatto registrare talune criticità in fase applicativa, come rilevato dalla Commissione Bilancio in una indagine conoscitiva svolta nel corso della medesima legislatura.

Il nuovo meccanismo di compensazione non prevede l'inserimento di specifiche clausole in ciascuna legge di spesa, ma viene definito in via generale, con disciplina applicabile a tutte le fattispecie normative recanti oneri qualificati come previsioni di spesa.

In particolare, l'art. 17, commi da 12 a 13, della L. n. 196/2009 (come modificato dalla L. n. 163/2016) prevede, innanzitutto, un monitoraggio del MEF sull'andamento degli oneri qualificati come previsioni di spesa. Qualora, sulla base di tale monitoraggio, stiano per verificarsi scostamenti rispetto alle previsioni iniziali, vengono attuate, nell'ordine, le seguenti misure:

a) per l'esercizio in corso:

a.1) riduzione degli stanziamenti iscritti nello stato di previsione del Ministero competente, nel rispetto degli oneri inderogabili;

a.2) in caso di insufficienza, riduzione degli stanziamenti iscritti negli stati di previsione della spesa, nel rispetto degli oneri inderogabili;

a.3) in caso di perdurante insufficienza, assunzione tempestiva, da parte del Governo, di iniziative legislative al fine di assicurare il rispetto dell'articolo 81 della Costituzione.

b) per gli esercizi successivi: inserimento, nel disegno di legge di bilancio, di norme recanti misure correttive degli effetti finanziari delle leggi che avevano autorizzato le spese in questione.

In base all'articolo 17 della legge 196/2009, la copertura finanziaria dei nuovi o maggiori oneri può avvenire esclusivamente attraverso:

-         utilizzo degli accantonamenti iscritti nei fondi speciali destinati alla copertura finanziaria di provvedimenti legislativi che si prevede siano approvati nel triennio compreso nel bilancio pluriennale;

-         modifica o soppressione dei parametri che regolano l'evoluzione della spesa, da cui derivino risparmi di spesa;

-         riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di spesa;

-         modificazioni legislative che comportino nuove o maggiori entrate.

La legge n. 163 del 2016 ha inoltre introdotto un generale divieto di utilizzare, per la copertura finanziaria, le risorse derivanti dalla quota dell'otto per mille dell'Irpef attribuita alla diretta gestione statale o quelle derivanti dal cinque per mille che risultino effettivamente utilizzate sulla base delle scelte dei contribuenti.

Circa le criticità di tali coperture si rinvia alla sopradetta indagine conoscitiva della Commissione Bilancio.

La copertura delle leggi è soggetta a verifica in Parlamento con riguardo all'impatto di ciascuna norma su tre diversi saldi di finanza pubblica:

• saldo netto da finanziare, riferito esclusivamente al bilancio dello Stato;
• fabbisogno, riferito al "settore delle amministrazioni pubbliche", coincidente sostanzialmente con quello cui fa riferimento l'indebitamento netto;
• indebitamento netto, riferito al predetto "settore delle amministrazioni pubbliche", come individuato dall'Istat in conformità al sistema di contabilità europea (cfr. infra).

Per un approfondimento si rinvia all'apposita pubblicazione della Ragioneria generale dello Stato.

Per i primi due saldi si fa riferimento ai tradizionali criteri di contabilità pubblica della competenza giuridica (saldo netto da finanziare) e della cassa (fabbisogno), mentre per l'indebitamento netto (che rileva ai fini del rispetto degli obiettivi di saldo definiti in sede europea) si fa riferimento al criterio della competenza economica secondo le regole contabili del SEC 2010, disciplinato nel Regolamento UE n. 549/2013.

L'esigenza di uniformare, nel quadro della disciplina di bilancio UE, i criteri di contabilità nazionale impiegati dai vari Stati membri ha condotto infatti ad adottare un apposito "sistema europeo dei conti" (SEC) che, dopo una prima versione del 1995, è stato aggiornato con la versione, tuttora vigente, del 2010.

Il SEC è basato sul criterio della competenza economica (accrual), secondo il quale le operazioni economiche sono registrate al momento della creazione, della trasformazione o della scomparsa di un valore economico o nel momento in cui crediti e obbligazioni insorgono, sono trasformati o vengono estinti.

Pertanto, ai fini della disciplina di bilancio UE, si considera non solo lo Stato centrale bensì, in modo più ampio, il settore delle pubbliche amministrazioni, che include i seguenti sottosettori: amministrazioni centrali; amministrazioni locali; enti di previdenza e assistenza sociale. Il conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche costituisce il riferimento per gli aggregati trasmessi alla Commissione europea: a tal fine, l'Istat definisce ed aggiorna un elenco delle pubbliche amministrazioni (articolato in un elenco sintetico e in una lista esaustiva), comunemente indicato come "elenco Istat delle pubbliche amministrazioni".

Il comma 2 dell'art. 17 della legge n. 196/2009 disciplina anche la quantificazione e la copertura degli oneri recati da deleghe legislative, definendola nei seguenti termini:

-      in via generale, le leggi di delega comportanti oneri devono provvedere alla copertura necessaria per l'adozione dei decreti legislativi;

-      tuttavia, qualora in sede di conferimento della delega, per la complessità della materia trattata, non sia possibile determinare gli effetti finanziari derivanti dai decreti legislativi, a tale quantificazione si procede al momento dell'adozione dei singoli decreti;

-      in tale seconda ipotesi, i decreti legislativi aventi effetti onerosi sono emanati solo successivamente all'entrata in vigore dei provvedimenti legislativi che stanzino le occorrenti risorse finanziarie. Gli schemi di decreto sono corredati di relazione tecnica.

Perciò il procedimento di verifica della relazione tecnica dovrà essere effettuato in più fasi: in sede di approvazione delle norme di delega, ove siano già disponibili le relative stime di onerosità, e nella fase dell'emanazione di ciascun decreto legislativo, in relazione alla specifica disciplina adottata nell'esercizio della delega.

I principi di carattere generale enunciati dalla legge n. 196/2009 in materia di copertura delle leggi delega corrispondono in buona parte ad indirizzi già elaborati dalla giurisprudenza costituzionale (v. sentenza n. 226/1976) e da tempo trasfusi nella prassi legislativa.

La copertura delle leggi che importano nuovi o maggiori oneri è, come sopra evidenziato, un obbligo costituzionale (art. 81, terzo comma). Da tale obbligo di copertura deriva la necessità di una previa quantificazione degli oneri da coprire, come previsto dalla legge n. 196 del 2009 (legge di contabilità e finanza pubblica) che, all'articolo 17, evidenzia lo stretto rapporto fra quantificazione e copertura: d'altronde, la quantificazione è un prius logico della copertura "per l'evidente motivo che non può essere assoggettata a copertura un'entità indefinita" (così la sent. della Corte costituzionale n. 147 del 2018).

Conseguentemente, la Corte costituzionale è sovente chiamata a giudicare la costituzionalità delle norme di rango primario: il monitoraggio costante delle linee di giurisprudenza costituzionale concernenti l'articolo 81 della Costituzione è un importante elemento che orienta l'attività istruttoria nel quadro della verifica tecnica in sede parlamentare delle quantificazioni.

Altra fonte che il medesimo Servizio monitora è la Relazione quadrimestrale della Corte dei conti sulla tipologia delle coperture adottate e sulle tecniche di quantificazione degli oneri relativamente alle leggi pubblicate.[1]

Nella Nota (Quantificazione e copertura degli oneri legislativi) di dettaglio sul tema in esame cui si rinvia, si dà conto di taluni orientamenti di giurisprudenza costituzionale concernenti le quantificazioni e le coperture delle leggi desumibili dalle decisioni che la Corte ha assunto nel periodo di tempo corrispondente alla trascorsa XVIII legislatura (marzo 2018 – settembre 2022).