La legge n. 145 del 2016  , recentemente novellata dall'articolo 6 del decreto legge n. 148 del 2017  , ha colmato il vuoto normativo rappresentato dall'assenza di una normativa di carattere generale riguardante le missioni internazionali con la conseguenza che in mancanza di una disciplina giuridica di riferimento i molteplici profili di carattere giuridico e amministrativo  connessi all'invio di personale militare all'estero sono stati di volta in volta regolati, fini all'entrata in vigore della nuova disciplina, nell'ambito dei provvedimenti legislativi che hanno finanziato le missioni stesse. Ulteriore incertezza normativa ha riguardato, le procedure interne in forza delle quali è stato possibile pervenire all'adozione della decisione riguardante il coinvolgimento delle truppe italiane nell'ambito delle missioni militari oltreconfine.

Ambito di applicazione

Ciò premesso la legge n. 145 del 2016    (c.d. "legge quadro sulle missioni internazionali") ha definito in via permanente la procedura da seguire, rispettivamente, per l'avvio di nuove missioni internazionali (articolo 2, comma 2) e la prosecuzione di quelle in corso di svolgimento (articolo 3, comma 1).

In via generale le disposizioni contenute nel richiamato provvedimento si applicano al di fuori del caso della dichiarazione dello stato di guerra deliberato dalle Camere – nella potestà del Presidente della Repubblica in base all'articolo 87 della Costituzione   - e in conformità ai principi dell'articolo 11 Cost.  , in base al quale l'Italia consente alle limitazioni di sovranità necessarie ad assicurare la pace e la giustizia tra le nazioni, favorendo le organizzazioni internazionali a tale scopo rivolte.

L'ambito di applicazione della legge è, pertanto circoscritto:

1. alla partecipazione delle Forze armate, delle Forze di Polizia ad ordinamento militare o civile e dei corpi civili di pace a missioni internazionali istituite nell'ambito dell'Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU) o di altre organizzazioni internazionali cui l'Italia appartiene o comunque istituite in conformità al diritto internazionale, comprese le operazioni militari e le missioni civili di polizia e per lo stato di diritto dell'Unione europea (art. 1, comma 1);
2. all'invio di personale e di assetti, civili e militari, fuori del territorio nazionale, che avvenga secondo i termini della legalità internazionale, delle disposizioni e delle finalità costituzionali, in ottemperanza agli obblighi di alleanze o ad accordi internazionali o intergovernativi, o per eccezionali interventi umanitari (art. 1, comma 1).

Profili procedurali

Per quanto attiene alla procedura relativa l'avvio della partecipazione italiana a missioni internazionali il primo passaggio procedurale previsto dall'articolo 2 è rappresentato da una apposita delibera del Consiglio dei ministri deliberazione da adottarsi previa comunicazione al Presidente della Repubblica ed eventualmente convocando il Consiglio supremo di difesa, ove se ne ravvisi la necessità (art.2, comma 1).

Successivamente (art.2, comma 2), le deliberazioni del Consiglio dei ministri dovranno essere comunicate alle Camere le quali tempestivamente;

1. le discutono;
2. con appositi atti di indirizzo, secondo le norme dei rispettivi regolamenti, le autorizzano, per ciascun anno, eventualmente definendo impegni per il Governo, ovvero ne negano l'autorizzazione.

Con riferimento al contenuto delle deliberazioni del Consiglio dei ministri, l'articolo 2, comma 2 precisa che  il Governo dovrà indicare per ciascuna missione l'area geografica di intervento, gli obiettivi, la base giuridica di riferimento, la composizione degli assetti da inviare, compreso il numero massimo delle unità di personale coinvolte, nonché la durata programmata e il fabbisogno finanziario per l'anno in corso.

Come previsto dall'articolo 6, comma 1, lettera a), n. 2), del decreto legge n. 148 del 2017  , convertito, con modificazioni, dalla legge n. 172 del 2017  , alla relazione dovrà, inoltre, essere allegata la relazione tecnica sulla quantificazione dei relativi oneri, verificata ai sensi dell'articolo 17, comma 3, della legge 31, n. 196 d  el 2009 .

Al fine di garantire la massima informazione in merito alle missioni in corso si prevede lo svolgimento di una apposita sessione parlamentare sull'andamento delle missioni autorizzate, da svolgere entro il 31 dicembre di ciascun anno (articolo 3).

In particolare, entro tale data (31 dicembre) il Governo, su proposta del Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale, di concerto con il Ministro della difesa, con il Ministro dell'interno per la parte di competenza e con il Ministro dell'economia e delle finanze, presenta alle Camere, per la discussione e le conseguenti deliberazioni parlamentari, una relazione analitica sulle missioni in corso, anche ai fini della loro prosecuzione per l'anno successivo.

Tale relazione, anche con riferimento alle missioni concluse nell'anno in corso, precisa l'andamento di ciascuna missione e i risultati conseguiti, anche con riferimento esplicito alla partecipazione delle donne e all'adozione dell'approccio di genere nelle diverse iniziative per attuare la risoluzione del Consiglio di Sicurezza delle Nazioni Unite n. 1325 del 31 ottobre 2000 e le risoluzioni successive, nonché i Piani d'azione nazionali previsti per l'attuazione delle stesse.

La relazione analitica sulle missioni deve essere accompagnata da un documento di sintesi operativa che riporti espressamente per ciascuna missione i seguenti dati: mandato internazionale, durata, sede, personale nazionale e internazionale impiegato e scadenza, nonché i dettagli attualizzati della missione. La relazione è integrata dai pertinenti elementi di valutazione fatti pervenire dai comandi internazionali competenti con particolare riferimento ai risultati raggiunti, nell'ambito di ciascuna missione, dai contingenti italiani. Con la medesima relazione, il Governo riferisce sullo stato degli interventi di cooperazione allo sviluppo a sostegno dei processi di pace e di stabilizzazione.

Profili finanziari

Per quanto concerne, poi, il profilo finanziario connesso alla partecipazione del personale civile e militare alle missioni internazionali, l'articolo 4 della legge n. 145 del 2016   ha previsto l'istituzione, nello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze, di un apposito Fondo, destinato al finanziamento della partecipazione italiana alle missioni internazionali , la cui dotazione è stabilita annualmente dalla legge di bilancio, ovvero da appostiti provvedimenti legislativi (comma 1).

Attualmente nello stato di previsione del ministero dell'Economia e delle Finanze, rileva il programma 5.8 (Fondo per le missioni internazionali, ex articolo 4, comma 1 della legge n. 145 del 2016), sul quale sono appostati per il 2018 fondi pari a 995 milioni di euro. 

Ai sensi del comma 2 dell'articolo 4 gli importi del Fondo missioni destinati alle politiche di cooperazione allo sviluppo -per interventi per il sostegno dei processi di pace e di stabilizzazione- sono impiegati nel quadro della programmazione triennale di cui all'articolo 12 della nuova Disciplina generale sulla cooperazione internazionale per lo sviluppo, nonché nel rispetto del Capo IV della medesima legge.

 Entro sessanta giorni dalla data di approvazione degli atti di indirizzo delle Camere, con uno o più DPCM, adottati su proposta dei Ministri degli affari esteri e della cooperazione internazionale, della difesa, dell'interno e dell'economia e delle finanze, le risorse del Fondo sono destinate a soddisfare il fabbisogno finanziario delle missioni e degli interventi come risultante a seguito delle relative deliberazioni parlamentari.

 Gli schemi di tali atti corredati di relazione tecnica esplicativa, sono trasmessi alle Commissioni competenti per materia che devono rendere il parere entro 20 giorni dalla relativa assegnazione.

Il  Governo, qualora non intenda conformarsi ai pareri parlamentari, trasmette nuovamente i testi alle Camere con le sue osservazioni e con eventuali modificazioni, corredate dei necessari elementi integrativi di informazione e motivazione. I pareri definitivi delle Commissioni competenti per materia e per i profili finanziari sono espressi entro il termine di dieci giorni dalla data della nuova trasmissione. Decorso tale termine, i decreti possono essere comunque adottati.

 Fino all'emanazione dei decreti di riparto del Fondo, per la prosecuzione delle missioni in atto le amministrazioni competenti sono autorizzate a sostenere spese trimestrali determinate in proporzione alle risorse iscritte nel fondo missioni. A tale scopo, su richiesta delle amministrazioni competenti, sono autorizzate anticipazioni di tesoreria trimestrali, da estinguere entro trenta giorni dall'assegnazione delle risorse di cui al comma.

   Si segnala, infine, che il richiamato decreto-legge n. 148 del 2017   ha poi inserito nella legge quadro anche una specifica disposizione in materia di flessibilità del sistema di finanziamento, stabilendo che, fino all'emanazione dei decreti di riparto delle risorse del fondo, le amministrazioni interessate possano ottenere un'anticipazione di tesoreria non superiore al 75 per cento delle somme iscritte nel fondo missioni, tenuto conto delle spese quantificate nelle relazioni tecniche. Quest'anticipazione del 75 per cento deve intervenire:

1. entro dieci giorni dalla data di presentazione alle Camere delle deliberazioni del Governo concernenti l'avvio di nuove missioni;
2. entro dieci giorni dalla data di approvazione degli atti di indirizzo delle Camere nel caso di prosecuzione di missioni in corso di svolgimento.

Ulteriori disposizioni della legga 145 del 2016

Ulteriori disposizioni della legge quadro regolano poi, il trattamento economico e assicurativo del personale impiegato nelle missioni internazionali e la normativa penale ad essi applicabile. A sua volta l' articolo 20, reca una norma transitoria relativa alla composizione del Comitato parlamentare per la sicurezza della Repubblica. Tale disposizione, riferita alla sola XVII legislatura, ha previsto l'integrazione della composizione del richiamato organismo di due ulteriori componenti (un deputato e un senatore). In particolare, si è previsto che entro dieci giorni dalla data di entrata in vigore dell'articolo 20, ovvero il giorno successivo a quello della pubblicazione della legge nella Gazzetta  ufficiale (1° agosto 2016), i Presidenti delle Camere procedano a tale integrazione sulla base del criterio della rappresentanza paritaria della maggioranza e delle opposizioni di cui al richiamato articolo 30, comma 1, della legge 3 agosto 2007, n. 124  , individuando i due componenti aggiuntivi tra il Gruppo di maggioranza e il Gruppo di opposizione con la più alta incidenza percentuale nei due rami del Parlamento distintamente considerati.

 

 

Il decreto-legge n. 148 del 2017  , recante disposizioni urgenti in materia finanziaria e per esigenze indifferibili, approvato con modificazioni dal Senato (convertito in legge, con modificazioni, dall'art. 1, comma 1, L. 4 dicembre 2017, n. 172  .), reca all'articolo 6 diverse novelle alla legge n. 145 del 2016  .
Nello specifico, è previsto che le deliberazioni concernenti l'avvio di nuove missioni internazionali che il Governo deve trasmettere alle Camere ai sensi dell'articolo 2, comma 2, della legge quadro debbano essere corredate da relazione tecnica sulla copertura finanziaria verificata dalla Ragioneria generale dello Stato; inoltre, è stabilito che i decreti del Presidente del Consiglio dei ministri che ripartiscono le risorse del fondo tra le diverse missioni internazionali debbano essere emanati entro 60 giorni dalla data di approvazione da parte delle Camere degli atti di indirizzo che hanno autorizzato le missioni stesse. Queste due novelle – la seconda delle quali introdotta dal Senato – colmano due lacune della legge quadro, che non aveva previsto espressamente la predisposizione di una relazione tecnica verificata sulle missioni e non aveva stabilito un termine per l'adozione del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri che ripartisce le risorse del fondo missioni tra le missioni autorizzate dalle Camere.
Un'ulteriore novella riguarda il meccanismo di flessibilità previsto dalla legge quadro (articolo 2, comma 4) per il finanziamento delle nuove missioni. Il decreto-legge ha innovato al riguardo sotto due profili: in primo luogo ha stabilito che le anticipazioni di tesoreria siano trimestrali (e non più, quindi, mensili),
in secondo luogo ha previsto che le spese autorizzate fino all'emanazione dei decreti di riparto vengano determinate in proporzione alle risorse iscritte nel fondo missioni e non più, quindi, in proporzione al fabbisogno delle missioni approvate dal Parlamento.Il decreto legge ha poi inserito nella legge quadro anche un'altra disposizione in materia di flessibilità del sistema di finanziamento, stabilendo che, fino all'emanazione dei decreti di riparto delle risorse del fondo, le amministrazioni interessate possano ottenere un'anticipazione di tesoreria non superiore al 75 per cento delle somme iscritte nel fondo missioni, tenuto conto delle spese quantificate nelle relazioni tecniche. La richiamata anticipazione del 75 per cento deve intervenire, nel caso di autorizzazione di nuove missioni, entro dieci giorni dalla data di presentazione alle Camere delle deliberazioni del Consiglio dei ministri, nel caso di proroga di missioni, entro dieci giorni dalla data di approvazione degli atti di indirizzo delle Camere.Ulteriore novità attiene alla disciplina del compenso forfetario di impiego o della retribuzione per lavoro straordinario prevista dalla legge quadro per il personale militare delle unità navali impiegate nelle missioni internazionali che viene estesa anche al personale militare impiegato nei dispositivi preposti alle funzioni operative di comando e controllo delle stesse missioni ubicati in territorio nazionale (comma 1, lettera c-bis) dell'articolo 6).
Da ultimo il comma 5 dell'articolo 6 ha previsto il rifinanziamento del fondo missioni per euro 140 milioni per il 2017, al fine di garantire la prosecuzione delle missioni per l'ultimo trimestre del 2017. Infatti, la dotazione del fondo – prevista dalla legge di bilancio 11 dicembre 2016, n. 232, capitolo 3006 dello stato di previsione della spesa del Ministero dell'economia e delle finanze – permetteva, prima che il fondo fosse rimpinguato dal decreto in esame, la copertura finanziaria delle missioni per i soli primi nove mesi del 2017. La consistenza del fondo era infatti pari a euro 997.247.320, a fronte di un fabbisogno finanziario per le missioni pari a1.427.745.294 euro.