Giustizia

Sul fronte degli uffici giudiziari, nel corso della legislatura sono stati introdotti alcuni limitati aggiustamenti all'ampia revisione della geografia giudiziaria relativa a tribunali e giudici di pace. Un generale potenziamento degli uffici giudiziari - di ogni ordine a grado - è stato poi l'obiettivo dell'istituzione dell'ufficio del processo: una misura organizzativa che dovrebbe consentire ai magistrati di ricevere un ampio supporto in tutte le attività non inerenti allo stretto esercizio della giurisdizione, attraverso una struttura di staff dotata di personale amministrativo e di giovani laureati in giurisprudenza chiamati a svolgere una specifica formazione giudiziaria della durata di 18 mesi. Il potenziamento degli organici degli uffici è stato realizzato in Corte d'appello, con il temporaneo l'inserimento nei collegi di magistrati onorari, e in Cassazione con l'ampliato impiego dei magistrati dell'ufficio del massimario e del ruolo.

Risponde ad una esigenza di razionalizzazione e potenziamento degli uffici giudiziari anche la riforma della magistratura onoraria.

Il tirocinio formativo presso gli uffici giudiziari e l'ufficio del processo

Ulteriori misure sono state dettare per rafforzare gli organici degli uffici giudiziari: oltre a misure relative al potenziamento del personale amministrativo (si pensi, ad esempio, alle procedure di mobilità del personale proveniente dalle province o alla previsione di 1.400 assunzioni), il legislatore ha disciplinato la possibilità per i laureati in giurisprudenza di svolgere un tirocinio formativo presso gli uffici giudiziari ed ha previsto una apposita struttura organizzativa, denominata "ufficio per il processo", destinata ad accogliere tali tirocinanti ed a supportare le attività del magistrato.

In particolare, l'art. 73 del decreto-legge n. 69 del 2013   ha disciplinato la formazione presso gli uffici giudiziari.

In base a tale disposizione, successivamente modificata dal decreto-legge n. 90 del 2014   e da ultimo dal decreto-legge n. 168 del 2016  , i laureati in giurisprudenza, che abbiano riportato una media di almeno 27/30 negli esami di diritto costituzionale, diritto privato, diritto processuale civile, diritto commerciale, diritto penale, diritto processuale penale, diritto del lavoro e diritto amministrativo, ovvero un punteggio di laurea non inferiore a 105/110 e che non abbiano compiuto i 30 anni di età, possono accedere, a domanda e per una sola volta, a un periodo di formazione teorico-pratica presso le Corti di appello, i tribunali ordinari, gli uffici requirenti di primo e secondo grado, gli uffici e i tribunali di sorveglianza e i tribunali per i minorenni, la Corte di Cassazione e la Procura Generale, della durata complessiva di 18 mesi. I laureati, con i medesimi requisiti, possono accedere a un periodo di formazione teorico-pratica, della stessa durata, anche presso il Consiglio di Stato, sia nelle sezioni giurisdizionali che consultive, e i Tribunali Amministrativi Regionali. Per l'accesso allo stage gli interessati presentano domanda ai capi degli uffici giudiziari.

Gli ammessi allo stage sono affidati a un magistrato che ha espresso la disponibilità ovvero, quando è necessario assicurare la continuità della formazione, a un magistrato designato dal capo dell'ufficio. Gli ammessi assistono e coadiuvano il magistrato nel compimento delle ordinarie attività. Il magistrato non può rendersi affidatario di più di due ammessi. Il ministero della giustizia fornisce agli ammessi allo stage le dotazioni strumentali, li pone in condizioni di accedere ai sistemi informatici ministeriali e fornisce loro la necessaria assistenza tecnica.

L'attività degli ammessi allo stage si svolge sotto la guida e il controllo del magistrato e nel rispetto degli obblighi di riservatezza e di riserbo riguardo ai dati, alle informazioni e alle notizie acquisite durante il periodo di formazione, con obbligo di mantenere il segreto su quanto appreso in ragione della loro attività e astenersi dalla deposizione testimoniale.

L'attività di formazione degli ammessi allo stage è condotta in collaborazione con i consigli dell'Ordine degli avvocati e con le Scuole di specializzazione per le professioni legali, secondo le modalità individuate dal Capo dell'Ufficio, qualora gli stagisti ammessi risultino anche essere iscritti alla pratica forense o ad una Scuola di specializzazione per le professioni legali.

Gli ammessi allo stage hanno accesso ai fascicoli processuali, partecipano alle udienze del processo, anche non pubbliche e dinanzi al collegio, nonché alle camere di consiglio, salvo che il giudice ritenga di non ammetterli; non possono avere accesso ai fascicoli relativi ai procedimenti rispetto ai quali versano in conflitto di interessi per conto proprio o di terzi, ivi compresi i fascicoli relativi ai procedimenti trattati dall'avvocato presso il quale svolgono il tirocinio.

Gli ammessi allo stage non possono esercitare attività professionale innanzi l'ufficio ove lo stesso si svolge, né possono rappresentare o difendere, anche nelle fasi o nei gradi successivi della causa, le parti dei procedimenti che si sono svolti dinanzi al magistrato formatore o assumere da costoro qualsiasi incarico professionale.

Lo svolgimento dello stage non da diritto ad alcun compenso e non determina il sorgere di alcun rapporto di lavoro subordinato o autonomo né di obblighi previdenziali e assicurativi. Agli ammessi allo stage è peraltro attribuita una borsa di studio determinata in misura non superiore ad euro 400 mensili.

Lo stage può essere svolto contestualmente ad altre attività, compreso il dottorato di ricerca, il tirocinio per l'accesso alla professione di avvocato o di notaio e la frequenza dei corsi delle scuole di specializzazione per le professioni legali, purché con modalità compatibili con il conseguimento di un'adeguata formazione. Il contestuale svolgimento del tirocinio per l'accesso alla professione forense non impedisce all'avvocato presso il quale il tirocinio si svolge di esercitare l'attività professionale innanzi al magistrato formatore. Il magistrato formatore redige, al termine dello stage, una relazione sull'esito del periodo di formazione e la trasmette al capo dell'ufficio.

L'esito positivo dello stage costituisce titolo per l'accesso al concorso per magistrato ordinario. L'esito positivo dello stage presso gli organi giurisdizionali è altresì valutato:

• per il periodo di un anno ai fini del compimento del periodo di tirocinio professionale per l'accesso alla professione di avvocato;
• per il periodo di un anno ai fini del compimento del periodo di tirocinio professionale per l'accesso alla professione di notaio;
• per il periodo di un anno ai fini della frequenza dei corsi della scuola di specializzazione per le professioni legali, fermo il superamento delle verifiche intermedie e delle prove finali d'esame;
• nei concorsi indetti dall'amministrazione della giustizia, dall'amministrazione della giustizia amministrativa e dall'Avvocatura dello Stato. In particolare l'esito positivo dello stage costituisce titolo di preferenza a parità di merito;
• nei concorsi indetti da altre amministrazioni dello Stato. In particolare, l'esito positivo del periodo di formazione costituisce titolo di preferenza a parità di titoli e di merito;
• come titolo di preferenza per la nomina a giudice onorario di tribunale e a vice procuratore onorario.

L'articolo 50 del decreto-legge n. 90 del 2014   ha introdotto invece l'ufficio del processo presso i tribunali ordinari (e relative Procure della Repubblica) e presso le Corti d'appello. E', a tal fine, aggiunto al D.L. 179/2012 (Ulteriori misure urgenti per la crescita del Paese), un nuovo articolo 16-octies che prevede presso detti uffici una specifica struttura organizzativa composta:

• da personale di cancelleria;
• da giovani laureati, scelti tra i più meritevoli, che svolgono presso detti uffici tirocinio formativo di 18 mesi (ex art. 73 del D.L. 69/2013) ovvero la formazione professionale nel primo anno del corso di dottorato di ricerca, del corso di specializzazione per le professioni legali o della pratica forense (ex art. 37, D.L. 98/2011);
• dai lavoratori che abbiano completato il perfezionamento del tirocinio presso gli uffici giudiziari già previsto dalla legge di stabilità per il 2014 (si tratta dei c.d. precari della giustizia) e che abbiano vinto la selezione per un ulteriore periodo di perfezionamento di 12 mesi nella struttura organizzativa. Con un provvedimento del 9 dicembre 2015 il ministero ha approvato le graduatorie selezionando 1.502 tirocinanti;
• solo per le corti d'appello, detto ufficio è composto anche dai giudici ausiliari già previsti per lo smaltimento dell'arretrato civile (ex art. 62, D.L. 69/2013); dell'ufficio del processo presso i tribunali sono chiamati a far parte anche i GOT (giudici onorari di tribunale), previsti dall'art. 42-ter dell'ordinamento giudiziario (R.D. 12/1941). Le disposizioni attuative dell'ufficio del processo sono di competenza del Ministero della giustizia e del CSM.

Con il DM giustizia del 1° ottobre 2015   sono state dettate le misure organizzative necessarie per il funzionamento dell'ufficio per il processo.

Il Ministero della Giustizia dichiara   di aver stanziato per l'ufficio del processo le seguenti risorse:

Il modello dell'ufficio del processo è stato da ultimo esportato anche presso gli uffici della giustizia amministrativa dal decreto-legge n. 168 del 2016  .

Il potenziamento degli organici di Corte d'appello e Cassazione

Gli interventi hanno interessato prevalentemente i giudizi civili di impugnazione e l'incremento degli organici dei giudici di seconda istanza e della Suprema Corte.

In particolare, con il decreto-legge n. 69 del 2013   (artt. 62-72) è stata disciplinata la figura del giudice ausiliario di Corte d'appello, nel numero massimo di 400 unità, per lo smaltimento dell'arretrato civile.

Ogni giudice ausiliario dovrà definire, nel collegio di corte d'appello in cui è relatore, almeno 90 procedimenti all'anno (per un totale di 36.000 procedimenti definiti all'anno), con una remunerazione di 200 euro a provvedimento e un tetto massimo annuo di 20.000 euro.

I giudici ausiliari hanno una pianta organica ad esaurimento; una volta nominati sono assegnati alle singole sezioni dal presidente della Corte d'appello e di ogni collegio giudicante non può fare parte più di un giudice ausiliario. Il decreto-legge stabilisce in 10 anni il termine massimo di permanenza nell'ufficio di giudice ausiliario. La nomina ha infatti durata di cinque anni e può essere prorogata per un pari periodo con decreto del ministro della giustizia (l'incarico cessa comunque al compimento dei 78 anni d'età).

Il decreto-legge è stato attuato con il D.M. Giustizia 5 maggio 2014. In base ai dati CSM, alla data del 21 novembre 2017 sono coperti 373 posti di giudice ausiliario.

Statistiche   sul numero e sull'attività svolta nel 2016 dai giudici ausiliari sono disponibili sul sito della Direzione generale di statistica del Ministero della Giustizia.

Lo stesso decreto-legge n. 69 del 2013   (art. 74) ha istituito anche la figura dell'assistente di studio a supporto delle sezioni civili della Corte di cassazione, quale misura temporanea (cinque anni) per la celere definizione dei procedimenti pendenti.

Il provvedimento ha infatti ampliato di 30 unità l'organico della Corte, destinando queste risorse all'Ufficio del massimario e del ruolo, ed ha contestualmente consentito al Presidente della Corte di cassazione, anno per anno, sulla base delle esigenze dell'ufficio, di destinare fino a 30 magistrati addetti all'ufficio del massimario alle sezioni della Corte con compiti di assistente di studio.

Sul tema è tornato il decreto-legge n. 168 del 2016   che ha esteso i compiti dei suddetti assistenti di studio, consentendogli lo svolgimento di funzioni giurisdizionali di legittimità; i magistrati dell'Ufficio faranno parte, a tutti gli effetti, dei collegi giudicanti della Cassazione, tanto civili quanto penali, con poteri deliberativi o di voto che sinora erano stati espressamente esclusi.

L'applicazione temporanea è finalizzata ad «assicurare la celere definizione dei procedimenti pendenti» e dovrà essere disposta tenuto conto delle tabelle di organizzazione della Corte e delle esigenze dell'ufficio del massimario. La disposizione circoscrive la possibilità di svolgere funzioni giurisdizionali di legittimità ai magistrati che abbiano presso l'ufficio del massimario una anzianità di servizio di almeno due anni e che abbiano conseguito almeno la terza valutazione di professionalità. L'applicazione potrà avere una durata massima di 3 anni.

Da ultimo si segnala che la legge di bilancio 2018 (legge n. 205 del 2017) ha modificato l'art. 63 del DL 69/2013 riducendo da 400 a 350 il numero dei giudici ausiliari da reclutare per lo smaltimento dell'arretrato civile nelle corti di appello. Contestualmente, il provvedimento, per favorire lo smaltimento del contenzioso fiscale presso la Corte di Cassazione, prevede il reclutamento di un massimo di 50 giudici ausiliari in Cassazione, da adibire esclusivamente ai collegi della sezione cui sono devoluti i procedimenti civili in materia tributaria (con un massimo di 2 ausiliari per collegio). L'incarico dura tre anni e non è rinnovabile.

Possono essere chiamati a ricoprire, a domanda, l'incarico onorario i magistrati ordinari in pensione da non più di 5 anni, che abbiano maturato un'anzianità di servizio di almeno 25 anni e che, al momento della presentazione della domanda, non abbiano compiuto i 73 anni. Agli ausiliari è corrisposta una indennità forfettaria di 1.000 euro mensili per undici mensilità.

Per il solo triennio 2018-2020, il disegno di legge di bilancio consente inoltre l'applicazione nella sezione tributaria della Cassazione anche dei magistrati addetti all'ufficio del massimario con anzianità di servizio nel predetto ufficio non inferiore a due anni, che abbiano conseguito almeno la terza valutazione di professionalità.

I requisiti di nomina ricalcano quelli previsti dall'art. 64 del D.L. 69/2013 per il reclutamento dei giudici ausiliari presso le corti d'appello per lo smaltimento dell'arretrato civile (cittadinanza, possesso dei diritti civili e politici; non aver riportato condanne per delitti non colposi; non essere stato sottoposto a misura di prevenzione o di sicurezza; idoneità fisica e psichica; mancanza di precedenti disciplinari diversi dalla sanzione più lieve prevista dalle leggi di ordinamento giudiziario). Inoltre, in modo simile, ma non identico, a quanto previsto dal citato art. 64 per i giudici ausiliari di corte d'appello, è previsto che non possono essere nominati giudici ausiliari per la sezione tributaria della Cassazione coloro che: siano stati o siano membri del Parlamento nazionale ed europeo, consiglieri regionali, membri del Governo, presidenti delle regioni e delle province, membri delle giunte regionali e provinciali, sindaci o assessori comunali, provinciali e circoscrizionali; ricoprano o abbiano ricoperto incarichi direttivi o esecutivi nei partiti politici. Diversamente da quanto previsto dal D.L. 69/2013, la nomina a giudice ausiliario presso la sezione tributaria della Cassazione è interdetta anche a coloro che abbiano in qualunque tempo ricoperto le cariche indicate e non solo a coloro che ricoprano tale cariche al momento della nomina.

Ulteriori misure che sono state adottate nel corso della XVII legislatura in attuazione di politiche di riduzione della spesa e di razionalizzazione delle risorse hanno avuto un impatto anche sullo statuto giuridico dei magistrati ordinari: si pensi al tetto agli stipendi nella pubblica amministrazione o alla generalizzata abrogazione dell'istituto del trattenimento in servizio dei dipendenti pubblici.

Uno specifico intervento, motivato anche da pressioni europee, ha riguardato invece la riforma della legge sulla responsabilità civile dei magistrati (v. infra).

I limiti al trattamento economico e la riduzione delle ferie

Per quanto riguarda il trattamento economico dei magistrati ordinari, non si può non ricordare che si applica anche al personale di magistratura il c.d. tetto alle retribuzioni pubbliche: l'articolo 13 del D.L. 66/2014   ha stabilito infatti che, dal 1° maggio 2014, il limite massimo retributivo annuo onnicomprensivo di chiunque riceva, a carico delle finanze pubbliche, emolumenti o retribuzioni nell'ambito di rapporti di lavoro dipendente o autonomo (inclusi i componenti degli organi di amministrazione, direzione e controllo), sia pari a 240.000 euro, al lordo dei contributi previdenziali ed assistenziali e degli oneri fiscali a carico del dipendente.

Sulle ferie dei magistrati è intervenuto l'articolo 16 del decreto-legge n. 132 del 2014   che, contestualmente ad una riduzione del periodo di sospensione feriale dei termini processuali, ha fissato in 30 giorni il periodo annuale di ferie per i magistrati ordinari, amministrativi, contabili e militari, nonché per gli avvocati e procuratori dello Stato (in precedenza, ai magistrati che esercitavano funzioni giudiziarie erano riconosciuti, dall'art. 90 dell'ordinamento giudiziario che peraltro non viene espressamente novellato, 45 giorni di ferie).

La disciplina del fuori ruolo

Per razionalizzare l'impiego delle risorse di magistratura disponibili, il legislatore è intervenuto rendendo maggiormente stringente la disciplina del collocamento "fuori ruolo" dei magistrati (ordinari, amministrativi, contabili e militari) e degli avvocati e procuratori dello Stato, che intendano assumere incarichi extragiudiziari.

In particolare, l'articolo 8 del decreto-legge n. 90 del 2014   ha previsto l'obbligatorio collocamento in "fuori ruolo" quando questi soggetti intendano assumere non solo incarichi di capo di gabinetto bensì qualsiasi ufficio di diretta collaborazione, comunque denominato, ivi inclusi quelli di consulente giuridico nonché quelli di componente degli organismi di valutazione.
L'articolo inoltre:

• vieta il ricorso all'istituto dell'aspettativa, utilizzato per eludere il limite decennale al collocamento fuori ruolo nell'arco della carriera lavorativa (limite introdotto dalla c.d. legge Severino n. 190 del 2012);
• introduce una disciplina transitoria per gli incarichi in corso;
• prevede la pubblicazione sui siti istituzionali dei dati sulla produttività di magistrati e avvocati dello Stato.

Il collocamento a riposo e il trattenimento in servizio

Sul fronte del collocamento a riposo dei magistrati, questa legislatura si è caratterizzata per l'abrogazione, disposta dall'art. 1 del decreto-legge n. 90 del 2014  , di tutte le disposizioni relative all'istituto del trattenimento in servizio nella pubblica amministrazione, con previsioni specifiche per l'applicazione di questo principio ai magistrati.

Infatti, ferma restando la norma generale del collocamento a riposo dei magistrati a 70 anni (art. 5 del D.Lgs n. 511 del 1946), la possibilità del trattenimento in servizio - prevista per 2 anni per tutti i dipendenti pubblici dall'art. 16 del D.Lgs. 503 del 1992 - era stata aumentata a 5 anni per i soli magistrati (quindi fino a 75 anni) dall'art. 34 della legge finanziaria 2003 (L. 289 del 2002).

Per favorire il ricambio generazionale nella P.A., l'art. 1 del DL n. 90 del 2014 ha abrogato il citato art. 16 e, con esso, l'istituto del trattenimento in servizio, ma per salvaguardare la funzionalità degli uffici giudiziari - ordinari, amministrativi, contabili e militari - è stata, tuttavia, prevista una limitata fase transitoria, fino al 31 dicembre 2015; il termine è stato poi posticipato al 31 dicembre 2016 dall'art. 18 del decreto-legge n. 83 del 2015  , ma per i soli magistrati ordinari.

Da ultimo, a prorogare ulteriormente questo termine, ma limitatamente al alcune specifiche categorie di magistrati, è intervenuto l'art. 5 del decreto-legge n. 168 del 2016   che ha prorogato al 31 dicembre 2017 il termine di trattenimento in servizio dei magistrati ordinari che svolgono funzioni apicali, direttive superiori e direttive presso la Corte di Cassazione e la relativa Procura generale. Possono usufruire della proroga i magistrati che non abbiano compiuto i 72 anni entro il 31 dicembre 2016 e che debbano essere collocati a riposo entro i dodici mesi successivi (31 dicembre 2017). Per gli altri magistrati ordinari rimane fermo il termine ultimo di permanenza in servizio fissato dall'art. 1, comma 3, del DL 90/2014: il 31 dicembre 2016 per i magistrati che al 31 dicembre 2015 non avevano ancora compiuto 72 anni e che, in base alla proroga di cui all'art. 18 del DL 83 del 2015, avrebbero dovuto andare in pensione tra tale ultima data e il 31 dicembre 2016; dal 1° gennaio 2017, con il compimento dei 70 anni di età.

In particolare, il decreto-legge si applica solo ai magistrati della Corte di cassazione che svolgono:

• funzioni apicali (primo presidente della Corte di cassazione; procuratore generale presso la Corte di cassazione);
• funzioni direttive superiori (presidente aggiunto della Corte di cassazione; procuratore generale aggiunto presso la Corte di cassazione);
• funzioni direttive (presidente di sezione della Corte di cassazione, avvocato generale presso la Corte di cassazione).

In relazione a queste categorie di magistrati il decreto-legge prevede che:

• se tali magistrati, alla data del 31 dicembre 2016, avranno compiuto 72 anni dovranno essere collocati a riposo entro la fine dell'anno, senza possibilità di proroga;
• se tali magistrati, alla data del 31 dicembre 2016, non avranno compiuto 72 anni, ma ne sia previsto comunque il collocamento a riposo nel periodo 31 dicembre 2016 - 30 dicembre 2017, potranno essere trattenuti in servizio fino al 31 dicembre 2017.

Si tratta, quindi, di una proroga del trattenimento in servizio – ma circoscritta a coloro che svolgono le indicate funzioni in Cassazione (ed estesa ai vertici delle magistrature contabile e amministrativa dall'art. 10 del decreto-legge) – già prevista sino al 31 dicembre 2016 per tutti i magistrati ordinari dal citato art. 18 del DL n. 83/2015.

Nel corso della XVII legislatura è stata approvata la legge 27 febbraio 2015, n. 18  , che ha modificato la disciplina della responsabilità civile dei magistrati, anche al fine di adeguare l'ordinamento italiano alle indicazioni della Corte di Giustizia dell'Unione Europea. La legge modifica la legge n. 117 del 1988 (cd. legge Vassalli) sulla responsabilità civile dei magistrati e, come più ampiamente descritto nel focus dedicato, si caratterizza per:

• il mantenimento dell'attuale principio della responsabilità indiretta del magistrato (l'azione risarcitoria rimane azionabile nei confronti dello Stato);
• la limitazione della clausola di salvaguardia che esclude la responsabilità del magistrato;
• la ridefinizione delle fattispecie di colpa grave;
• l'eliminazione del filtro endoprocessuale di ammissibilità della domanda;
• una più stringente disciplina della rivalsa dello Stato verso il magistrato.

Alcuni provvedimenti che prevedevano misure relative a ordinamento giudiziario e status dei magistrati ordinari sono state esaminate dal Parlamento senza concludere l'iter legislativo.

Si ricordano, tra i più significativi, per quanto riguarda l'ordinamento giudiziario, il disegno di legge di riforma della giustizia civile (A.S. 2284  ), già approvato dalla Camera il 10 marzo 2016, che delegava il Governo a effettuare un'ampia riforma del processo civile, in un'ottica di specializzazione e semplificazione dell'offerta di giustizia, e in particolare sopprimeva il tribunale per i minorenni prevedendo l'istituzione di sezioni specializzate presso i tribunali  e le corti d'appello, cui devolvere le controversie relative alla persona, alla famiglia e ai minori.

Per quanto riguarda lo status dei magistrati si ricorda invece l'A.S. 116-273-296-394-546-B  , che reca disposizioni in materia di candidabilità, eleggibilità e ricollocamento dei magistrati in occasione di elezioni politiche e amministrative nonché di assunzione di incarichi di governo nazionale e negli enti territoriali, già approvato in un testo unificato dal Senato e modificato poi dalla Camera, che alla scadenza della legislatura era in corso di esame presso le Commissioni riunite Affari costituzionali e Giustizia del Senato.