Il pacchetto s'inserisce nel solco avviato nel 2015 con la "Relazione dei cinque Presidenti  " e proseguito con il "Documento di riflessione   sull'approfondimento dell'Unione economica e monetaria" del maggio 2017.

Secondo la Commissione, l'attuale architettura istituzionale dell'UEM è un sistema misto particolarmente complesso, riassumibile con il seguente schema:

La necessità di procedere ad un riassetto dell'UEM, dunque, discenderebbe in primo luogo dal fatto che, attualmente, essa è disciplinata da norme di rango primario (contenute nei Trattati) e numerose altre norme di rango secondario a cui, nel tempo, si sono aggiunti accordi intergovernativi (quali il Trattato cd. Fiscal Compact e il Trattato istitutivo del Meccanismo europeo di stabilità, ESM), nonché misure - anche di natura non legislativa - intese, per un verso, a rafforzare i vincoli di finanza pubblica e, per altro verso, ad introdurre una cornice comune per le politiche economiche degli Stati membri.

Per questo motivo la Commissione europea prospetta l'esigenza di riformare l'UEM perseguendo i seguenti obiettivi generali:

• semplificazione delle procedure e integrazione dei meccanismi intergovernativi nel quadro giuridico dell'UE;
• unità. Quanto è stato pensato per la zona euro dovrebbe esserlo anche per e con gli Stati membri che sono tenuti ad aderire all'euro in futuro;
• maggiore responsabilità democratica, attribuendo ai Parlamenti nazionali e al Parlamento europeo poteri di controllo sulla gestione della governance economica dell'UE;

Per conseguire tali obiettivi, il pacchetto di proposte individua:

• misure di carattere istituzionale (quelle relative all'istituzione del Ministro europeo dell'economia e delle finanze e del Fondo monetario europeo), con un impatto sull'UE nel suo complesso e non solo sull'area euro;
• misure che riguardano la razionalizzazione della disciplina legislativa (quelle relative all'incorporazione del Trattato Fiscal Compact nella cornice giuridica dell'UE).

Oltre agli aspetti di semplificazione e razionalizzazione del quadro giuridico ed istituzionale, da più parti è stato evidenziato che l'attuale assetto dell'UEM non si è rivelato pienamente soddisfacente anche da un punto di vista sostanziale, giacché non ha consentito di rispondere con tempestività ed efficacia alla più grave crisi economico-finanziaria dal secondo dopoguerra.

In assenza di efficaci strumenti ordinari, l'UE ha dovuto, infatti, ricorrere a misure eccezionali quali il cosiddetto Piano Juncker e, soprattutto, il programma Quantitave easing della Banca centrale europea, che si sono rivelate utili, ma scontano i limiti della temporaneità e dell'eccezionalità dell'intervento. 

Per ovviare a tali limiti la Commissione europea, con il citato documento di riflessione di maggio 2017, aveva prospettato un complesso organico di misure, che in larga parte si possono riscontrare nella seguente tabella di marcia, parte integrante del pacchetto presentato a dicembre 2017:

Occorre tuttavia rilevare che la tabella di marcia della Commissione europea prevede che talune misure, pur essenziali ai fini del rafforzamento dell'UEM, siano rinviate ad una fase successiva: in particolare, l'adozione di una proposta legislativa relativa ad uno strumento di stabilizzazione dell'area euro viene posticipata alla metà 2019, mentre altre misure, altrettanto importanti, sono addirittura rinviate al periodo successivo (2019-2025). E' questo il caso dell'emissione comune di titoli di debito equiparabili ai titoli del Tesoro degli Stati Uniti, della creazione di un Tesoro della zona euro e della semplificazione delle norme del Patto di stabilità e crescita.

Oltre alla comunicazione   sulla tabella di marcia, il pacchetto presentato il 6 dicembre comprende:

• una comunicazione   sull'istituzione del Ministro europeo dell'economia e delle finanze;
• una proposta di regolamento   per l'istituzione di un Fondo monetario europeo;
• una proposta di direttiva   per l'incorporazione del Trattato Fiscal Compact nell'ordinamento giuridico dell'UE;
• una comunicazione   relativa ai nuovi strumenti di bilancio per la zona euro, a cui sono abbinate le seguenti due proposte legislative:

- una proposta di modifica del regolamento (UE) 2017/825   per aumentare la dotazione finanziaria del programma di sostegno alle riforme strutturali;

- una proposta di modifica del regolamento   sulle disposizioni comuni che disciplinano i Fondi strutturali e di investimento europei (fondi SIE) 2014-2020.

Il Ministro europeo dell'economia e delle finanze, secondo la proposta della Commissione:

• dovrebbe fungere da Vicepresidente della Commissione e da Presidente dell'Eurogruppo.

Attualmente, nell'ambito della Commissione europea c'è un Vicepresidente (Valdis Dombrovskis) competente per l'euro e il dialogo sociale e che svolge funzioni di indirizzo e coordinamento dell'attività di sei Commissari, tra i quali figura Pierre Moscovici, responsabile per gli affari economici e finanziari. La loro nomina, unitamente a quella degli altri membri della Commissione europea, è stata approvata con il voto favorevole del Parlamento europeo, di fronte al quale sono responsabili. Il Presidente dell'Eurogruppo, invece, è eletto, in base ad uno specifico protocollo del Trattato sul funzionamento dell'UE, a maggioranza dai ministri dell'economia e delle finanze della zona euro, e non è legato da un vincolo di responsabilità con il PE;

• sarebbe responsabile di fronte al Parlamento europeo;
• manterrebbe dialoghi regolari con i Parlamenti nazionali. In particolare, i Parlamenti nazionali potrebbero chiedere al Ministro di presentare loro il parere della Commissione sui rispettivi documenti programmatici di bilancio.

Per quanto concerne le funzioni, il Ministro dovrebbe:

• perseguire l'interesse generale dell'economia dell'UE e della zona euro e rappresentarla a livello mondiale;
• rafforzare il coordinamento delle politiche e vigilare sulle norme economiche, finanziarie e di bilancio.

Attualmente, la funzione di coordinamento e di vigilanza si svolge nell'ambito del cosiddetto semestre europeo, i cui attori principali sono la Commissione europea, il Consiglio ECOFIN e il Consiglio europeo;

• pronunciarsi sulla politica di bilancio appropriata per la zona euro a sostegno della politica monetaria della Banca centrale europea.

Quest'ultimo aspetto sembra prefigurare una significativa innovazione rispetto all'assetto attuale, in cui non è previsto alcun nesso vincolante tra politica economica dell'area euro e politica monetaria della BCE;

• monitorare l'uso degli strumenti di bilancio dell'UE e della zona euro, compresi quelli a sostegno delle riforme, della stabilizzazione macroeconomica e della convergenza (ad esempio, gli interventi della Banca europea per gli investimenti e dell'ESM).

Come sottolineato nel documento finale approvato il 7 febbraio 2018 dalle Commissioni riunite V bilancio e XIV politiche dell'UE della Camera dei deputati, all'istituzione della figura del Ministro europeo dell'economia e delle finanze non è tuttavia associata la previsione dell'attribuzione al medesimo Ministro di un bilancio dell'area euro, la cui creazione, in base alla tabella di marcia della Commissione europea, è rinviata ad una fase successiva (tra il 2019 e il 2025). Ne consegue che il Ministro potrebbe rivelarsi come uno strumento di mero rafforzamento dei controlli e delle regole che gli Stati membri sono tenuti a rispettare, rendendo ancora più stringenti i vincoli di finanza pubblica.

La proposta di regolamento prevede l'istituzione di un Fondo monetario europeo (FME), basato sulla struttura ormai consolidata del Meccanismo europeo di stabilità (cd. Fondo "salva-Stati", ESM), ma ancorato all'ordinamento giuridico dell'UE (attualmente l'ESM è disciplinato da un apposito accordo intergovernativo). Il FME:

• potrebbe costituire un meccanismo di backstop (garanzia) comune per il fondo di risoluzione unico delle crisi bancarie e fungerebbe da prestatore di ultima istanza al fine di facilitare la risoluzione ordinata delle banche in difficoltà;
• potrebbe concedere assistenza finanziaria precauzionale agli Stati membri del FME sotto forma di linea di credito condizionale, nonché assistenza finanziaria per la ricapitalizzazione degli enti creditizi;
• verrebbe introdotto il voto a maggioranza qualificata (85%), anziché all'unanimità, per le decisioni in materia di sostegno alla stabilità, esborsi e attivazione del sostegno;
• verrebbe inserito un esplicito riferimento all'applicazione della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea nelle attività del futuro FME (di conseguenza, la concessione dell'assistenza finanziaria sarebbe condizionata al rispetto dei diritti tutelati nella Carta);
• la proposta reca una disciplina puntuale per quanto riguarda i membri e la governance: L'FME sarebbe dotato di un consiglio dei governatori e di un consiglio di amministrazione, nonché di un direttore generale. Il presidente del consiglio dei governatori sarebbe il presidente dell'Eurogruppo (come già avviene per l'ESM).

Nel medio-lungo periodo l'FME potrebbe dotarsi di nuovi strumenti finanziari, ad esempio per sostenere un'eventuale funzione di stabilizzazione per affrontare gli shock asimmetrici.

La Commissione propone di incorporare, con un'apposita direttiva, le disposizioni del Trattato sulla stabilità, il coordinamento economico e la governance (cd. Fiscal Compact) nell'ordinamento giuridico dell'Unione.

L'art. 16 del Fiscal Compact prevede infatti che, al più tardi entro cinque anni dalla data di entrata in vigore del Trattato stesso (e dunque, entro il 1° gennaio 2018), sulla base di una valutazione dell'esperienza maturata in sede di attuazione, siano adottate le misure necessarie per incorporarne il contenuto nella cornice giuridica dell'UE.

Con il Fiscal Compact, di fatto, si sono confermate alcune regole di bilancio già introdotte nell'ordinamento della UE e si impegnavano gli Stati firmatari a recepire la regola del pareggio strutturale di bilancio in disposizioni vincolanti a un elevato livello di gerarchia delle fonti giuridiche (preferibilmente a livello costituzionale).

L'Italia si è conformata a tale impegno modificando il dettato dell'articolo 81 della Costituzione e la legislazione contabile.

Si può in proposito osservare che le previsioni del Fiscal Compact sono in larga parte già contenute nei due principali strumenti normativi dell'Unione che definiscono il Patto di stabilità e crescita, ovvero i regolamenti (UE) n. 1466/97 e 1467/97, come modificati dapprima con il cosiddetto six-pack del 2011 e, successivamente all'entrata in vigore del Fiscal Compact, con il cosiddetto two-pack del 2013, per cui non sembra necessario procedere ad una formale incorporazione del Trattato nell'ordinamento giuridico dell'UE.

La Commissione indica quattro funzioni specifiche che il bilancio UE dovrebbe svolgere:

• sostegno alle riforme strutturali degli Stati membri, attraverso uno strumento per la realizzazione delle riforme e un'assistenza tecnica, su richiesta degli stessi Paesi.

A tale scopo la Commissione propone di avviare una fase di sperimentazione attraverso modifiche mirate al regolamento   sulle disposizioni comuni sui Fondi strutturali e di investimento europei (fondi SIE) 2014-2020, in modo da ampliare la possibilità di utilizzare parte della riserva di efficacia a sostegno delle riforme concordate.

La riserva di efficacia, costituita dal 6% dei fondi SIE, viene accantonata ed è destinata soltanto a programmi che hanno conseguito i propri target intermedi. Sulla base delle informazioni e delle valutazioni fornite nella relazione annuale sullo stato di attuazione nel 2019, la Commissione europea può infatti decidere sia l'assegnazione della riserva di efficacia, sia, nel caso di grave carenza, la sospensione dei pagamenti.

Al riguardo, nel documento finale approvato il 7 febbraio 2017 dalle Commissioni riunite V bilancio e XIV politiche dell'UE della Camera si sottolinea che il finanziamento dello strumento di sostegno alle riforme strutturali mediante riassegnazione della riserva di efficacia potrebbe sottrarre risorse alla politica di coesione, con conseguente riduzione della capacità di finanziamento delle azioni previste dai Programmi operativi, sia per la quota UE, sia per la quota di cofinanziamento nazionale;

• uno specifico strumento di convergenza per i Paesi in procinto di adottare l'euro;
• un meccanismo di backstop per l'Unione bancaria, tramite il FME;
• una funzione di stabilizzazione per mantenere i livelli di investimento in caso di gravi shock asimmetrici. Tale funzione si limiterebbe a integrare il ruolo di stabilizzazione svolto dai bilanci nazionali; più specificamente, nei periodi di congiuntura sfavorevole i Paesi ricorrerebbero ai loro stabilizzatori automatici e alla politica di bilancio discrezionale. Se questi non dovessero essere sufficienti, la funzione di stabilizzazione si attiverebbe in un secondo momento, al fine di evitare gli shock asimmetrici.