Politica economica e finanza pubblica

L'articolo 81, terzo comma, della Costituzione prevede che ogni legge che importi nuovi o maggiori oneri debba provvedere ai mezzi per farvi fronte. Pertanto, per effetto della regola di copertura, ogni norma che comporti una nuova o maggiore spesa o una riduzione di entrate (ossia degli oneri) deve essere corredata di una clausola finanziaria che identifichi i mezzi per compensare i relativi effetti onerosi. Dall'obbligo costituzionale di copertura discende la necessità di una corretta quantificazione degli oneri derivanti da ciascuna norma. La quantificazione deve individuare gli effetti onerosi non solo in termini quantitativi, ma anche in termini qualitativi (spesa capitale o corrente) e temporali (esercizi finanziari nei quali si manifesteranno gli oneri). La regola di copertura trova applicazione nella fase dell'approvazione di nuove norme onerose: perciò i suoi effetti si limitano al perseguimento del cosiddetto "pareggio a margine", ossia alla neutralizzazione degli effetti onerosi delle disposizioni via via introdotte nell'ordinamento. In tal senso, tale regola differisce da quella dell'"equilibrio di bilancio" (art. 81, primo comma) riferita al complesso delle voci di spesa ed entrata del bilancio. In attuazione dell'articolo 81 Cost., la legge n. 196 del 2009 (legge di contabilità e finanza pubblica) disciplina, all'articolo 17, gli strumenti e le modalità per la corretta determinazione degli oneri e dei relativi mezzi di copertura: quantificazione e copertura dell'onere sono affidati ad analisi da svolgere all'interno di uno specifico procedimento, i cui esiti sono oggetto di verifica tecnica in sede parlamentare. Il procedimento di quantificazione è essenzialmente incentrato sulla relazione tecnica, ossia su un documento, predisposto dal Governo e sottoposto a verifica da parte dei competenti organi parlamentari, con il quale si dà conto degli oneri e delle coperture e, più in generale, dell'impatto sulla finanza pubblica delle nuove normative oggetto di esame presso le Camere.

La relazione tecnica indica non solo le quantificazioni e le coperture delle norme da esaminare, ma anche i dati ed i metodi utilizzati per la quantificazione, le loro fonti e ogni altro elemento utile per consentire una verifica tecnica delle quantificazioni, da svolgere in sede parlamentare. L'art. 17 della citata legge di contabilità e finanza pubblica disciplina attualmente la relazione tecnica, prevedendo, fra l'altro, quanto segue:

• i disegni di legge, gli schemi di decreto legislativo, gli emendamenti di iniziativa governativa che comportino conseguenze finanziarie devono essere corredati di una relazione tecnica. Il medesimo obbligo è previsto per i disegni di legge di iniziativa regionale e del CNEL;
• le Commissioni parlamentari competenti possono comunque richiedere al Governo la relazione tecnica per tutte le proposte legislative e gli emendamenti al loro esame;
• la relazione tecnica è predisposta dalle amministrazioni competenti e verificata dal Ministero dell'economia e delle finanze (si tratta della cosiddetta "bollinatura" della Ragioneria generale dello Stato);
• la relazione tecnica indica gli effetti finanziari di ciascuna disposizione, e le relative coperture, con riferimento ai principali saldi di finanza pubblica (cfr. infra); la relazione tecnica riporta i dati e gli elementi idonei a suffragare l'ipotesi di invarianza degli effetti per le disposizioni corredate di clausole di neutralità finanziaria.

Attraverso la relazione tecnica le valutazioni del Governo circa gli effetti finanziari delle norme proposte sono rese esplicite e diventano verificabili in sede parlamentare.

La verifica parlamentare delle quantificazioni è svolta principalmente nel quadro dell'attività consultiva delle Commissioni Bilancio di Camera e Senato, che si inserisce nell'ambito del procedimento legislativo: essa è infatti propedeutica alla formulazione dei pareri che le due Commissioni sono chiamate ad esprimere in merito agli effetti finanziari delle iniziative normative in esame. In questa sede, le quantificazioni operate dalla relazione tecnica sono infatti sottoposte a verifica al fine di valutarne la coerenza sul piano del procedimento logico-matematico, dell'attendibilità delle ipotesi e della validità dei metodi adottati, dell'affidabilità dei dati utilizzati, della rispondenza delle stime al contenuto delle norme. Per tali attività gli organi parlamentari si avvalgono del supporto e dell'istruttoria tecnica dei competenti uffici della Camera e del Senato (soprattutto i Servizi Bilancio costituiti presso i due rami del Parlamento).

Sulla base dell'istruttoria tecnica svolta e degli ulteriori elementi raccolti, la Commissione Bilancio formula un parere, adottato mediante una votazione. Gli effetti dei pareri espressi dalla Commissione Bilancio sono disciplinati dai regolamenti parlamentari e variano a seconda della procedura (sede referente, legislativa o redigente) di esame delle iniziative legislative.

Per le proposte di legge di iniziativa parlamentare o popolare, sprovviste di relazione tecnica, la Commissione di merito o la Commissione Bilancio possono richiedere al Governo la predisposizione di tale relazione. Ove non ricorra tale ipotesi, la Commissione Bilancio può procedere all'espressione di un parere sui profili finanziari sulla base di un autonomo esame, con il supporto delle analisi svolte dalle strutture amministrative competenti e degli elementi forniti dal rappresentante del Governo.

La verifica delle quantificazioni sugli schemi di atti normativi del Governo trasmessi alle Camere per il parere parlamentare (che, qualora implichino entrate o spese, sono sottoposti all'esame della Commissione Bilancio) segue un procedimento che ricalca sostanzialmente lo schema illustrato per i progetti di legge.

Ai sensi dell'art. 17, comma 1, della legge n. 196/2009, nell'ambito della quantificazione degli oneri la spesa autorizzata può essere intesa come limite massimo di spesa (o "tetto di spesa") o come previsione di spesa.

Per i limiti di spesa è previsto (art. 17, commi 10 e 11, legge n. 196/2009) che le norme istitutive esplichino i propri effetti entro il tetto massimo della spesa autorizzata e che perdano efficacia in caso di accertato superamento delle risorse autorizzate. Viceversa, quando la norma sia suscettibile di configurare, in capo ai beneficiari, veri e propri diritti soggettivi non subordinati alla disponibilità di risorse finanziarie per il loro esercizio, la norma va formulata come previsione di spesa. In tal caso si pone l'esigenza di predisporre specifici meccanismi, di monitoraggio e correzione, per fronteggiare il verificarsi di scostamenti rispetto alle previsioni iniziali.

Tali meccanismi, prima della riforma operata nella XVII legislatura (L. n. 163/2016), venivano definiti di volta in volta, nelle singole leggi di spesa, mediante apposite clausole, definite "clausole di salvaguardia". Tali clausole avevano però fatto registrare talune criticità in fase applicativa, come rilevato dalla Commissione Bilancio in una indagine conoscitiva.  

Il nuovo meccanismo di compensazione non prevede l'inserimento di specifiche clausole in ciascuna legge di spesa, ma viene definito in via generale, con disciplina applicabile a tutte le fattispecie normative recanti oneri qualificati come previsioni di spesa. In particolare, l'art. 17, commi da 12 a 13, della L. n. 196/2009 (come modificato dalla L.n.163/2016) prevede, innanzitutto, un monitoraggio del MEF sull'andamento degli oneri qualificati come previsioni di spesa.

Qualora, sulla base di tale monitoraggio, stiano per verificarsi scostamenti rispetto alle previsioni iniziali, vengono attuate, nell' ordine, le seguenti misure: a) per l'esercizio in corso: a.1) riduzione degli stanziamenti iscritti nello stato di previsione del Ministero competente, nel rispetto degli oneri inderogabili; a.2) in caso di insufficienza, riduzione degli stanziamenti iscritti negli stati di previsione della spesa, nel rispetto degli oneri inderogabili; a.3) in caso di perdurante insufficienza, assunzione tempestiva, da parte del Governo, di iniziative legislative al fine di assicurare il rispetto dell'articolo 81 della Costituzione. b) per gli esercizi successivi: inserimento, nel disegno di legge di bilancio, di norme recanti misure correttive degli effetti finanziari delle leggi che avevano autorizzato le spese in questione.

In base all'articolo 17 della legge 196/2009, la copertura finanziaria dei nuovi o maggiori oneri può avvenire esclusivamente attraverso:

• utilizzo degli accantonamenti iscritti nei fondi speciali destinati alla copertura finanziaria di provvedimenti legislativi che si prevede siano approvati nel triennio compreso nel bilancio pluriennale;
• modifica o soppressione dei parametri che regolano l'evoluzione della spesa, da cui derivino risparmi di spesa;
• riduzione di precedenti autorizzazioni legislative di spesa;
• modificazioni legislative che comportino nuove o maggiori entrate.

La legge n. 163 del 2016 ha inoltre introdotto un generale divieto di utilizzare, per la copertura finanziaria, le risorse derivanti dalla quota dell'otto per mille dell'Irpef attribuita alla diretta gestione statale o quelle derivanti dal cinque per mille che risultino effettivamente utilizzate sulla base delle scelte dei contribuenti. Circa le criticità di tali coperture si rinvia alla sopradetta indagine conoscitiva della Commissione Bilancio.

La copertura delle leggi è soggetta a verifica in Parlamento con riguardo all'impatto di ciascuna norma su tre saldi di finanza pubblica: il saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato, il fabbisogno delle amministrazioni pubbliche e l'indebitamento netto del conto consolidato delle pubbliche amministrazioni.

Per un approfondimento si rinvia all'apposita pubblicazione della Ragioneria generale dello Stato  .

Per i primi due saldi si fa riferimento ai tradizionali criteri di contabilità pubblica della competenza giuridica (saldo netto da finanziare) e della cassa (fabbisogno), mentre per l'indebitamento netto (che rileva ai fini del rispetto degli obiettivi di saldo definiti in sede europea) si fa riferimento al criterio della competenza economica secondo le regole contabili del SEC 2010, disciplinato nel Regolamento UE n. 549/2013  .

L'esigenza di uniformare, nel quadro della disciplina di bilancio UE, i criteri di contabilità nazionale impiegati dai vari Stati membri ha condotto infatti ad adottare un apposito "sistema europeo dei conti" (SEC) che, dopo una prima versione del 1995, è stato aggiornato con la versione, tuttora vigente, del 2010. Il SEC è basato sul criterio della competenza economica (accrual), secondo il quale le operazioni economiche sono registrate al momento della creazione, della trasformazione o della scomparsa di un valore economico o nel momento in cui crediti e obbligazioni insorgono, sono trasformati o vengono estinti.

Ai fini della disciplina di bilancio UE, si considera non solo lo Stato centrale bensì, in modo più ampio, il settore delle pubbliche amministrazioni, che include i seguenti sottosettori: amministrazioni centrali; amministrazioni locali; enti di previdenza e assistenza sociale. Il conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche costituisce il riferimento per gli aggregati trasmessi alla Commissione europea: a tal fine, l'Istat definisce ed aggiorna un elenco delle pubbliche amministrazioni (articolato in un elenco sintetico e in una lista esaustiva), comunemente indicato come "Elenco Istat delle pubbliche amministrazioni"  .

Il comma 2 dell'art. 17 della legge n. 196/2009 disciplina anche la quantificazione e la copertura degli oneri recati da deleghe legislative, definendola nei seguenti termini:

•  in via generale, le leggi di delega comportanti oneri devono provvedere alla copertura necessaria per l'adozione dei decreti legislativi; 
• tuttavia, qualora in sede di conferimento della delega, per la complessità della materia trattata, non sia possibile determinare gli effetti finanziari derivanti dai decreti legislativi, a tale quantificazione si procede al momento dell'adozione dei singoli decreti;
• in tale seconda ipotesi, i decreti legislativi aventi effetti onerosi sono emanati solo successivamente all'entrata in vigore dei provvedimenti legislativi che stanzino le occorrenti risorse finanziarie. Gli schemi di decreto sono corredati di relazione tecnica.

Perciò il procedimento di verifica della relazione tecnica dovrà essere effettuato in più fasi: in sede di approvazione delle norme di delega, ove già disponibili le relative stime di onerosità, e nella fase dell'emanazione di ciascun decreto legislativo, in relazione alal specifica disciplina adottata nell'esercizio della delega. I principi di carattere generale enunciati dalla legge n. 196/2009 corrispondono in buona parte ad indirizzi già elaborati dalla giurisprudenza costituzionale (v. sentenza n. 226/1976  ) e da tempo trasfusi nella prassi legislativa.