Il 12 dicembre 2015 si è conclusa a Parigi la XXI Conferenza delle Parti della Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (COP21 dell'UNFCCC, acronimo dell'inglese United Nations Framework Convention on Climate Change), con l'obiettivo di pervenire alla firma di un accordo volto a regolare il periodo post-2020. Tale accordo, adottato con la decisione 1/CP21, definisce quale obiettivo di lungo termine il contenimento dell'aumento della temperatura ben al di sotto dei 2°C e il perseguimento degli sforzi di limitare l'aumento a 1.5°C rispetto ai livelli pre-industriali.
L'accordo di Parigi prevede che ogni Paese, al momento dell'adesione, comunichi il proprio "contributo determinato a livello nazionale" (NDC - Nationally Determined Contribution) con l'obbligo di perseguire conseguenti misure per la sua attuazione. Ogni successivo contributo nazionale (da comunicare ogni cinque anni) dovrà costituire un avanzamento rispetto allo sforzo precedentemente rappresentato con il primo contributo.
L'Accordo di Parigi è entrato in vigore il 4 novembre 2016 (ovvero 30 giorni dopo il deposito degli strumenti di ratifica da parte di almeno 55 Parti della Convenzione che rappresentano almeno il 55% delle emissioni mondiali di gas-serra) e si applica dal 2021.
Dopo la presentazione della Comunicazione sul "Quadro Clima-Energia 2030", il Consiglio europeo del 23-24 ottobre 2014 ha approvato le Conclusioni che contengono gli obiettivi per il periodo 2021-2030 e che costituiscono l'NDC dell'UE (che prevede un'obiettivo di riduzione del 40% rispetto all'anno 1990). Tale NDC è stato però modificato in seguito ai nuovi obiettivi posti nell'ambito del "Green Deal europeo" e dal cd. pacchetto "Fit for 55%": il 16 ottobre 2023 il Consiglio dell'UE ha approvato la presentazione alla Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici (UNFCCC) dell'NDC aggiornato dell'UE, che recepisce il nuovo obiettivo di ridurre le emissioni nette di gas serra di almeno il 55% entro il 2030, rispetto ai livelli del 1990 (tale NDC sostituisce il precedente aggiornamento dell'NDC operato nel dicembre 2020 e che già era volto ad adottare l'obiettivo del 55%).
Tale NDC è stato ulteriormente aggiornato pochi giorni prima dell'inizio della COP30. Il nuovo NDC dell'UE stabilisce una riduzione delle emissioni nette di gas serra del 66,25-72,5% rispetto ai livelli del 1990 entro il 2035.
Il rafforzamento degli obiettivi di riduzione delle emissioni di gas serra in sede europea operato dapprima con il Green Deal europeo e poi con il pacchetto Fit for 55%, ha reso necessario l'aggiornamento del PNIEC adottato nel dicembre 2019, al fine di riflettere i mutamenti strategici nel frattempo intervenuti in sede europea. Di conseguenza, nel mese di settembre 2023 è stata trasmessa al Parlamento la proposta di aggiornamento del Piano nazionale integrato per l'energia e il clima (PNIEC). Dopo poco meno di un anno, con il comunicato stampa del 1° luglio 2024 è stato reso noto che i Ministeri dell'ambiente e della sicurezza energetica e delle infrastrutture e dei trasporti hanno inviato alla Commissione europea il testo definitivo del PNIEC.
Di seguito si sintetizzano i principali contenuti del testo definitivo del PNIEC.
La seguente tabella, tratta dal PNIEC, fornisce i dati storici e le stime delle emissioni nazionali di gas serra nello "scenario emissivo di riferimento a politiche correnti (ovvero considerando l'effetto delle politiche adottate a tutto il 2021)" a confronto con gli obiettivi europei per le emissioni ESR.
In termini di riduzioni percentuali, la situazione al 2030, nello scenario di riferimento, è la seguente:
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|
PNIEC 2024 Scenario di rif. |
Obiettivi Fit for 55% |
| Emissioni ETS* |
-58% | -62%** |
| Emissioni ESR |
-29,3% | -43,7% |
| Emissioni e assorbimenti LULUCF |
-28,4 MtCO2eq | -35,8 MtCO2eq |
Nel PNIEC (v. pag. 367) viene sottolineato che "a fronte di una riduzione attesa delle emissioni totali dal 2005 al 2030 pari a circa 244 MtCO2eq, ci si aspetta che le emissioni soggette ad ETS si riducano di circa 144 MtCO2eq (oltre il 58%) mentre quelle ESR di 100 MtCO2eq (circa il 29%). Le misure attualmente vigenti appaiono, quindi, più efficaci in termini di riduzione delle emissioni ETS grazie soprattutto all'incremento di rinnovabili nel mix di generazione elettrica. Tuttavia, al fine di promuovere una riduzione delle emissioni climalteranti nei settori ricadenti in ambito ESR (trasporti e civile in primis) una modifica della generazione se non accompagnata da una variazione dei consumi in termini di entità o vettori impiegati, determina vantaggi contenuti. Infatti, per i settori inclusi in ESR lo scenario di riferimento mostra che, anche a seguito della mutata situazione post Covid-19 legata alla ripresa economica e alla modifica dei comportamenti a seguito della pandemia, e degli importanti e profondi mutamenti del contesto geopolitico intercorso, nonostante l'adozione delle misure previste nel PNRR, le emissioni non raggiungono il precedente obiettivo di riduzione del -33% al 2030 rispetto ai livelli del 2005. Molto più impegnativo ed ambizioso risulta essere quindi lo sforzo di riduzione alla luce dell'aggiornamento dell'obiettivo che, ai sensi del recente Regolamento (UE) 2023/857 del Consiglio del 19 aprile 2023, passa al -43,7%. Sarà infatti necessario adottare politiche e misure aggiuntive, che dovranno essere particolarmente incisive nei settori civile e trasporti, come peraltro mostrano già i dati del 2021 e del 2022, ultimi anni per i quali si dispongono di dati statistici definitivi: le emissioni italiane sono state superiori alle allocazioni annuali (AEA), definite ai sensi del Regolamento ESR, rispettivamente di 4,6 e 5,5 MtCO2eq.".
Nel PNIEC viene inoltre evidenziato (v. pag. 76) che, guardando al nuovo obiettivo ESR e al peso dei singoli settori, "il contributo più significativo è rappresentato dai settori dei trasporti e del civile (in particolare residenziale e terziario). Nell'aggiornamento del Piano, è risultata evidente la necessità di adottare politiche e misure aggiuntive finalizzate a conseguire una maggior efficienza energetica nel settore civile (residenziale e terziario), nonché a ridurre la domanda di mobilità e a favorire la diffusione di veicoli a basse emissioni, potenziandone anche la relativa infrastruttura. Nel civile, per conseguire la riduzione delle emissioni al 2030 rispetto al 2005 e promuovere un incremento nel risparmio sui consumi finali di energia, sono state previste misure di accelerazione nel ritmo di efficientamento degli edifici esistenti, rafforzata da una maggiore diffusione di interventi di riqualificazione profonda e dall'applicazione di tecnologie particolarmente performanti (come, ad esempio, pompe di calore e sistemi BACS). Per il settore dei trasporti, la riduzione delle emissioni può essere efficacemente ottenuta, oltre che con la graduale e naturale sostituzione del parco veicolare, innanzitutto grazie sviluppo della mobilità condivisa/pubblica e alla progressiva diffusione dei biocarburanti e di mezzi caratterizzati da consumi energetici ridotti e da emissioni di CO2 molto basse o pari a zero. Inoltre, in prospettiva, un ruolo di impulso alla decarbonizzazione dei settori civile e trasporti verrà dalla direttiva ETS, che prevede, inter alia, la creazione di un sistema ETS ad hoc che disciplinerà anche questi settori: il meccanismo di cap and trade si affiancherà, a partire dal 2027, alle politiche e misure nazionali".
Le tabelle e il grafico seguenti, anch'essi tratti dal PNIEC, mostrano l'evoluzione delle emissioni "attesa nello scenario con le politiche aggiuntive finora individuate", nonché il contributo dei relativi settori.
Il PNIEC evidenzia (v. pag. 463) che, considerando lo scenario con politiche aggiuntive, "l'analisi settoriale nel periodo 2021-2030 mostra:
‐ una fortissima contrazione delle emissioni nelle industrie energetiche (-41%), principalmente dovuta alla riduzione delle emissioni del settore elettrico. In questo settore le emissioni sono direttamente legate alla produzione elettrica da combustibili fossili. La notevole crescita della produzione elettrica da fonti rinnovabili è il fattore determinante, oltre al contributo derivante dal phase out della produzione a carbone;
‐ nel settore dei trasporti una diminuzione delle emissioni del 26% dovuta alla imponente elettrificazione del trasporto auto e, in misura minore, alla penetrazione di biocarburanti, nonché ad un contenimento, seppur contenuto, della crescita della domanda di trasporto privato;
‐ nel settore residenziale una diminuzione delle emissioni del 32% per il notevole tasso di ristrutturazione degli edifici, il costante efficientamento e la progressiva elettrificazione del settore soprattutto grazie alla massiccia penetrazione di pompe di calore;
‐ una più modesta contrazione (-14%) delle emissioni dall'industria, considerando nell'insieme gli usi energetici, i processi industriali e i gas fluorurati; per questo settore si sono verificate delle riduzioni molto consistenti negli anni storici (-39% dal 2005 al 2021), in parte dovute alla crisi economica e in parte alla variazione strutturale delle attività e all'incremento di efficienza dei processi produttivi i cui effetti sono evidenti anche nella riduzione delle emissioni degli anni di proiezione, nonostante l'ipotesi di una importante ripresa produttiva. In questo settore contribuiscono inoltre la conversione del polo di produzione di acciaio di Taranto, e in parte minore il ricorso al CCS e l'incremento dell'utilizzo di gas rinnovabili".
Il grafico seguente, tratto dal testo definitivo del PNIEC, mostra l'evoluzione delle emissioni ESR nei differenti scenari a confronto con i nuovi obiettivi ESR e con quelli precedenti.
Nel commentare tale grafico, il PNIEC sottolinea (v. pag. 77) che, nonostante le politiche identificate (analizzate in dettaglio nel capitolo 3 del PNIEC), "si ravvisa ancora una certa distanza rispetto al nuovo obiettivo Effort sharing. L'insieme di tali politiche, seppur molto ambiziose nei settori civile e trasporti, consente infatti al momento di raggiungere al 2030 una riduzione delle emissioni pari a circa il 40,5%. Per accelerare ulteriormente la riduzione delle emissioni nel settore civile, al fine del raggiungimento dell'obiettivo, in particolare, si dovranno potenziare le politiche e le misure per promuovere l'efficienza energetica nel settore residenziale identificando nuovi strumenti per il coinvolgimento dei privati e del settore pubblico nella riqualificazione del parco edilizio esistente nazionale. Nell'ambito del settore dei trasporti, invece, occorrerà incentivare con maggiore forza misure tese a trasferire gli spostamenti dell'utenza dal trasporto privato a quello pubblico attraverso lo shift modale, ridurre la domanda di mobilità privata con politiche di favore per smart working e valutare la riduzione delle giornate lavorative a parità di ore lavorate. Occorrerà altresì un utilizzo pieno della digitalizzazione e della conseguente riduzione di spostamenti fisici, oltre alla promozione della mobilità dolce e degli strumenti per la pianificazione della mobilità. Anche un maggiore coinvolgimento dei settori non energetici sarà necessario per il raggiungimento degli obiettivi".
Le seguenti tabelle, tratte dal PNIEC, mostrano (nella colonna intitolata "Delta") la stima degli investimenti complessivi richiesti per l'attuazione delle politiche aggiuntive previste dal PNIEC e il fabbisogno ("Delta") di investimenti per il "Settore elettrico (impianti di generazione)", analizzandolo nelle sue varie componenti.
Nel commentare tali tabelle, nel PNIEC viene evidenziato (v. pag. 477) che "considerando il sistema energetico nazionale (senza considerare le infrastrutture di trasporto), si stima che, nel periodo 2024-2030, occorrano oltre 174 mld € di investimenti aggiuntivi cumulati rispetto allo scenario a politiche correnti (pari a un incremento del 27% nel periodo considerato). Tali investimenti sarebbero indirizzati a soluzioni ad alto contenuto tecnologico e di innovazione, che dovrebbero incidere sia dal lato della trasformazione e dell'offerta dell'energia sia da quello del suo utilizzo finale" e che "di rilevante entità sono gli investimenti aggiuntivi per lo sviluppo delle fonti rinnovabili: si stima che nel solo settore fotovoltaico occorrano circa 20 mld € di investimenti aggiuntivi nel periodo 2024- 2030 per realizzare gli obiettivi dello scenario PNIEC rispetto a quanto previsto nello scenario a politiche correnti."
Nel Documento di finanza pubblica (DFP) 2026 (Doc. CCXL, n. 2) è contenuto un paragrafo intitolato "L'attuazione del Piano Nazionale Integrato Energia e Clima (PNIEC)" ove si evidenzia che "da quanto emerge sulla Piattaforma di monitoraggio del Piano Nazionale Integrato per l'Energia e il Clima, la traiettoria per il raggiungimento dei principali obiettivi delineati nel PNIEC in tema di decarbonizzazione ed energie rinnovabili è in linea con gli impegni europei. Il rallentamento dei progressi nei consumi finali di energia, invece, è da associare principalmente agli effetti della rimodulazione dei bonus edilizi per l'efficientamento energetico degli edifici; al riguardo, è attesa un'accelerazione con il recepimento della Direttiva sulla Prestazione energetica degli edifici e la presentazione del Piano Nazionale di Ristrutturazione degli Edifici, in fase di finalizzazione" e viene fornito il seguente grafico che sintetizza lo stato di avanzamento dei principali obiettivi del PNIEC:
La relazione sullo stato di attuazione degli impegni per la riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra allegata al DFP 2026 sottolinea che "l'obiettivo europeo di riduzione delle emissioni di gas serra del -55% netto al 2030 a livello UE, si traduce in una riduzione a livello europeo del 62% per il settore ETS ed una del 40% per i settori non soggetti a ETS, calcolate rispetto all'anno 2005. In tale quadro sono stati inoltre revisionati gli impegni per il settore Land Use, Land Use Change, and Forestry (LULUCF), definiti con regolamento (UE) 839/2023 LULUCF, con un obiettivo europeo pari ad almeno 310Mt CO2 eq. al 2030. Similmente all'obiettivo del periodo precedente, l'obiettivo di riduzione per le emissioni dei settori ETS è applicato a livello europeo in maniera armonizzata e centralizzata, in capo ai gestori degli impianti ricadenti nel campo di applicazione della direttiva mentre la riduzione delle emissioni di gas a effetto serra relativo ai settori Effort Sharing viene suddivisa tra gli Stati membri. Per l'Italia, in particolare, è stato stabilito un obiettivo di riduzione al 2030 pari al -43.7%, rispetto all'anno 2005 (Regolamento Effort Sharing), con la relativa allocazione annuale (AEA) per tutto il periodo a partire dal 2021" e che, per quanto riguarda il settore LULUCF, l'obiettivo al 2030 prevede "un assorbimento netto pari ad almeno -35.8 Mt CO2 eq".
Nel paragrafo della relazione intitolato "Politiche e misure con orizzonte post 2020 per il raggiungimento degli obiettivi al 2030" sono elencate le "principali politiche e misure introdotte dopo il 2020 e il cui impatto diretto o indiretto (nel caso di politiche volte principalmente al miglioramento della qualità dell'aria) è atteso negli anni successivi e considerato nella valutazione degli scenari di riduzione".
Tali politiche sono state adottate con:
- i decreti legislativi n. 199/2021 e n. 5/2026, attuativi delle direttive sulla promozione dell'energia da fonti rinnovabili (c.d. direttive RED II e RED III);
- il D.Lgs. 48/2020, di attuazione della direttiva (UE) 2018/844, che modifica la direttiva 2010/31/UE sulla prestazione energetica nell'edilizia e la direttiva 2012/27/UE sull'efficienza energetica;
- il D.Lgs. 73/2020, di attuazione della direttiva (UE) 2018/2002 che modifica la direttiva 2012/27/UE sull'efficienza energetica;
- i decreti di approvazione dei progetti di riqualificazione energetica degli immobili della P.A. Centrale (PREPAC), con cui sono stati stanziati 750 milioni di euro per il periodo 2021-2030;
- la delibera CIPESS 27 dicembre 2022 e il D.M. Ambiente 8 agosto 2023 finalizzati all'attuazione del Fondo nazionale reddito energetico.
- il D.L. 34/2019 s.m.i. che ha istituito "un apposito fondo da circa 900 milioni di euro fino al 2033 (poi 40 milioni di euro all'anno) per l'adozione di interventi per il miglioramento della qualità dell'aria nelle Regioni del Bacino Padano";
- la L. 234/2021 (legge di bilancio 2022) che, all'art. 1, comma 498, istituisce un Fondo per l'attuazione delle misure del Programma Nazionale di Controllo dell'Inquinamento Atmosferico (PNCIA), con una dotazione complessiva di 2,3 miliardi fino al 2035;
- il Piano Strategico Nazionale per la Mobilità Sostenibile, che ha stanziato quasi 4 miliardi di euro;
- il D.M. Ambiente 21 luglio 2025 che ha determinato obiettivi quantitativi nazionali di risparmio energetico da essere perseguiti dalle imprese di distribuzione dell'energia elettrica e del gas per gli anni 2025-2030 (c.d. Certificati bianchi);
- il D.M. Ambiente n. 137 del 4 ottobre 2022 relativo all'Avviso C.S.E. 2022 "Comuni per la sostenibilità e l'efficienza energetica" finalizzato alla realizzazione di interventi di efficienza energetica negli edifici delle Amministrazioni comunali per un valore di 320 milioni di euro;
- il D.M. Ambiente n. 388 del 6 novembre 2024 che approva il Piano triennale 2025-2027 di ricerca di sistema elettrico per un importo di 242,3 milioni di euro;
- il D.M. Ambiente 16 novembre 2023, che definisce i programmi, progetti e attività da attuare nell'ambito dell'iniziativa Mission Innovation e, in particolare, delle missioni Green Powered Future Mission (GPFM) e Clean Hydrogen Mission (CHM). Tale decreto ripartisce le risorse destinate a Mission Innovation, pari a 502,7 milioni di euro;
- il D.L. 181/2023, che introduce disposizioni urgenti per la sicurezza energetica del Paese, la promozione del ricorso alle fonti rinnovabili di energia, il sostegno alle imprese a forte consumo di energia;
- il D.M. Ambiente n. 346 del 10 ottobre 2024, che ha approvato la disciplina del meccanismo di contrattualizzazione a termine di nuova capacità di stoccaggio elettrico funzionale all'integrazione della generazione da fonti rinnovabili nel sistema elettrico;
- il D.D. Ambiente n. 125 del 28 marzo 2025 relativo all'Avviso C.S.E. 2025 "Comuni per la sostenibilità e l'efficienza energetica" finalizzato alla realizzazione di interventi di efficienza energetica negli edifici delle amministrazioni comunali attraverso l'acquisto e l'approvvigionamento di beni e servizi tramite il Mercato Elettronico della Pubblica Amministrazione (MePA), per un valore di 232 milioni di euro;
- il D.M. Ambiente 19 giugno 2024 che incentiva fonti e tecnologie rinnovabili lontane dalla competitività di mercato o con costi operativi elevati;
- il D.M. Ambiente 30 dicembre 2024, di istituzione di un meccanismo di supporto transitorio con validità al 31 dicembre 2025 dedicato a fonti e tecnologie rinnovabili prossime alla competitività di mercato;
- il D.Lgs. 178/2025, con cui sono state operate modifiche e integrazioni al D.Lgs. 190/2024, recante la disciplina dei regimi amministrativi per la produzione di energia da fonti rinnovabili;
- il D.L. 175/2025, che reca all'articolo 2 diposizioni urgenti per l'individuazione delle aree idonee a ospitare impianti da fonti rinnovabili;
- il D.M. Ambiente 7 agosto 2025 per l'incentivazione di interventi di piccole dimensioni per l'incremento dell'efficienza energetica e per la produzione di energia termica da fonti rinnovabili, cd. Conto Termico 3.0;
- D.M. Ambiente 28 ottobre 2025, recante applicazione delle metodologie di calcolo delle prestazioni energetiche e definizione delle prescrizioni e dei requisiti minimi degli edifici.
La relazione ricorda inoltre:
- l'approvazione del PNRR;
- una serie di misure in corso di definizione, tra le quali quelle per lo sviluppo dell'idrogeno e la predisposizione del Piano sociale per il clima.
Le seguenti tabelle (che sintetizzano le tabelle III.3.1 e III.3.3 della relazione di cui trattasi) riportano le stime elaborate nell'ambito dello "scenario di riferimento" e dello "scenario con politiche aggiuntive" relativamente alle emissioni dei settori non-ETS (o emissioni Effort Sharing - ESR) che, per quanto detto in precedenza, rappresentano la quota delle emissioni di gas serra su cui occorrerà agire per raggiungere gli obiettivi fissati dall'UE.
La relazione chiarisce che:
- i dati relativi allo scenario di riferimento "non includono tutte le misure previste per il conseguimento dei target previsti dal PNIEC 2024 né le misure di recente emanazione, ma solo le misure attive al 2022";
- lo scenario con politiche aggiuntive mostra l'andamento atteso delle emissioni con l'adozione delle politiche individuate dal PNIEC 2024".
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(MtCO2Eq.)
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2005 |
2024 |
2025 |
2030 |
2050 |
| Emissioni ESR |
343 | 260 | 263 | 236 | 188 |
| Obiettivi ESR (AEA) |
n.a. | 250 | 241 | 194 | n.a. |
| Distanza dagli obiettivi |
n.a. | +10 | +22 | +42 | n.a. |
|
(MtCO2Eq.)
|
2005 |
2024 |
2025 |
2030 |
2050 |
| Emissioni ESR |
343 | 260 | 263 | 201 | 108 |
| Obiettivi ESR (AEA) |
n.a. | 250 | 241 | 194 | n.a. |
| Distanza dagli obiettivi |
n.a. | +10 | +22 | +7 | n.a. |
La relazione sullo stato di attuazione degli impegni per la riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra allegata al DFP 2026 evidenzia, in relazione allo scenario PNIEC, che "qualora vengano attuate tutte le misure pianificate, si prevede una riduzione delle emissioni totali dal 2005 al 2030 di poco più del 53%. In particolare, per le emissioni soggette ad ETS ci si aspetta una riduzione di circa il 69%, mentre per quelle ESR di circa il 41%".
La stessa relazione sottolinea che "nel settore dei trasporti è prevista una diminuzione delle emissioni dovuta alla imponente elettrificazione del trasporto auto e, parallelamente, alla penetrazione di biocarburanti, nonché ad un contenimento della crescita della domanda di trasporto privato e dallo shift modale del trasporto merci da gomma a ferrovia. Nel settore residenziale si delinea una diminuzione delle emissioni per l'elevato tasso di ristrutturazione degli edifici, il costante efficientamento e la progressiva elettrificazione del settore soprattutto grazie alla massiccia penetrazione di pompe di calore, in linea con la direttiva EPBD (Case Green). Tuttavia, al fine di promuovere una ulteriore riduzione delle emissioni climalteranti nei settori ricadenti in ambito ESR (trasporti e civile in primis) una modifica della generazione se non accompagnata da una variazione dei consumi in termini di entità o vettori impiegati, determina vantaggi contenuti. In conclusione, l'evoluzione attesa al 2030 attesta che, anche nello scenario di policy PNIEC sebbene preveda l'adozione di un numero considerevole di misure aggiuntive, un gap dovrebbe ancora essere colmato per raggiungere il target previsto dall'Effort Sharing ovvero -43,7% al 2030 rispetto ai livelli del 2005".
Per il settore LULUCF la relazione evidenzia che le proiezioni aggiornate derivanti dallo scenario di riferimento consentono il raggiungimento degli obiettivi specifici stabiliti dal regolamento LULUCF, sia per il periodo 2021-2025 che 2026-2030, e che "vista l'assenza di politiche e misure aggiuntive rispetto a quelle già incluse nello scenario di riferimento adottate, non è stato elaborato nessuno scenario aggiuntivo rispetto allo scenario di riferimento".
Secondo i dati dell'ultima edizione dell'Inventario nazionale delle emissioni di gas serra, diffusi recentemente dall'ISPRA (v. comunicato stampa del 10 aprile 2026):
Una trattazione più approfondita è contenuta nel rapporto Le emissioni di gas serra in Italia: obiettivi di riduzione e scenari emissivi - Edizione 2026, pubblicato dall'ISPRA nel maggio 2026, che:
Di seguito si illustrano le principali disposizioni approvate, nella legislatura in corso, in materia di contrasto ai cambiamenti climatici, ma non in senso lato: non vengono infatti considerate diverse norme che, pur avendo un importante impatto in termini di riduzione delle emissioni, rientrano in settori di intervento specifici quali, a titolo di esempio, quelle in materia di bonus edilizi, di mobilità sostenibile e di energia.
Come ricordato nella recente relazione della Corte dei conti allegata alla deliberazione n. 45/2026/G, il Fondo Italiano per il Clima è un fondo rotativo istituito dalla legge di bilancio 2022 (per la precisione dai commi 488-497 della legge 234/2021) "con dotazione pari a 840 milioni di euro annui dal 2022 al 2026 (e 40 milioni annui dal 2027). Esso costituisce lo strumento pubblico nazionale per mobilitare risorse a favore dei Paesi emergenti e in via di sviluppo, con l'obiettivo di contrastare il cambiamento climatico. In particolare, gli obiettivi principali del Fondo possono così sintetizzarsi: contribuzione a interventi di mitigazione e adattamento nei Paesi partner della cooperazione italiana; aumento della finanza climatica globale nell'ambito dell'impegno italiano verso il Sud del mondo; promozione del settore privato (es. fondi di investimento etici) nel settore ambientale e climatico".
La disciplina primaria del Fondo in questione ha subito numerose modifiche nella legislatura in corso.
Il comma 2-bis dell'art. 45 del D.L. 13/2023 (c.d. decreto-legge PNRR 3) ha previsto l'impignorabilità delle risorse del Fondo.
L'articolo 13 del D.L. 181/2023, ha rifinanziato il Fondo italiano per il clima in misura pari a 200 milioni di euro per l'anno 2024 per gli interventi di cui all'articolo 1, comma 489, della legge 30 dicembre 2021, n. 234 (a norma del quale il Fondo può intervenire, in conformità alla normativa dell'UE, attraverso l'assunzione di capitale di rischio, la concessione di finanziamenti in modalità diretta o indiretta e il rilascio di garanzie).
L'art. 1, comma 542, della legge di bilancio 2024 (L. 213/2023) ha disposto l'abrogazione della disposizione, introdotta dalla legge di bilancio 2022, che prevede che le esposizioni della Cassa depositi e prestiti, a valere sulle risorse della gestione separata, per interventi volti a contribuire al raggiungimento degli obiettivi del Fondo italiano per il clima, possono beneficiare della garanzia del Fondo medesimo. Con la sezione II della medesima legge è stata operata una riprogrammazione delle risorse del Fondo, che determina una riduzione di 280 milioni di euro annui per il triennio 2024-2026. Nella succitata relazione della Corte dei conti viene inoltre sottolineato che, con la legge di bilancio 2025 (L. 207/2024), "le risorse stanziate per l'esercizio finanziario 2022, che non sono state impegnate e trasferite, pari a 840 milioni di euro, venivano reiscritte nella competenza degli esercizi per gli anni 2027-2028-202937, frazionate in tre quote annuali di 280 milioni di euro".
L'articolo 15, comma 4, del D.L. 60/2024, ha integrato la disciplina del Fondo italiano per il clima, specificandone il sistema dei limiti di rischio, al fine di perseguire il mantenimento di un'adeguata disponibilità di risorse del Fondo medesimo in un arco pluriennale.
L'articolo 10, comma 11, del D.L. 89/2024, ha demandato ad un decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, di concerto con il Ministro degli affari esteri e della cooperazione internazionale, la determinazione dell'orientamento strategico e delle priorità di investimento delle risorse del Fondo italiano per il clima da destinare, anche in parte, a supporto delle finalità e degli obiettivi del Piano Mattei. In attuazione di tale disposizione, con il D.P.C.M. 30 ottobre 2024 è stato stabilito (dall'art. 7) che "le risorse del Fondo Clima destinate a supporto delle finalità e degli obiettivi del Piano Mattei sono individuate in misura non inferiore al 70 per cento del predetto Fondo".
Per approfondimenti sulla governance e sull'utilizzo delle risorse del Fondo si rinvia alla succitata delibera della Corte dei conti.
La delega per il recepimento delle direttive UE 2023/958 e 2023/959 in materia di emission trading system (ETS) è recata dalla legge 21 febbraio 2024, n. 15 (legge di delegazione europea 2022-2023). Oltre ai criteri di delega generali previsti dalla disciplina nazionale sulla partecipazione dell'Italia alla formazione e all'attuazione della normativa e delle politiche dell'UE (v. art. 32 della legge 234/2012), l'art. 12 della legge 15/2024 contiene una serie di princìpi e criteri direttivi specifici.
In attuazione di tali disposizioni, il recepimento delle citate direttive è avvenuto con l'emanazione del D.Lgs. 10 settembre 2024, n. 147, che ha operato numerose modifiche e integrazioni al D.Lgs. 47/2020.
Tra le principali innovazioni introdotte dal D.Lgs. 147/2024 nel testo del D.Lgs. 47/2020, in recepimento delle disposizioni delle succitate direttive, si segnalano:
- l'inclusione nell'EU ETS del trasporto marittimo (nuovi articoli da 12-bis a 12-octies);
- la previsione di un nuovo e distinto sistema ETS (c.d. ETS 2) che si applicherà, a decorrere dal 1° gennaio 2025, ai "combustibili utilizzati per la combustione nei settori dell'edilizia e del trasporto stradale e in ulteriori settori" (nuovo allegato I-bis al D.Lgs. 47/2020). La disciplina di tale sistema ETS 2 è recata dal nuovo Capo V-bis (che comprende gli articoli da 42-ter a 42-noviesdecies) del D.Lgs. 47/2020. Tali articoli prevedono, tra l'altro, la messa all'asta (separatamente dalle quote relative agli impianti fissi e ai trasporti aereo e marittimo), a decorrere dal 2027, delle quote disciplinate da tale capo V-bis, nonché che, sempre a partire dal 2027, il Ministero dell'ambiente "può estendere le attività di cui all'allegato I-bis a settori non elencati in tale allegato e applicare quindi lo scambio di quote di emissioni a norma del presente capo in tali settori", a determinate condizioni. Viene inoltre previsto, in caso di prezzi eccezionalmente elevati dell'energia, il rinvio al 2028 dell'inizio della vendita all'asta delle quote disciplinate dal capo V-bis;
- le modifiche relative all'autorità nazionale competente. Una prima modifica (operata all'art. 4) riguarda il Comitato ETS (autorità nazionale competente per l'attuazione della direttiva 2003/87) che viene organizzato in due sezioni, la seconda delle quali competente per l'attuazione delle disposizioni del regolamento (UE) 2023/956, istitutivo di un meccanismo di adeguamento del carbonio alle frontiere. Viene inoltre prevista (dall'art. 4-bis) l'istituzione del Comitato ETS 2 quale autorità nazionale competente per l'attuazione delle disposizioni del capo V-bis.
Numerose disposizioni relative ai proventi delle aste delle quote di emissione di CO2 sono state introdotte nel corso dell'attuale legislatura.
L'art. 45, comma 1, del D.L. 13/2023 (c.d. decreto-legge PNRR 3) prevede che – nell'ambito dei proventi delle aste delle quote di emissione di CO2 assegnati al Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica (MASE) e al Ministero delle imprese e del Made in Italy – un importo fino al limite massimo annuo di 3 milioni di euro può essere destinato alle spese per il supporto tecnico-operativo assicurato da società a prevalente partecipazione pubblica ai fini dell'efficace attuazione di una serie di attività (elencate dal comma 7 dell'art. 47 del D.Lgs. 47/2020) volte principalmente alla riduzione delle emissioni di gas serra.
L'articolo 4-octies del D.L. 181/2023 modifica il comma 8 dell'art. 23 del D.Lgs. 47/2020, al fine di incrementare di 150 milioni annui a decorrere dal 2025 l'ammontare della misura massima della parte dei proventi delle aste ETS destinata al Fondo per la transizione energetica nel settore industriale.
Si fa notare che tale comma 8 è stato successivamente riscritto dal succitato D.Lgs. 147/2024. Il nuovo testo prevede, in particolare, che la quota annua dei proventi derivanti dalle aste, eccedente il valore di 1.000 milioni di euro, è destinata, nella misura massima complessiva di 600 milioni di euro annui, nel rispetto della normativa europea in materia di aiuti di Stato e della normativa relativa all'ETS, al Fondo per la transizione energetica nel settore industriale, nonché, nella misura massima di 150 milioni di euro annui, al Fondo per il sostegno alla transizione industriale.
Sul punto interviene l'articolo 3 del D.L. 19/2025. Tale articolo (che si occupa delle misure di riduzione del costo dell'energia per le imprese) dispone, al comma 1, la destinazione, per l'anno 2025, di 600 milioni di euro per il finanziamento del Fondo per la transizione energetica nel settore industriale. I successivi commi 2 e 3 provvedono alla copertura degli oneri introdotti dal comma 1, mediante utilizzo di parte dei proventi derivanti dalle aste delle quote di emissione di CO2, in deroga agli ordinari criteri di ripartizione.
Ulteriori modifiche sono recate dall'art. 6, comma 6-bis, del D.L. 21/2026. In particolare tale comma aggiuntivo prevede l'individuazione di una nuova attività a cui è possibile destinare i proventi delle aste ETS: l'incentivazione del riequilibrio modale dal trasporto stradale di merci a quello marittimo e ferroviario, ivi comprese le misure previste dalla legge di stabilità 2016 (in particolare dall'articolo 1, commi 647 e 648 della legge n. 208/2015, su Sea Modal Shift e Ferrobonus) e nel rispetto della disciplina europea in materia di aiuti di Stato.
Il Piano nazionale di adattamento ai cambiamenti climatici (PNACC) è stato approvato con il D.M. Ambiente n. 434 del 21 dicembre 2023, pubblicato nella G.U. del 20 febbraio 2024.
In attuazione di quanto previsto dal PNACC, con il D.M. Ambiente 16 dicembre 2025 si è provveduto all'istituzione dell'Osservatorio nazionale per l'adattamento ai cambiamenti climatici.
Si fa notare che il Piano Sviluppo e Coesione del Ministero dell'ambiente destina al settore di intervento "Rischi e adattamento climatico" circa 1,3 miliardi di euro (pari al 37,5% della dotazione complessiva del medesimo piano).
L'art. 9 del D.L. 76/2024 ha introdotto disposizioni volte ad estendere, per l'Agenzia nazionale per la meteorologia e la climatologia "ItaliaMeteo", le facoltà di assunzione di personale previste per gli enti di nuova istituzione per un ulteriore periodo di cinque anni.
Ulteriori disposizioni sono state introdotte dall'art. 1 della legge di bilancio 2026 (L. 199/2025):
- il comma 253 autorizza l'Agenzia a prorogare, fino al 31 dicembre 2026, i comandi del personale proveniente da amministrazioni pubbliche, in essere alla data del 30 settembre 2025, nonché a prorogare, fino al medesimo termine, i contratti di lavoro flessibili in corso;
- il comma 254 riconosce un'indennità di amministrazione al personale della medesima Agenzia, nelle misure spettanti al personale del Ministero dell'università e della ricerca appartenenti alle corrispondenti aree del comparto funzioni centrali;
- i commi 297-301 recano norme volte al rafforzamento della capacità amministrativa del Comitato d'indirizzo per la meteorologia e la climatologia e dell'Agenzia "ItaliaMeteo".
L'articolo 18 del D.L. 25/2026 novella la disciplina dell'Agenzia «ItaliaMeteo» – recentemente commissariata dalla legge di bilancio 2026 – al fine di:
- ampliare le possibilità di proroga del personale comandato e dei contratti di lavoro flessibile, estendendole altresì agli incarichi individuali di lavoro autonomo (co. 1, lett. a));
- prorogare, al 30 giugno 2026, il termine entro il quale il Commissario straordinario è tenuto alla presentazione della proposta del nuovo statuto dell'Agenzia (co. 1, lett. b), n. 1));
- stabilire che l'Agenzia ha sede in Roma e che il Commissario straordinario si avvale, per l'esercizio dei compiti ad esso assegnati, del Dipartimento della protezione civile della Presidenza del Consiglio dei ministri (co. 1, lett. b), n. 2);
- disciplinare il conferimento dell'incarico del nuovo direttore e la durata dell'incarico dei componenti del collegio dei revisori (co. 1, lett. c)-d)).
L'articolo 2, comma 2, del D.L. 19/2025, definisce alcune finalità prioritarie del PSC. Viene infatti stabilito che, nel rispetto delle finalità previste dal regolamento (UE) 2023/955 (che disciplina, tra l'altro, la presentazione da parte di ogni Stato membro di un apposito piano sociale per il clima), nell'ambito delle misure di attuazione del PSC sono previste specifiche misure di investimento e sostegno per famiglie e microimprese vulnerabili, in misura non superiore al 50% del totale delle risorse disponibili, anche con modalità flessibili e diversificate in ragione dell'andamento dei prezzi dei prodotti energetici, in maniera da garantire misure di intervento immediato per la riduzione dei possibili impatti negativi ai fini dell'accesso a servizi energetici essenziali.
I commi 774-782 della legge di bilancio 2026 (L. 199/2025) disciplinano la gestione contabile (comma 774), nonché l'assegnazione alle amministrazioni responsabili degli interventi (commi 775-777), delle risorse destinate all'attuazione del Piano sociale per il clima (PSC): sia di quelle provenienti dal Fondo sociale per il clima previsto dall'UE sia dei cofinanziamenti nazionali. Sono altresì previsti specifici obblighi in capo alle amministrazioni per l'attuazione del PSC (commi 778-781) e individuati i possibili utilizzi delle risorse del medesimo Piano (comma 782).
L'articolo 7 del D.L. 181/2023 apporta alcune modifiche al decreto legislativo n. 162/2011 al fine di colmare alcune lacune della disciplina in materia di cattura e stoccaggio della CO2, specificando alcuni aspetti rilevanti e propedeutici per il rilascio di licenze o autorizzazioni allo stoccaggio di CO2. In base agli elementi forniti dalla relazione illustrativa di accompagnamento del decreto-legge, l'urgenza delle misure in questione deriva dall'esigenza di perseguire gli obiettivi di decarbonizzazione al 2030 e di fornire quanto prima alle imprese con processi cosiddetti Hard To Abate (ed al settore termoelettrico a gas) strumenti efficaci ed efficienti di decarbonizzazione dei loro processi produttivi mettendole al riparo dal rischio di un aumento dei costi di produzione con connesse problematiche di competitività.
Si ricordano inoltre le disposizioni recate dall'art. 8 del D.L. 89/2024, che provvede a modificare l'assetto organizzativo delle strutture dedicate allo svolgimento dei compiti previsti dalla disciplina in materia di stoccaggio geologico di CO2. Nello specifico, sono istituiti due nuovi organi autonomi presso il Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica (MASE): il Comitato per lo sviluppo della cattura e dello stoccaggio geologico di CO2 (Comitato CCS) e la Segreteria tecnica CCS (dall'acronimo dell'inglese Carbon Capture and Storage) e ne sono disciplinati i compiti, la composizione, il funzionamento, la nomina dei membri e i relativi compensi.
L'art. 11, comma 4, del D.L. 21/2026, prevede la definizione, da parte dell'ARERA (Autorità di regolazione per energia, reti e ambiente) – nelle more dell'adozione di una disciplina organica della filiera delle attività di cattura, trasporto, utilizzo e stoccaggio del biossido di carbonio (CCUS) e dell'attribuzione di apposite competenze regolatorie alla medesima Autorità –, di un quadro preliminare di principi e criteri per l'accesso alla rete di trasporto e ai siti di stoccaggio del biossido di carbonio, nonché per la contabilizzazione delle emissioni di biossido di carbonio oggetto di cattura e conferimento alla rete e ai siti medesimi.
Numerose disposizioni in materia di cambiamenti climatici sono contenute nell'art. 45 del D.L. 13/2023 (c.d. decreto-legge PNRR 3).
I commi da 2-quater a 2-octies istituiscono presso il CREA il Registro pubblico dei crediti di carbonio generati su base volontaria dal settore agroforestale nazionale. Tali crediti non possono essere utilizzati né nel mercato EU-ETS né nel mercato CORSIA (Carbon Offsetting and Reduction Scheme for International Aviation) e rilevano, ai fini dell'impiego su base volontaria, esclusivamente per le pratiche aggiuntive di gestione sostenibile. Le modalità di certificazione dei crediti ai fini dell'iscrizione nel Registro e la gestione del Registro stesso sono definite da linee guida adottate con decreto interministeriale previa intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni. Elementi di informazione in proposito sono stati forniti in risposta all'interrogazione 5/02335.
Ulteriori norme sono recate dall'art.12 del D.L. 44/2023, che modifica la disciplina della figura dell'Inviato speciale per il cambiamento climatico (introdotta dall'art. 17-novies del D.L. 80/2021), prevedendo in particolare che a tale incarico possano essere nominati anche soggetti estranei alla pubblica amministrazione. I commi 5-ter e 5-quater dell'articolo 13 del D.L. 200/2025 estendono, agli anni 2026 e 2027, l'autorizzazione di spesa prevista per la corresponsione del compenso dell'inviato speciale per il cambiamento climatico e per le spese di missione del medesimo soggetto. È altresì disciplinata la copertura finanziaria degli oneri conseguenti, pari complessivamente a circa 0,7 milioni di euro per il biennio 2026-2027.
Degno di nota è inoltre il D.M. economia e finanze 13 ottobre 2025, con cui è stato effettuato il riparto del Fondo a favore delle amministrazioni centrali dello Stato per assicurare il finanziamento degli investimenti e lo sviluppo infrastrutturale del Paese, che destina complessivamente, per il periodo 2027-2035:
- 188 milioni di euro per la partecipazione dell'Italia al Green Climate Fund (GCF);
- 100 milioni di euro quale contributo al Fondo per rispondere alle perdite e danni causati dai cambiamenti climatici, denominato "Fund for Responding to Loss and Damage" (FRLD), entità operativa del meccanismo finanziario della Convenzione quadro sui cambiamenti climatici delle Nazioni Unite (UNFCCC).
Nel corso dell'esame della proposta di regolamento che istituisce un quadro di certificazione dell'Unione per gli assorbimenti di carbonio (COM (2022) 672), la Commissione VIII ha svolto una serie di audizioni informali. A conclusione dell'esame, nella seduta del 25 ottobre 2023 la medesima Commissione ha espresso una valutazione favorevole con condizioni e osservazioni. In relazione a tale parere, la Commissione europea ha trasmesso, in data 15 marzo 2024, un documento (NN 15, n. 351) contenente una serie di chiarimenti.
Nella seduta del 3 aprile 2024 le Commissioni riunite VIII (Ambiente) e X (Attività produttive) hanno avviato un ciclo di audizioni informali sulla proposta di aggiornamento del Piano nazionale integrato per l'energia e il clima (PNIEC).
Nell'ambito dell'esame dell'atto del Governo n. 161, contenente lo schema di decreto legislativo di recepimento delle due nuove direttive ETS (Emissions Trading System) - direttiva (UE) 2023/958, recante modifica della direttiva 2003/87/CE per quanto riguarda il contributo del trasporto aereo all'obiettivo di riduzione delle emissioni in tutti i settori dell'economia dell'Unione e recante adeguata attuazione di una misura mondiale basata sul mercato, e direttiva (UE) 2023/959, recante modifica della direttiva 2003/87/CE, che istituisce un sistema per lo scambio di quote di emissioni dei gas a effetto serra nell'Unione, e della decisione (UE) 2015/1814, relativa all'istituzione e al funzionamento di una riserva stabilizzatrice del mercato nel sistema dell'Unione per lo scambio di quote di emissione dei gas a effetto serra - l'VIII Commissione (Ambiente) ha svolto una serie di audizioni informali. Su tale schema di decreto, la Commissione VIII ha espresso parere favorevole con osservazioni nella seduta del 5 agosto 2024.
Il tema del contrasto ai cambiamenti climatici è costantemente al centro dell'attività di indirizzo e controllo del Parlamento.
Sono degne di nota l'interrogazione 5-01737, relativa all'aggiornamento del PNIEC, l'interrogazione 3-00444, vertente anche sulle iniziative di competenza per l'approvazione definitiva del Piano nazionale di adattamento ai cambiamenti climatici (v. supra), e le interrogazioni 3-00624 e 3-00621, svolte nella seduta dell'Assemblea del Senato del 27 luglio 2023, sulle iniziative contro il cambiamento climatico e il dissesto idrogeologico e sulle politiche volte alla riduzione delle emissioni anidride carbonica.
Di più recente approvazione le mozioni 1-00253 e abbinate (approvate nella seduta dell'Assemblea della Camera del 10 aprile 2024) che recano una serie di impegni al Governo in relazione, tra l'altro, al recepimento della nuova disciplina europea sull'ETS, le mozioni 1-00295 e abbinate (approvate nella seduta dell'Assemblea della Camera del 26 giugno 2024) relative all'adozione della versione definitiva del PNIEC e alle misure per la sua attuazione, nonché la risoluzione 8/00059, approvata dalla Commissione VIII nella seduta del 13 giugno 2024, vertente sull'impatto del cambiamento climatico sulle giovani generazioni e sul loro ruolo nel fronteggiare la crisi climatica. Si fa infine notare che con le mozioni 1-00358 e abbinate sono stati approvati diversi impegni per il Governo in materia di azioni e politiche in materia di cambiamenti climatici.
Nella risposta all'interrogazione 5-03326, resa nel gennaio 2025, il Governo ha evidenziato, dopo aver illustrato gli obiettivi e le misure previsti dal PNIEC, che "il percorso di decarbonizzazione, sarà ulteriormente dettagliato nell'aggiornamento della «Strategia italiana di Lungo Termine sulla riduzione delle emissioni di gas a effetto serra». In coerenza con le necessarie modifiche dell'ordinamento nazionale che il Governo ed il Parlamento vorranno assumere in tale materia, la possibile ripresa della produzione di energia da fonte nucleare potrà pertanto avere un ruolo rilevante anche nella redazione di tale Strategia, orientata verso un orizzonte temporale al 2050, in conformità all'obiettivo sul raggiungimento della neutralità climatica entro quella data, stabilito dall'Unione europea".
Ancora più recente la mozione 1-00408 e abb. (approvata nel marzo 2025) che impegna il Governo, tra l'altro, a intervenire in sede comunitaria per individuare misure in linea con la disciplina degli aiuti di Stato volte a mitigare gli impatti economici dell'ETS, in particolare per il settore energetico e sugli eventuali effetti distorsivi sulla competitività degli Stati appartenenti all'UE, nonché a "favorire in conformità a quanto previsto dall'articolo 10, paragrafo 3, della direttiva 2003/87/CE, recepito nell'articolo 23, comma 7, del decreto legislativo n. 47 del 2020, così come modificato dal decreto legislativo n. 147 del 2024 il ricorso all'utilizzo dei proventi delle aste ETS per calmierare i prezzi delle bollette di cittadini e imprese, valutando altresì un incremento della quota destinata a finanziare interventi strutturali per la decarbonizzazione dei settori industriali manifatturieri, come previsto dalla direttiva (Ue) 2018/410 e dalle nuove prescrizioni del pacchetto «Fit for 55»".
Con la risoluzione 6/00179, approvata dall'Assemblea del Senato nella seduta del 22 ottobre 2025, si è impegnato il Governo, tra l'altro, a "sostenere il rilancio della competitività europea attraverso ... l'indicazione di obiettivi climatici realistici".
Si ricorda inoltre che, nella seduta del 10 dicembre 2025, le Commissioni riunite VIII e XIII hanno deliberato lo svolgimento di un'indagine conoscitiva sui crediti di carbonio nel settore agricolo.
Il ddl n. 1623, recante delega al Governo per la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP) e all'esame della 1ª Commissione (Affari Costituzionali) del Senato, individua, all'art. 27, principi e criteri direttivi per la determinazione dei LEP relativi al contrasto ai cambiamenti climatici.
Si ricorda inoltre che è all'esame del Senato il disegno di legge n. 1836 recante "Delega al Governo per la definizione di un quadro legislativo di riferimento per la filiera carbon capture, utilization and storage (CCUS), nonché disposizioni per la disciplina dello sviluppo dell'idrogeno, dell'assetto regolatorio del settore e delle relative infrastrutture di rete, e del sistema di governo per l'adempimento agli obblighi di riduzione delle emissioni di metano nel settore dell'energia".
