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Secondo i dati diffusi nel marzo 2025 dal SNPA (Sistema nazionale a rete per la protezione dell'ambiente), "prosegue nel 2024 il lento e continuo miglioramento della qualità dell'aria in Italia, anche se permangono criticità in alcune aree del Paese. Tra le novità positive, risultano nella norma i livelli di particolato atmosferico fine PM2,5 (25 microgrammi per metro cubo è il valore limite consentito). Continuano ad essere rispettati quelli annuali per il PM10 (concentrazione media di 40 microgrammi per metro cubo), mentre permangono sforamenti nei valori giornalieri (il valore limite giornaliero, pari a 50 microgrammi per metro cubo come media giornaliera, da non superare più di 35 volte in un anno, è stato superato – secondo i dati SNPA – in 96 stazioni, pari al 17% dei casi diffusi soprattutto nell'area del bacino padano, a Napoli e alcuni comuni della pianura campana, n.d.r.). Nei limiti ed in continua discesa le concentrazioni di biossido di azoto in quasi tutte le stazioni di monitoraggio (98%). Negativa, invece, la situazione dell'ozono: solo il 16% delle stazioni ha rispettato l'obiettivo a lungo termine per la protezione della salute umana". SNPA evidenzia inoltre che "sebbene si registri da alcuni anni una generale tendenza al miglioramento, la nuova Direttiva europea approvata di recente e che entrerà in vigore dal 2030 prevede livelli molto più stringenti degli attuali anche nelle zone dove attualmente i limiti di legge sono rispettati. Occorre mettere in atto azioni a breve-medio termine che riducano ulteriormente le emissioni".
La disciplina europea finalizzata al miglioramento della qualità dell'aria si articola in tre grandi filoni normativi:
- la direttiva 2008/50/CE, recepita dall'Italia con il D.Lgs. 155/2010. Tale direttiva è stata recentemente riscritta dalla direttiva (UE) 2024/2881 relativa alla qualità dell'aria ambiente e per un'aria più pulita in Europa, che dev'essere recepita dagli Stati membri entro l'11 dicembre 2026;
- la direttiva (UE) 2016/2284, concernente la riduzione delle emissioni nazionali di determinati inquinanti atmosferici (c.d. direttiva NEC, National Emission Commitments), recepita dall'Italia con il D.Lgs. 81/2018;
- le disposizioni finalizzate alla definizione di standard di emissione per le principali fonti di inquinamento: dalla c.d. normativa euro per le emissioni dei veicoli a motore alla direttiva sulle emissioni industriali, dalle misure del pacchetto "Pronti per il 55 %" a quelle del REPowerEU.
In tale paragrafo si dà conto delle sole disposizioni strettamente attinenti al tema della pianificazione in materia di qualità dell'aria e delle relative risorse, nonché delle disposizioni aventi la finalità dichiarata di contribuire al superamento del contenzioso in atto, nella medesima materia, con l'Unione europea.
Non si dà quindi conto delle disposizioni e delle iniziative in materia di mobilità sostenibile, di riduzione delle emissioni di gas serra e delle emissioni industriali, né delle misure in materia di risparmio ed efficientamento energetico.
In attuazione di quanto previsto dal D.Lgs. 81/2018 (di recepimento della direttiva (UE) 2016/2284 concernente la riduzione delle emissioni nazionali di determinati inquinanti atmosferici) e nel rispetto delle scadenze previste dal PNRR, con il D.P.C.M. 23 dicembre 2021 è stato approvato il Programma nazionale di controllo dell'inquinamento atmosferico (PNCIA).
Al fine di assicurare l'efficace attuazione del PNCIA, il comma 498 della legge di bilancio 2022 (L. 234/2021) ha istituito un Fondo destinato a finanziare l'attuazione delle misure previste dal medesimo programma nazionale, con una dotazione complessiva attualmente pari a circa 2,2 miliardi di euro per il periodo 2023-2035.
Nel corso della presente legislatura, il comma 2 dell'art. 45 del D.L. 13/2023 prevede che la gestione del Fondo per il finanziamento del PNCIA può essere affidata direttamente a società in house del Ministero dell'ambiente.
Il comma 2-ter dell'art. 45 del D.L. 13/2023 prevede un incremento complessivo di 90 milioni di euro (30 milioni per ciascuno degli anni 2023, 2024 e 2025) delle risorse del Fondo per l'adozione di strategie di intervento in relazione all'inquinamento atmosferico nella pianura padana istituito dall'art. 30, comma 14-ter, primo periodo, del D.L. 34/2019.
L'articolo 1, comma 10-bis, del D.L. 19/2024, prevede un ulteriore incremento, per un importo complessivo di 115 milioni di euro (10 milioni per il 2024, 20 milioni per ciascuno degli anni 2025-2026, 30 milioni per il 2027 e 35 milioni per il 2028), delle risorse del fondo in questione.
In virtù dei succitati incrementi, la dotazione complessiva del Fondo, per il periodo 2021-2034, è pari a 1.244 milioni di euro, a cui si aggiungono 40 milioni di euro a decorrere dal 2035.
Al fine del superamento delle procedure di infrazione nn. 2014/2147, 2015/2043 e 2020/2299 (v. focus), avviate dalla Commissione europea per il mancato rispetto della direttiva 2008/50/CE, relativa alla qualità dell'aria ambiente e per un'aria più pulita in Europa, l'art. 9 del D.L. 69/2023 (c.d. decreto-legge salva infrazioni) ha introdotto misure in materia di circolazione stradale finalizzate al miglioramento della qualità dell'aria.
La stessa finalità è perseguita dal D.L. 121/2023, che reca "Misure urgenti in materia di pianificazione della qualità dell'aria e limitazioni della circolazione stradale". Nel dettaglio:
L'articolo 1, comma 1, prevede – al fine di assicurare l'esecuzione delle sentenze della Corte di Giustizia in materia di qualità dell'aria – che le regioni Piemonte, Lombardia, Veneto e Emilia-Romagna provvedono, entro dodici mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto-legge, all'aggiornamento dei rispettivi piani di qualità dell'aria regionali, modificando ove necessario i relativi provvedimenti attuativi, alla luce delle iniziative già assunte per la riduzione delle emissioni inquinanti, nonché dello slittamento del blocco dei veicoli ‘euro 5' previsto dal comma 2.
Il comma 2 dispone infatti, tra l'altro, che nelle more dell'aggiornamento dei piani sulla qualità dell'aria da parte delle Regioni, le Regioni stesse possono disporre la limitazione strutturale della circolazione stradale, nel periodo compreso tra il 1° ottobre di ciascun anno e il 31 marzo dell'anno successivo, delle autovetture e dei veicoli commerciali di categoria N1, N2 e N3 ad alimentazione diesel di categoria "Euro 5", esclusivamente a far data dal 1° ottobre 2024.
In relazione al blocco in questione, lo stesso comma precisa che:
- tale limitazione si applica in via prioritaria alla circolazione stradale nelle aree urbane dei comuni con popolazione superiore a 100.000 abitanti (tale soglia di popolazione era inizialmente pari a 30.000 abitanti, ed è stata elevata a 100.000 dall'art. 5, comma 3-ter, del D.L. 73/2025) presso i quali opera un adeguato servizio di trasporto pubblico locale, ricadenti in zone nelle quali risulta superato uno o più dei valori limite del materiale particolato PM10 o del biossido di azoto NO2;
- a decorrere dal 1° ottobre 2026 (tale termine era inizialmente fissato al 1° ottobre 2025 ed è stato prorogato di un anno dall'art. 5, comma 3-ter, del D.L. 73/2025), la limitazione strutturale alla circolazione delle autovetture e dei veicoli commerciali di categoria N1, N2 e N3 ad alimentazione diesel di categoria "Euro 5" è inserita nei piani di qualità dell'aria delle Regioni.
Gli ultimi periodi del comma 2 (inseriti dall'art. 5, comma 3-ter, del D.L. 73/2025) stabiliscono che, decorso il succitato termine (1° ottobre 2026), le regioni possono prescindere dall'inserimento della limitazione strutturale alla circolazione delle autovetture e dei veicoli commerciali di categoria N1, N2 e N3 ad alimentazione diesel di categoria 'Euro 5' nei piani di qualità dell'aria di cui al comma 1 mediante l'adozione, nei predetti piani, di misure compensative idonee a raggiungere livelli di riduzione delle emissioni inquinanti coerenti con i vincoli derivanti dall'ordinamento dell'Unione europea. Resta ferma la facoltà per le regioni di introdurre la limitazione strutturale alla circolazione delle autovetture e dei veicoli commerciali di categoria N1, N2 e N3 ad alimentazione diesel di categoria 'Euro 5' prima del termine di cui al quarto periodo, mediante l'aggiornamento, ai sensi del comma 1, dei rispettivi piani di qualità dell'aria e la modifica dei relativi provvedimenti attuativi.
Nel corso dell'esame del disegno di legge di conversione del D.L. 121/2023, l'8a Commissione (Ambiente) del Senato ha svolto una serie di audizioni in videoconferenza.
Ulteriori misure volte a superare le procedure di infrazione aperte nei confronti dell'Italia in materia di qualità dell'aria sono recate dall'art. 14 del D.L. 131/2024 (c.d. decreto-legge salva infrazioni).
Il comma 1 - al fine di concorrere all'esecuzione delle sentenze della Corte di Giustizia dell'UE – prevede l'approvazione, con apposito decreto ministeriale, di uno specifico programma, in coerenza con il Programma Nazionale di Controllo dell'Inquinamento Atmosferico (PNCIA), della durata massima di 60 mesi, finalizzato a promuovere la mobilità sostenibile, per un importo complessivo pari a 500 milioni di euro a valere sulla dotazione del Fondo per l'attuazione del PNCIA (previsto dall'art. 1, comma 498, della legge 30 dicembre 2021, n. 234), ripartiti nelle seguenti annualità: 50 milioni di euro per l'anno 2024, 5 milioni di euro per l'anno 2025, 55 milioni di euro per l'anno 2026, 100 milioni di euro per l'anno 2027, 140 milioni di euro per l'anno 2028 e 150 milioni di euro per l'anno 2029.
Il comma 2 dispone che tali risorse sono destinate al finanziamento di interventi proposti dai comuni capoluogo di provincia con popolazione superiore a 50.000 abitanti e dalle città metropolitane, il cui territorio ricade, in tutto o in parte, in zone nelle quali è intervenuto il superamento dei valori limite di qualità dell'aria ambiente, individuate dalla sentenza della Corte di Giustizia dell'Unione europea del 12 maggio 2002, relativa alla causa C-573/19, in merito ai superamenti, in zone e agglomerati del territorio italiano, dei valori limite di biossido di azoto (NO2), ovvero dalla lettera di costituzione in mora della Commissione europea del 13 marzo 2024 relativa alla procedura di infrazione n. 2014/2147 in merito ai superamenti continui e di lungo periodo, in zone e agglomerati del territorio italiano, dei valori limite di materiale particolato PM10.
Viene inoltre prevista (dal comma 4) – al fine di individuare ulteriori misure e iniziative finalizzate ad assicurare l'esecuzione della sentenza della Corte di giustizia dell'Unione europea del 10 novembre 2020, relativa alla causa C-644/2018, pronunciata ai sensi dell'articolo 258 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea (TFUE) e della conseguente lettera di costituzione in mora della Commissione europea del 13 marzo 2024, adottata ai sensi dell'articolo 260 del TFUE, in merito ai superamenti, in zone e agglomerati del territorio italiano, dei valori limite di materiale particolato PM10, nonché della sentenza della Corte di giustizia dell'Unione europea del 12 maggio 2022, relativa alla causa C-573/2019, in merito ai superamenti, in zone e agglomerati del territorio italiano, dei valori limite di biossido di azoto NO2 – l'istituzione di una cabina di regia presso la Presidenza del Consiglio dei ministri,.
A tale cabina è affidato il compito di elaborare un Piano di Azione Nazionale per il miglioramento della QUalità dell'Aria (PANQUA), comprensivo di un cronoprogramma.
Tale piano (ai sensi dei commi 6 e 7) è approvato con delibera del Consiglio dei ministri, sentita la Conferenza unificata, e ha una durata di 24 mesi (decorrenti dalla data della sua pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale), prorogabili fino a un massimo di ulteriori ventiquattro mesi. La delibera di approvazione del PANQUA contiene, altresì, l'individuazione delle amministrazioni centrali, regionali e locali cui è demandata l'attuazione delle misure previste dal Piano medesimo, in relazione alla natura delle misure stesse e delle competenze delle amministrazioni interessate.
Il comma 8 dispone che le Amministrazioni individuate nella delibera di approvazione del PANQUA sono tenute ad adottare le relative misure di carattere normativo, programmatico e, nei limiti delle risorse disponibili allo scopo, finanziario volte ad assicurare il rispetto dei valori limite di materiale particolato PM10 e di biossido di azoto NO2, anche in accordo con gli altri enti locali interessati dall'esecuzione della sentenza della Corte di giustizia dell'Unione europea del 12 maggio 2022, relativa alla causa C-573/2019.31
Il comma 9, invece, affida al Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica, senza nuovi oneri a carico della finanza pubblica, il compito di procedere al monitoraggio dell'attuazione del PANQUA e delle relative misure. In caso di mancata attuazione di tali misure può essere autorizzato l'esercizio di poteri sostitutivi. Tale esercizio può essere deliberato anche per la tempestiva attuazione di misure diverse da quelle previste dal PANQUA e ritenute necessarie per assicurare l'esecuzione delle decisioni della Corte di giustizia dell'UE e della lettera di costituzione in mora della Commissione UE del 13 marzo 2024.
Negli ultimi mesi del 2024 è stata emanata la direttiva (UE) 2024/2881, relativa alla qualità dell'aria ambiente e per un'aria più pulita in Europa, di rifusione della precedente direttiva 2008/50/CE. Tale nuova direttiva (v. focus) dev'essere recepita dagli Stati membri entro l'11 dicembre 2026
Al fine di allineare entro tale termine la legislazione nazionale a quella eurounitaria, l'art. 12 della legge 13 giugno 2025, n. 91 (legge di delegazione europea 2024) prevede una serie di princìpi e criteri direttivi da seguire nell'esercizio della delega per il recepimento della direttiva (UE) 2024/2881. Tale articolo prevede altresì che i decreti delegati sono adottati previo parere della Conferenza unificata e reca l'usuale clausola di invarianza finanziaria.
Nella risposta all'interrogazione 3/01038, resa nella seduta dell'Assemblea del Senato dell'11 aprile 2024, il Ministro dell'ambiente e della sicurezza energetica ha ricordato che il percorso verso il raggiungimento del rispetto dei valori limite emissivi previsti dalla normativa europea in materia di qualità dell'aria è "stato già definito da anni, con uno stanziamento anche di importanti risorse finanziarie nazionali e regionali. Tra queste, cito in particolare un fondo per la qualità dell'aria nel bacino padano (istituito dall'art. 30, comma 14-ter, primo periodo, del D.L. 34/2019, n.d.r.), con uno stanziamento di risorse (come incrementate nel corso della presente legislatura, n.d.r.) pari a 1,2 miliardi di euro complessivi fino al 2034 e ulteriori, fin d'ora stabiliti, 40 milioni di euro all'anno dal 2035 in poi. Ad oggi sono stati finanziati 27 progetti per oltre 300 milioni di euro e ulteriori cinque progetti sono in via di definizione. Un ulteriore fondo di 2,2 miliardi di euro complessivi è stato istituito dalla legge di bilancio del 2022 (v. comma 498 dell'art. 1 della legge 234/2021, n.d.r.), …, per l'attuazione del programma nazionale di controllo dell'inquinamento atmosferico (per ulteriori informazioni su tali fondi si rinvia al precedente paragrafo "Le disposizioni emanate nella legislatura in corso", n.d.r.). Tale programma mira a conseguire riduzioni consistenti delle emissioni degli inquinanti già entro il 2030. Nell'ambito dell'azione amministrativa e di coordinamento del Ministero, volta all'adozione di misure nei settori in cui l'azione regionale è più soggetta a limitazioni, sono da citare gli accordi bilaterali, sottoscritti tra il 2017 ed il 2021 insieme alle otto Regioni interessate dalle procedure d'infrazione per il superamento dei valori limite del particolato e biossido di azoto, ciascuno con un finanziamento ministeriale di 4 milioni. Attesa la disponibilità delle risorse statali aggiuntive per il miglioramento della qualità dell'aria per 220 milioni di euro dal 2021, è in corso il potenziamento e l'estensione degli accordi in essere, nonché il coinvolgimento anche di altre Regioni non oggetto delle procedure di infrazione nella sottoscrizione di analoghi accordi. A livello centrale, si deve citare il protocollo di Torino, stipulato tra la Presidenza del Consiglio dei ministri e sei Ministeri, incluso il Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica (MASE), con l'istituzione del Piano d'azione per il miglioramento della qualità dell'aria, che include una serie di misure per il miglioramento della qualità dell'aria su alcuni ambiti d'intervento relativi ai settori maggiormente responsabili delle emissioni in atmosfera (ossia trasporti, agricoltura e combustione della biomassa)".
Utili informazioni di approfondimento sono contenute nella sezione "Qualità dell'aria" del sito web del MASE.
