Costituzione, diritti e libertà

La tutela dello Stato di diritto e dei diritti fondamentali nell'ambito dell'UE

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L'Unione europea ha intrapreso una serie di iniziative volte a dare maggior concretezza al monitoraggio del rispetto dei principi contenuti nei Trattati e nella Carta europea dei diritti fondamentali in materia di Stato di diritto e di diritti fondamentali.

All'interno dell'UE la tutela dei diritti fondamentali è garantita da un sistema a più livelli, principalmente composto dalle Costituzioni degli Stati membri, dai loro obblighi giuridici internazionali derivanti in particolare dall'adesione alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU), e dal sistema dell'Unione basato sulla Carta europea dei diritti fondamentali, attivato solo con riguardo alle azioni intraprese dalle istituzioni dell'UE o all'attuazione del diritto dell'Unione da parte degli Stati membri.
L'articolo 2 del Trattato sull'Unione europea (TUE) include lo Stato di diritto tra i valori fondanti l'UE insieme a il rispetto della dignità umana, la libertà, la democrazia, l'uguaglianza, il rispetto dei diritti umani (che in linea di massima corrispondono ai diritti fondamentali), compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze.
L'articolo 6, paragrafo 1 del medesimo Trattato stabilisce che l'Unione riconosce i diritti, le libertà e i principi sanciti nella Carta europea dei diritti fondamentali, la quale ha lo stesso valore giuridico dei Trattati (cosiddetto diritto primario dell'Unione).
I diritti fondamentali UE, standard minimi di trattamento che garantiscono il rispetto per la dignità di ciascuna persona, derivanti in linea di massima dalle tradizionali costituzionali degli Stati membri e continuamente affinati grazie all'attività giurisprudenziale della Corte di giustizia dell'UE e d ella Corte europea dei diritti dell'uomo, sono elencati nella Carta dei diritti fondamentali dell'UE, firmata a Nizza il 7 dicembre 2000 e adottata il 12 dicembre 2007 a Strasburgo, che a seguito dell'entrata in vigore del Trattato di Lisbona è giuridicamente vincolante per le istituzioni dell'UE (con lo stesso rango di diritto primario UE previsto per i Trattati) e per tutti gli Stati membri dell'UE laddove attuino la legislazione dell'UE.
La Carta corrisponde parzialmente alla Convenzione europea dei diritti dell'uomo, abbracciando settori non coperti da quest'ultima specie per quanto riguarda i cosiddetti diritti sociali (diritti sindacali, diritti del lavoro, della sicurezza e dell'assistenza sociale).

Si è quindi avviato un ampio confronto sull'efficacia degli strumenti previsti dal ordinamento europeo per una tutela effettiva dei principi richiamati.

In estrema sintesi, è finita sotto osservazione la procedura attivabile in caso di gravi violazioni dei valori fondanti l'UE (tra i quali lo Stato di diritto e i diritti fondamentali) da parte di uno Stato membro, ai sensi dell' art. 7 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, iter in esito al quale uno Stato membro può essere sanzionato con la sospensione dei diritti derivanti dal Trattato, ivi compreso il diritto di voto in seno al Consiglio. Tale procedura è stata largamente giudicata, da un lato, eccessivamente farraginosa, dall'altro sostanzialmente inutilizzabile per la previsione di meccanismi sanzionatori che richiedono maggioranze in seno al Consiglio e al Consiglio europeo molto difficili da conseguire.
Oltre ai rilievi nei confronti di tale procedura è stata altresì messa in evidenza l'inidoneità delle procedure di infrazione a monitorare e sanzionare efficacemente i comportamenti degli Stati membri in violazione della Carta; anche in questo caso sono state individuate criticità riconducibili alla complessità dell'iter ed al fatto che l'eventuale irrogazione di una sanzione pecuniaria nei confronti dello Stato membro inadempiente possa verificarsi soltanto in esito ad un giudizio presso la Corte di giustizia dell'UE; ulteriore limite delle procedure di infrazione è rappresentato dalla possibilità di attivare tali strumenti esclusivamente con riferimento all' attuazione a livello nazionale della legislazione europea nella fattispecie specifica.

Tale situazione è stata fortemente stigmatizzata da più parti, che hanno sottolineato come di fronte a comportamenti palesemente lesivi dello Stato di diritto e dei diritti fondamentali da parte di alcuni Stati membri fosse praticamente impossibile una reazione efficace da parte dell'UE.

È stato messo in evidenza in particolare il paradosso per cui mentre ai Paesi candidati ad aderire all'UE viene chiesto di fare propri i principi democratici, lo Stato di diritto e i diritti fondamentali prima di aderire all'UE, dopo tale adesione non esisterebbe uno strumento appropriato per affrontare e rimediare efficacemente alle violazioni (comprese le violazioni dei diritti umani), anche negli Stati membri fondatori o negli Stati membri che hanno aderito all'UE prima ancora dello sviluppo dei criteri di adesione definiti dal Consiglio europeo di Copenaghen nel 1993 (alcuni dei quali richiedono stabili istituzioni che garantiscano la democrazia, lo Stato di diritto, i diritti umani e il rispetto e la tutela delle minoranze; la capacità di assumere e di attuare efficacemente gli obblighi che comporta l'adesione all'UE).

L'assenza di uno strumento efficace di reazione nei confronti delle violazioni dei principi citati ha costretto le Istituzioni europee a ripiegare su misure di soft law, strumenti di dialogo politico diretti sostanzialmente a indurre gli Stati membri interessati a recedere dai comportamenti lesivi.

La Commissione europea è intervenuta in materia presentando, nel marzo del 2014, la proposta di istituire una nuova procedura (Nuovo quadro UE per rafforzare lo Stato di diritto  ) per i casi in cui uno Stato membro adotti misure o tolleri situazioni in grado di compromettere sistematicamente l'integrità, la stabilità, il corretto funzionamento delle istituzioni o dei meccanismi di salvaguardia istituiti a livello nazionale per garantire lo Stato di diritto.

La procedura riguarda violazioni a carattere sistemico, che si traducano in minacce all'ordinamento politico, istituzionale e/o giuridico di uno Stato membro in quanto tale, alla sua struttura costituzionale, alla separazione dei poteri, all'indipendenza o l'imparzialità della magistratura, ovvero al suo sistema di controllo giurisdizionale compresa, ove prevista, la giustizia costituzionale – ad esempio in seguito all'adozione di nuove misure oppure di prassi diffuse delle autorità pubbliche e alla mancanza di mezzi di ricorso a livello nazionale; l'attivazione della procedura deve avvenire allorché risulti che i meccanismi nazionali di salvaguardia dello Stato di diritto non sono in grado di affrontare efficacemente tali minacce.
Si tratta di una procedura che richiede l'attivazione di una interlocuzione tra lo Stato membro considerato responsabile delle citate violazioni e la Commissione stessa che, in caso di persistenza del comportamento illegittimo, può sfociare nell'attivazione del citato articolo 7.

Nel gennaio 2016 la Commissione europea ha attivato per la prima volta il nuovo quadro giuridico nei confronti della Polonia a seguito del grave conflitto istituzionale verificatosi in tale Stato membro, che secondo la Commissione ha messo a rischio la tenuta del principio dello Stato di diritto.

La procedura è stata avviata con una comunicazione della Commissione europea indirizzata alla Polonia nella quale si addebitava a tale Stato membro una serie di criticità con particolare riguardo a:
  • la legittimità delle nomine dei giudici del Tribunale costituzionale polacco;
  • le regole che sovraintendono al funzionamento di tale organismo;
  • la mancata pubblicazione ed esecuzione delle sentenze del Tribunale costituzionale da parte del Governo polacco;
  • le politiche del Governo polacco in materia di media nell'ambito del servizio pubblico.

Lo svolgimento dell'iter di dialogo politico durato circa due anni non è stato sufficiente a sciogliere i nodi individuati dalla Commissione europea, la quale nel gennaio 2018 ha concluso confermando l'esistenza di un chiaro rischio di una grave violazione dello stato di diritto in Polonia, nonché proponendo al Consiglio di avviare la procedura richiamata ex articolo 7.

La Commissione europea ha contemporaneamente convenuto la Polonia innanzi alla Corte di giustizia dell'UE, nell'ambito di una procedura di infrazione che ha per oggetto la non conformità al diritto dell'UE di alcuni profili di una recente riforma in materia di regime pensionistico dei magistrati. Le criticità rilevate riguardano in particolare: la previsione di soglie pensionistiche diverse per magistrati uomini e donne, considerata non conforme alla normativa europea in materia di discriminazione di genere sul lavoro; l'attribuzione al Ministro della giustizia del potere discrezionale di prorogare il periodo di servizio dei magistrati, considerato peraltro lesivo del diritto previsto all'articolo 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'UE che garantisce un ricorso effettivo e un giudice imparziale.

Il dibattito sugli strumenti a protezione dello Stato di diritto e dei diritti fondamentali è stato integrato con le proposte del Consiglio dell'UE (cosiddetti Dialoghi sullo stato di diritto) e del Parlamento europeo (risoluzione su un Patto interistituzionale su democrazia, Stato di diritto e diritti fondamentali  ), i cui sviluppi sono tuttora attesi.

La prima proposta citata si è concretizzata in una serie di riunioni del Consiglio affari generali nelle quali sono state discusse tematiche generali in materia di rispetto dei principi richiamati sulla base di principi di obiettività, non discriminazione e parità di trattamento di tutti gli Stati membri, in sostanza senza effettivamente entrare nel merito delle violazioni di tali valori UE da parte di specifici Stati membri.

Il Patto proposto dal Parlamento europeo disciplina le modalità di cooperazione delle istituzioni dell'Unione e degli Stati membri nell'ambito dell'articolo 7 TUE, prefigurando un vero e proprio ciclo annuale sulla salute della democrazia, dello Stato di diritto e sui diritti fondamentali nell'UE, che prevede la collaborazione tra Parlamento europeo, Consiglio UE e Commissione europea, con il coinvolgimento degli stessi Parlamenti nazionali.

Il ciclo inizierebbe con la presentazione da parte della Commissione europea di una relazione in materia di democrazia, Stato di diritto e diritti fondamentali (DSD), articolata in una parte generale recante la valutazione della situazione della democrazia dello Stato di diritto e dei diritti fondamentali negli Stati membri, e in una parte dedicata a raccomandazioni specifiche per Paese. Una volta trasmessa al Parlamento europeo, al Consiglio e ai Parlamenti nazionali, la relazione avvierebbe la discussione a livello europeo e nazionale.

La nuova procedura coinvolge significativamente i Parlamenti nazionali laddove prevede che il Consiglio dell'UE, sulla base della relazione DSD possa adottare conclusioni volte ad invitare i Parlamenti nazionali a fornire una risposta alla relazione DSD e alle eventuali proposte o riforme in materia di democrazia, Stato di diritto e diritti fondamentali.

Si ricorda, da ultimo, che nonostante i ripetuti appelli del Parlamento europeo per la presentazione di una proposta formale per l'avvio del ciclo in materia di democrazia Stato di diritto e diritti fondamentali, la Commissione europea, sollevando alcuni dubbi sulla opportunità dello strumento, non ha ritenuto di dare effettivamente seguito alla proposta.

La Convenzione europea dei diritti dell'uomo (CEDU), firmata a Roma il 4 novembre 1950 nell'ambito del Consiglio d'Europa, consiste in un sistema di tutela internazionale dei diritti dell'uomo a disposizione dei singoli soggetti interessati.

Si tratta di un atto internazionale che impegna gli Stati aderenti a rispettare, nei confronti dei soggetti che ricadono nella loro giurisdizione, i diritti in essa enunciati, e a consentire (ove tali diritti siano violati) di adire la Corte all'uopo istituita, la quale ha il compito di accertare e dichiarare l'avvenuta violazione da parte dello Stato aderente convenuto, a sua volta tenuto ad eseguire la sentenza.

La Convenzione, successivamente ratificata da tutti gli Stati membri dell'UE (la ratifica italiana è avvenuta con con legge 4 agosto 1955 n. 848), istituisce diversi organi di controllo, con sede a Strasburgo. I principali sono:

  • la Corte europea dei diritti dell'uomo, come detto, principale meccanismo giudiziario per l'applicazione dei diritti enunciati nella Convenzione;
  • il Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa, che svolge il ruolo di custode della CEDU e si pronuncia in merito alle controversie sulle violazioni della CEDU che non siano state trattate dalla Corte.

L‘art. 6, par. 2 del Trattato sull'Unione europea prevede l'adesione dell'UE alla CEDU, precisando che tale adesione non modifica le competenze dell'Unione definite dati Trattati.

In estrema sintesi (e considerato che sono tuttora allo studio le possibili conseguenze di un tale processo), l'adesione dell'Unione europea alla CEDU dovrebbe comportare:
o    un controllo giurisdizionale aggiuntivo nel settore della tutela dei diritti fondamentali nell'Unione. L'adesione dovrebbe attribuire alla Corte europea dei diritti dell'uomo (Corte di Strasburgo) il potere di sindacare, ai fini del rispetto della Convenzione, gli atti delle istituzioni, degli organi e organismi dell'UE, comprese le sentenze della Corte di giustizia;
o    l'azionabilità da parte di qualunque individuo di un nuovo mezzo di ricorso: sarà possibile infatti adire la Corte dei diritti dell'uomo in caso di violazione dei diritti fondamentali imputabile all'Unione, a condizione però che siano già esaurite tutte le vie di ricorso interne.

Il processo di adesione, iniziato nel 2010, non si è ancora concluso e sta sostanzialmente scontando un fase di stallo a seguito delle perplessità suscitate dal parere negativo della Corte di giustizia sulla bozza di accordo tra Unione europea e Consiglio d'Europa (vedi infra).

L'iter prevede che l'accordo sia concluso dal Comitato dei Ministri del Consiglio d'Europa e, all'unanimità, dal Consiglio dell'UE. Anche il Parlamento europeo, che deve essere pienamente informato di ciascuna delle fasi dei negoziati, deve dare la propria approvazione.

La procedura di adesione prevede altresì che sulla bozza di accordo intervenga il parere della Corte di giustizia dell'Unione europea.

Una volta concluso, l'accordo deve essere ratificato da tutte le 47 parti contraenti della CEDU, conformemente alle rispettive disposizioni costituzionali.

Il 5 aprile 2013 si è raggiunta una bozza di accordo a livello di negoziatori, sul quale ha espresso altresì apprezzamento il Consiglio giustizia e affari interni del 6-7 giugno 2013

Tuttavia, il 18 dicembre 2014, la Corte dei giustizia dell'UE ha espresso parere negativo   sulla bozza di accordo. In particolare, la Corte ha sottolineato che, poiché l'Unione non può essere considerata uno Stato, l'adesione deve tenere in considerazione le caratteristiche particolari dell'Unione medesima (tra l'altro con riferimento particolare al controllo giurisdizionale degli atti, delle azioni o delle omissioni dell'Unione svolto dalla Corte stessa).

La Corte ha pertanto concluso che il progetto di accordo sull'adesione dell'Unione europea alla CEDU non è compatibile con una serie di diposizioni dei Trattati. 

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