Ricerca

Il d.lgs. 218/2016   – adottato sulla base della delega recata dalla L. 124/2015   (art. 13) – ha definito, per la prima volta, alcune regole comuni a tutti gli enti pubblici di ricerca, allo scopo di semplificarne le attività, ferme restando, per quanto non previsto, le disposizioni specifiche relative a singoli enti.

In via generale, lo scopo della riforma è stato quello di innovare la disciplina prevista per gli enti pubblici di ricerca, differenziandola da quella prevista per la maggior parte delle pubbliche amministrazioni, al fine di allinearla quasi completamente al sistema delle autonomie universitarie.

In particolare, i principi e criteri direttivi previsti dalla L. 124/2015   prevedevano l'inquadramento della ricerca pubblica in un sistema di regole più snello e più appropriato a gestire la peculiarità dei tempi e delle esigenze del settore, nel campo degli acquisti, delle partecipazioni internazionali, dell'espletamento e dei rimborsi di missioni fuori sede finalizzate ad attività di ricerca, del reclutamento, delle spese generali e dei consumi, nonché la definizione di regole improntate a principi di responsabilità ed autonomia decisionale, anche attraverso la riduzione dei controlli preventivi ed il rafforzamento di quelli successivi.

Le previsioni del d.lgs. 218/2016   si applicano, anzitutto, a tutti gli enti pubblici di ricerca esistenti alla data della sua entrata in vigore (art. 1).

Si tratta di 14 enti vigilati dal MIUR e di 6 enti vigilati da altri Ministeri.

Inoltre, alcune disposizioni – relative al recepimento della Carta europea dei ricercatori, ai Piani triennali di attività, al fabbisogno e alle spese di personale e alle altre disposizioni sul personale, all'acquisto di beni e servizi, alle spese di missione, ai premi per meriti scientifici e tecnologici, alla chiamata diretta, alla valutazione della ricerca – si applicano ad altri enti pubblici, limitatamente al personale e alle funzioni di ricerca trasferiti ai medesimi in virtù di disposizioni legislative (art. 19, co. 4).

Si tratta dell'Istituto nazionale per l'assicurazione contro gli infortuni sul lavoro e le malattie professionali (INAIL, sottoposto alla vigilanza del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, del Ministero dell'economia e delle finanze e del Ministero della salute) (per il trasferimento, v. art. 7 del D.L. 78/2010  - L. 122/2010  ), e dell'Agenzia nazionale per le politiche attive del lavoro (ANPAL, sottoposta alla vigilanza del Ministero del lavoro e delle politiche sociali) (per il trasferimento, v. art. 4, co. 9, del d.lgs. 150/2015  ).

Il d.lgs. 218/2016   ha riconosciuto agli enti pubblici di ricerca autonomia statutaria e regolamentare, disponendo, altresì, che gli statuti e i regolamenti (di amministrazione, finanza e contabilità, del personale e di organizzazione) sono sottoposti al controllo di legittimità e di merito del Ministero vigilante (artt. 3 e 4).

In precedenza, l' art. 8 della L. 168/1989   – abrogato dal d.lgs. 218/2016   – aveva previsto che avevano autonomia scientifica, organizzativa, finanziaria e contabile e si davano ordinamenti autonomi soltanto il CNR, l'INFN, gli Osservatori astronomici, astrofisici e vesuviano (oggi, INAF), nonché gli enti e le istituzioni pubbliche nazionali di ricerca a carattere non strumentale.

Successivamente, il d.lgs. 213/2009   aveva esplicitamente riconosciuto l'autonomia statutaria agli enti pubblici di ricerca vigilati dal MIUR.

In particolare, gli statuti e i regolamenti devono recepire la Raccomandazione della Commissione europea 11 marzo 2005  , riguardante la Carta europea dei ricercatori e il Codice di condotta per l'assunzione dei ricercatori, e tener conto delle indicazioni contenute nel documento European Framework for Research Careers   (art. 2).

Lo European Framework for Research Careers individua per i ricercatori quattro profili: First Stage Researcher (fino al conseguimento del PhD), Recognised Researcher (dottori di ricerca non ancora pienamente indipendenti), Established Researcher (ricercatori che hanno raggiunto un livello di indipendenza) e Leading Researcher (ricercatori leader nel loro campo di ricerca). Qui   maggiori informazioni.

Inoltre, devono assicurare ai ricercatori e ai tecnologi, tra l'altro, libertà di ricerca, mobilità, portabilità dei progetti, diffusione e valorizzazione delle ricerche, idoneità degli ambienti di ricerca, adeguati sistemi di valutazione e valorizzazione professionale, flessibilità lavorativa, tutela della proprietà intellettuale, possibilità di svolgere specifiche attività di insegnamento compatibili con le attività di ricerca, rappresentanza elettiva negli organi di governo degli enti (art. 2).

In prima applicazione, gli statuti (e i regolamenti) dovevano essere adeguati alle nuove previsioni entro 6 mesi dalla data di entrata in vigore del d.lgs. (dunque, entro il 10 giugno 2017), con attivazione di una procedura sostitutiva ad opera del Ministero vigilante nel caso di mancato rispetto del termine (art. 19, co. 1 e 2).

Peraltro, per gli enti non vigilati dal MIUR è stato previsto l'adeguamento degli statuti (e dei regolamenti) – senza indicare un termine – anche all'atto di indirizzo e coordinamento, rivolto al singolo ente, con il quale il Ministero vigilante recepisce le linee guida dell'Agenzia nazionale di valutazione del sistema universitario e della ricerca (ANVUR) in tema di metodologie per la valutazione dei risultati della ricerca. Il termine per il recepimento da parte del Ministero vigilante è stato fissato in 3 mesi dall'emanazione delle linee guida, che a loro volta, dovevano essere adottate entro 6 mesi dalla data di entrata in vigore del decreto (art. 17, co. 1, 3 e 4).

Le Linee guida   dell'ANVUR sono state approvate con Delibera del Presidente dell'ANVUR n.11 del 9 giugno 2017.

ASI  ; INRIM  ; INDAM  ; INFN  ; INGV  ; OGS  ; Museo storico della fisica e Centro studi e ricerche "Enrico Fermi  "; Stazione zoologica "Anton Dohn  "; INVALSI  ; INDIRE  ; ENEA  ; CREA  ; ISTAT  .

In base al d.lgs. 218/2016  , ogni ente adotta, in conformità con le linee guida enunciate nel Programma nazionale della ricerca (PNR), un Piano triennale di attività, aggiornato annualmente e approvato dal Ministero vigilante, con il quale determina autonomamente anche la consistenza e le variazioni dell'organico e la programmazione per il reclutamento, nel rispetto dei limiti in materia di spesa per il personale (artt. 7 e 9).

In particolare, dal 2017, gli enti che al 31 dicembre dell'anno precedente a quello di riferimento riportano un valore dell'indicatore delle spese di personale pari o superiore all'80% – calcolato rapportando le spese complessive di personale nell'anno di riferimento alla media delle entrate complessive dell'ente nell'ultimo triennio – non possono procedere all'assunzione di personale (art. 9, co. 6, lett. a).

Gli enti che riportano alla stessa data un valore dell'indicatore inferiore all'80% possono procedere ad assunzioni, con oneri a carico del proprio bilancio, per una spesa media annua pari a non più del margine a disposizione rispetto al limite dell'80% (art. 9, co. 6, lett. b). Nella nuova disciplina, dunque, non vi è più differenza tra i limiti applicabili a ricercatori e tecnologi e quelli riferiti al rimanente personale.

In precedenza, l'art. 3, co. 2, del D.L. 90/2014   ( L. 114/2014  ) – soppresso dall' art. 20, co. 3, del d.lgs. 218/2016   – aveva previsto che gli enti di ricerca la cui spesa per il personale di ruolo non superava l'80% delle proprie entrate correnti complessive potevano procedere ad assunzioni di personale con rapporto di lavoro a tempo indeterminato nel limite di un contingente di personale complessivamente corrispondente ad una spesa pari, in particolare, per il 2014 e 2015, al 50%, per il 2016 al 60%, per il 2017 all'80%, e dal 2018, al 100% di quella relativa al personale di ruolo cessato nell'anno precedente.

Successivamente, l'art. 1, co. 227, della L. 208/2015   (L. di bilancio 2016) aveva stabilito – per il 2016, 2017 e 2018 – che i medesimi enti di ricerca (la cui spesa per il personale di ruolo non superava l'80% delle proprie entrate correnti complessive) potevano applicare tali percentuali di turn-over solo per le assunzioni di ricercatori e tecnologi, disponendo, al contempo, che le assunzioni di personale di qualifica non dirigenziale potevano avvenire, ogni anno, nel limite di un contingente di personale corrispondente ad una spesa pari al 25% di quella relativa al medesimo personale cessato nell'anno precedente.

Ai fini delle assunzioni (nonché ai fini del monitoraggio), il Ministro vigilante definisce per ciascuna qualifica un costo medio annuo, prendendo come riferimento il costo medio della qualifica di dirigente di ricerca (c.d. "punto organico") (art. 9, co. 6, lett. c).

Non sono più richiesti la preventiva autorizzazione né, per i ricercatori e tecnologi, il previo esperimento di procedure di mobilità per l'immissione in ruolo di dipendenti provenienti da altre amministrazioni, in posizione di comando o di fuori ruolo, che facciano domanda di trasferimento.

Le determinazioni relative all'avvio delle procedure di reclutamento e alle relative assunzioni sono comunicate al Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri (artt. 11, co. 1, e 12, co. 1 e 2).

Specifiche previsioni riguardano le assunzioni con contratto a tempo indeterminato per chiamata diretta di ricercatori o tecnologi italiani o stranieri dotati di altissima qualificazione scientifica, che si sono distinti per merito eccezionale o che siano stati insigniti di alti riconoscimenti scientifici in ambito internazionale.

Tali assunzioni sono effettuate, previa valutazione del merito eccezionale da parte di apposite commissioni e previo nulla osta del Ministro vigilante, nell'ambito del 5% dell'organico dei ricercatori e dei tecnologi e nel limite del numero di assunzioni effettuate nel medesimo anno per concorso, a condizione che a ciò siano destinate entrate ulteriori e apposite, che possono provenire anche, annualmente, dai Ministeri vigilanti.

Gli enti devono comunque dimostrare di non aver superato il limite per l'indicatore di spese per il personale (art. 16).

In base al d.lgs. 218/2016  , il personale di ruolo deve permanere nella sede di prima destinazione per 3 anni (invece dei 5 previsti in linea generale dall'art. 35, co. 5-bis, del d.lgs. 165/2001  ).

Ai ricercatori e tecnologi l'ente di appartenenza può concedere congedi per motivi di studio o di ricerca scientifica e tecnologica presso istituzioni, istituti o laboratori esteri, fino ad un massimo di 5 anni ogni 10 anni di servizio.

In caso di cambiamento di ente o sede, anche temporaneo, i ricercatori e tecnologi responsabili di progetti finanziati da soggetti diversi dall'ente di appartenenza conservano la titolarità dei progetti e dei relativi finanziamenti, ove scientificamente possibile, previo accordo dell'ente ricevente e del committente della ricerca (art. 11, co. 2-5).

Per valorizzare il merito, gli enti possono istituire, nei limiti dello 0,5% della spesa complessiva di personale, premi biennali per i ricercatori e i tecnologi che abbiano conseguito risultati di eccellenza, nel limite massimo annuale del 20% del trattamento retributivo.

Le procedure per l'assegnazione dei premi sono disciplinate dal consiglio di amministrazione di ogni ente, in conformità con i principi di trasparenza, imparzialità, oggettività (art. 15).

In base al d.lgs. 218/2016  , per gli enti pubblici di ricerca vigilati, il MIUR, tenuto conto degli obiettivi del Programma nazionale della ricerca, svolge una funzione di indirizzo strategico, definendo gli obiettivi di cui gli enti devono tener conto nella propria programmazione (art. 6).

Con riguardo alla ripartizione del Fondo ordinario per il finanziamento degli enti di ricerca vigilati (FOE: art. 7, d.lgs. 204/1998  ), il MIUR tiene conto dei Piani triennali di attività (art. 6, co. 2), della programmazione strategica preventiva (art. 5, d.lgs. 213/2009  ), nonché della Valutazione della qualità dei risultati della ricerca (VQR), che l'Agenzia nazionale di valutazione dell'università e della ricerca (ANVUR) continua ad effettuare ogni 5 anni.

Le quote del FOE assegnate per specifiche finalità e che non possono essere più utilizzate per le stesse possono essere destinate ad altre attività o ad altri progetti, previa autorizzazione del MIUR (art. 5).

Uno specifico incremento del FOE, pari ad € 8 mln per il 2016 e ad € 9,5 mln dal 2017, finalizzato all' assunzione di ricercatori, era stato previsto dalla L. 208/2015   (art. 1, co. 247 e ss.). Era, conseguentemente, intervenuto il DM 105 del 26 febbraio 2016  .

Da ultimo, un analogo incremento, pari a € 2 mln per il 2018 e ad € 13,5 mln annui dal 2019, è stato previsto, per la medesima finalità, dalla L. 205/2017   (L. di bilancio 2018: art. 1, co. 633). E', conseguentemente, intervenuto il DM 163 del 28 febbraio 2018  .

Al riguardo, tuttavia, la L. 205/2017   (L. di bilancio 2018: art. 1, co. 647 e 648) ha individuato nuovi criteri per l'assegnazione delle risorse destinate al finanziamento premiale per l'anno 2017 (in particolare, non prendendo a riferimento né i Piani triennali di attività, né specifici programmi e progetti presentati dagli enti).

Infatti, ha previsto che:

• una quota del 70% è attribuita in proporzione all'ultima assegnazione effettuata in base alla VQR, quale disposta con il decreto di riparto della quota premiale 2015 (DM 27 ottobre 2017, n. 850  );
• una quota del 30% è attribuita in proporzione alla quota (ordinaria) del FOE 2017 attribuita a ciascun ente con DM 8 agosto 2017, n. 608  .

Il d.lgs. 218/2016   ha esteso la valutazione della ricerca – in precedenza prevista obbligatoriamente solo per gli enti pubblici di ricerca vigilati dal MIUR – a tutti gli enti pubblici di ricerca (art. 17).

In particolare, per gli enti pubblici di ricerca non vigilati dal MIUR, ferma restando la valutazione compiuta da ogni Ministero vigilante in ordine alla missione istituzionale, è stato affidato all'Agenzia nazionale di valutazione dell'università e della ricerca (ANVUR) il compito di redigere –– di concerto con la Consulta dei Presidenti degli enti di ricerca, contestualmente istituita (art. 8) –, apposite linee guida in tema di metodologie per la valutazione dei risultati della ricerca, dirette, fra l'altro, alla valutazione della qualità dei processi, dei risultati e dei prodotti delle attività di ricerca, nonché delle attività di terza missione (ossia, della propensione delle strutture all'apertura verso il contesto socio-economico, esercitato mediante la valorizzazione e il trasferimento delle conoscenze).

Le Linee guida   dell'ANVUR sono state approvate con Delibera del Presidente dell'ANVUR n.11 del 9 giugno 2017.

Le linee guida dovevano essere poi recepite da ciascun Ministero vigilante, entro tre mesi dall'emanazione delle stesse, con un apposito atto di indirizzo e coordinamento rivolto al singolo ente, che provvede conseguentemente ad adeguare statuto e regolamenti.

Successivamente, l'ANVUR stabilisce procedure di valutazione coerenti con le linee guida ed elabora parametri e indicatori per l'erogazione dei finanziamenti statali agli enti, nonché per l'eventuale attribuzione di specifici fondi premiali.

Il d.lgs. 218/2016   ha svincolato innanzitutto gli enti pubblici di ricerca dal ricorso obbligatorio al mercato elettronico della pubblica amministrazione (art. 1, co. 450, L. 296/2006  ) per gli acquisti di beni e servizi funzionalmente destinati all'attività di ricerca (art. 10, co. 3).

Inoltre, ha fissato i seguenti criteri per il rimborso delle spese di missione:

• il rimborso può avvenire a piè di lista oppure, per le spese diverse da quelle di viaggio, forfettariamente sulla base di una indennità giornaliera onnicomprensiva;
• nel caso di missioni in luoghi o condizioni particolarmente disagiati, o di motivata impossibilità a presentare i documenti di spesa, questi possono essere comprovati mediante autocertificazione;
• le norme sul rimborso delle spese di missione si estendono al personale italiano o straniero che partecipa al progetto di ricerca sui cui finanziamenti grava il costo della missione (art. 13).

Ha previsto, altresì, che gli atti e i contratti relativi al conferimento di incarichi individuali, con contratti di lavoro autonomo, ad esperti esterni all'ente (art. 7, co. 6, d.lgs. 165/2001  ) non sono soggetti al controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti. Resta, invece, fermo il controllo della Corte dei conti sulla gestione finanziaria (art. 14).

Infine, ha previsto che gli enti pubblici di ricerca adottano sistemi di contabilità economico-patrimoniale anche per il controllo analitico della spesa per centri di costo (art. 10, co. 1).

In base al d.lgs. 218/2016  , se l'ente pubblico di ricerca non può far fronte ai debiti liquidi ed esigibili nei confronti di terzi, è dichiarato il dissesto finanziario. In tal caso, il Ministero vigilante diffida l'ente a predisporre, entro 180 giorni, un piano di rientro che lo stesso Ministero deve approvare e che deve essere attuato entro 5 anni. Ove il piano non sia predisposto, o approvato, o compiutamente attuato, si provvede – con DPCM, emanato su proposta del Ministro vigilante, di concerto con il MEF – al commissariamento dell'ente.

Al commissariamento si perviene anche se l'ente, qualora non possa garantire l'assolvimento delle proprie funzioni indispensabili, non sia riuscito, su invito del Ministero vigilante, a rimuovere nei termini previsti le disfunzioni rilevate (art. 18).

In base al d.lgs. 218/2016  , a decorrere dal 2018, i Ministeri vigilanti effettuano, annualmente, un monitoraggio che, oltre a verificare l'attuazione delle prescrizioni del d.lgs. da parte degli enti vigilati, registra – fra l'altro – la programmazione di iniziative di collaborazione con altre istituzioni pubbliche e private, l'adozione di specifiche misure per facilitare la libertà di ricerca e la portabilità dei progetti, il rientro in Italia di ricercatori e tecnologi di elevata professionalità e competenza, nonché il livello di competitività e attrattività delle strutture di ricerca italiane per i ricercatori stranieri.

Si stabilisce, inoltre, che, dal 2018, nel Programma nazionale della ricerca (PNR) e nei suoi aggiornamenti annuali sono riportati ulteriori specifici indicatori e risultati attesi.

Gli esiti dell'attività di monitoraggio sono esposti in una relazione annuale che ogni Ministero trasmette al Parlamento entro il mese di settembre (art. 2, co. 3-6).

Un ulteriore monitoraggio, effettuato annualmente dal Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri, dalla Ragioneria generale dello Stato, nonché dal Ministero vigilante, riguarda l'andamento delle assunzioni, anche ai fini dell'adozione di eventuali misure correttive volte a garantire gli equilibri di bilancio dei singoli enti (art. 9, co. 3).

Il d.lgs. 218/2006   ha previsto l'istituzione di tre nuovi organismi competenti in materia di ricerca (art. 8).

Si tratta di:

• Consulta dei Presidenti degli enti di ricerca, chiamata, in particolare, a formulare proposte per la redazione, l'attuazione e l'aggiornamento del Programma nazionale della ricerca (PNR).

Il 17 gennaio 2017 il Presidente del CNR è stato eletto Presidente della Consulta  ;

• Comitato, istituito presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, formato da esperti di alta qualificazione, rappresentanti della Consulta dei Presidenti degli enti di ricerca e della Conferenza dei rettori delle università (CRUI), con compiti consultivi e di monitoraggio inerenti il PNR;
• Consiglio nazionale dei ricercatori e dei tecnologi, istituito presso il MIUR, chiamato a formulare pareri e proposte ai Ministeri vigilanti e alla Presidenza del Consiglio dei Ministri su tematiche attinenti la ricerca.

Tali nuovi organismi si aggiungono ad altri già in precedenza previsti: si tratta, in particolare, del Comitato nazionale dei garanti della ricerca   (istituito dall' art. 21 della L. 240/2010   al fine di promuovere la qualità della ricerca e assicurare il buon funzionamento delle procedure di valutazione tra pari riferite, in particolare, ai progetti di ricerca finanziati a carico del FIRST), del Comitato di esperti per la politica della ricerca ( CEPR  ) (istituito presso il MIUR dall' art. 3 del d.lgs. 204/1998  , poi modificato dall' art. 11, co. 2, del d.lgs. 381/1999  , con funzioni di consulenza e di studio su problemi riguardanti la politica e lo stato della ricerca nazionale e internazionale) e della Commissione per la ricerca (costituita - in base all' art. 2, co. 2, del d.lgs. 204/1998  , presso il CIPE al quale è affidata, fra l'altro, dal co. 1 dello stesso art. 2, l'approvazione del PNR:v. deliberazione CIPE 79 del 5 agosto 1998  ).