Cittadinanza e immigrazione

Le linee di intervento normativo della XVII legislatura hanno riguardato, in una prima fase, la tutela dei diritti e il lavoro, soprattutto a carattere stagionale, quali il rilascio del permesso di soggiorno per motivi umanitari alle vittime straniere di atti di violenza in ambito domestico (decreto-legge n. 93 del 2013); interventi per la prevenzione e la repressione della tratta degli esseri umani e la protezione delle vittime (decreto legislativo n. 24 del 2014); misure di semplificazione dei procedimenti per l'accesso al lavoro degli stranieri non comunitari (decreto-legge n. 76 del 2013 e decreto legislativo n. 40/2014). Successivamente, in attuazione della normativa UE, sono stati adottate misure per i lavoratori stagionali di Paesi terzi (decreto legislativo n. 203 del 2016). Per quanto riguarda l'acquisto della cittadinanza, sono state previste semplificazioni nell'ambito del procedimento amministrativo  per lo straniero nato in Italia l'articolo 33 del decreto-legge c.d. "del fare" (D.L. n. 69/2013).

E' parallelamente proseguita la programmazione delle quote massime di stranieri da ammettere nel territorio italiano per lavoro subordinato e autonomo effettuata con cadenza annuale con decreto del presidente del Consiglio dei ministri (il cosiddetto ‘decreto-flussi' introdotto dalla legge n. 40/1998).

Al contempo, con il decreto-legge per il contrasto del terrorismo e di proroga delle missioni internazionali (D.L. 18 febbraio 2015, n. 7, conv. dalla L. 17 aprile 2015, n. 43) sono state introdotte, tra le altre, alcune disposizioni in materia di immigrazione e sicurezza.

In particolare, è stata prevista l'espulsione per motivi di prevenzione del terrorismo anche per gli stranieri che pongono in essere atti preparatori diretti a prendere parte ad un conflitto in territorio estero a sostegno di un'organizzazione che persegue le finalità terroristiche di cui all'art. 270-sexies c.p., i c.d. foreign fighters (art. 4, comma 2).

In secondo luogo, nel contesto della prevenzione e contrasto del terrorismo, il questore è stato autorizzato a procedere al rilascio dei permessi di soggiorno a fini informativi anche a favore dello straniero la cui collaborazione informativa sia necessaria riguardo alle attività illecite riconducibili alla criminalità transnazionale, quale ad esempio l'immigrazione clandestina.

Inoltre, nel corso dell'esame parlamentare sono state introdotte due disposizioni che incidono sui reati connessi con l'immigrazione clandestina finalizzati particolarmente a sanzionare i cosiddetti scafisti: viene estesa ai detenuti per i delitti connessi all'immigrazione clandestina (come il trasporto di stranieri) la previsione che la concessione dei benefici (quali lavoro all'esterno, permessi premio, misure alternative alla detenzione) possono essere concessi solo nei casi in cui tali detenuti collaborino con la giustizia  e si prevede l'obbligo di arresto in flagranza di reato anche per i reati connessi con l'immigrazione clandestina.

Contestualmente, nel novembre 2014, si è deciso di istituire, presso la Camera dei deputati, una Commissione parlamentare di inchiesta sulle condizioni di trattenimento dei migranti nei centri di accoglienza (CDA), nei centri di accoglienza per richiedenti asilo (CARA) e nei centri di identificazione ed espulsione (CIE), che ha operato nella XVII legislatura. La Commissione ha svolto monitoraggi, missioni in loco ed approvato indirizzi nella relazione conclusiva   del 21 dicembre 2017.

Per far fronte al numero in costante crescita di stranieri sbarcati in Italia e richiedenti protezione internazionale, a partire dal 2014 si è in particolare intervenuti sulle relative procedure al fine di accelerarne lo svolgimento assicurando al contempo le necessarie garanzie, anche alla luce delle prescrizioni definite in sede UE: dal decreto-legge 119/2014 è stato aumentato e potenziato il numero e le sezioni delle commissioni territoriali - e del relativo personale - incaricate del riconoscimento della protezione internazionale, prevedendo che esse siano insediate presso le prefetture. Al contempo è stata attribuita, in tale ambito, una funzione di coordinamento al Dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione del Ministero dell'interno.

Nella XVII legislatura vi è stata al contempo la necessità di dare attuazione alla nuova fase del sistema europeo di asilo attraverso il recepimento nell'ordinamento interno delle direttive UE: dalla fine degli anni '90 dello scorso secolo, l'Unione europea è infatti impegnata nella creazione di un Sistema europeo comune di asilo (CEAS)   finalizzato a garantire un approccio comune degli Stati membri in materia di asilo per garantire elevati standard di protezione per i rifugiati. In particolare, dopo il recepimento della c.d. direttiva qualifiche (2011/95) recante l'individuazione dei requisiti necessari per l'attribuzione dello status di protezione internazionale e il contenuto in cui si sostanzia tale status (protezione dall'espulsione, diritto al permesso di soggiorno), è stata data attuazione alle direttive procedure e accoglienza 2013/32/UE e 2013/33/UE, che hanno ridisegnato i relativi procedimenti. Il decreto legislativo 142/2015, con le successive integrazioni, costituisce attualmente il principale corpus normativo delle norme sull'accoglienza di chi chiede protezione internazionale e delle procedure per il riconoscimento e la revoca di tale status.

Con la legge n. 45 del 21 marzo 2016 è stata istituita la Giornata nazionale della memoria delle vittime dell'immigrazione, individuata nella giornata del 3 ottobre in ricordo del naufragio di Lampedusa.

Al contempo, sono state adottate misure per fare fronte agli arrivi consistenti e ravvicinati in particolare di stranieri minori non accompagnati: il decreto-enti locali n. 113 del 2016 ha consentito al prefetto, nel caso in cui l'accoglienza non possa essere assicurata dai comuni, di disporre l'attivazione di strutture ricettive temporanee esclusivamente dedicate, con una capienza massima di 50 posti per ciascuna struttura. E' stata poi approvata, dopo un iter parlamentare durato circa due anni, una legge organica - la legge n. 47 del 2017 - che modifica le disposizioni relative ai minori non accompagnati contenute, in particolare, nel decreto legislativo n. 286 del 1998 (TU immigrazione) e nel decreto legislativo n. 142 del 2015 (c.d. decreto accoglienza), con la finalità di definire testo normativo unitario colto a rafforzare le tutele nei confronti dei minori e a garantire un'applicazione uniforme delle norme per l'accoglienza su tutto il territorio nazionale.

Contestualmente, è stato approvato il decreto-legge immigrazione n. 13 del 2017, i cui principali interventi sono:

• l'istituzione di sezioni di tribunale specializzate in materia di immigrazione e asilo;
• l'abolizione del secondo grado di giudizio nei procedimenti relativi al riconoscimento della protezione internazionale;
• l'introduzione delle nuove tecnologie nel procedimento, come per esempio l'utilizzo della posta elettronica certificata nelle notificazioni e delle videoregistrazioni nei colloqui personali dei richiedenti asilo;
• l'impiego dei richiedenti protezione internazionale in attività di utilità sociale;
• l'accelerazione delle procedure di identificazione e per la definizione della posizione giuridica dei cittadini di Paesi terzi non appartenenti all'Unione europea,
• il potenziamento e lo stanziamento di nuove risorse per la rete dei centri di identificazione ed espulsione, rinominati centri di permanenza per i rimpatri e ulteriori misure riguardanti il periodo massimo di trattenimento nei centri.

 

Parallelamente, il Governo, nel mese di luglio 2017, ha elaborato un Codice di condotta per le ONG impegnate nelle operazioni di salvataggio dei migranti in mare che è stato aperto alla firma delle Ong interessate il 31 luglio.

Per quanto riguarda le diverse fasi dell'accoglienza dei migranti, alla luce degli impegni assunti a livello europeo,in particolare negli ultimi anni della legislatura, sono stati attivati sul territorio – per quanto riguarda la prima accoglienza - diversi hotspot che provvedono all'identificazione dei migranti con la collaborazione di funzionari di Easo, Frontex ed Europol e ulteriori realizzazioni sono in corso o previste, anche tramite strutture mobili in mare.

Nel corso della legislatura, inoltre, sono state aumentate le risorse destinate alla fase della c.d. seconda accoglienza, con particolare riguardo agli stanziamenti del Fondo per i servizi di asilo e alla accoglienza degli immigrati, e sono state adottate misure finalizzate a definire un sistema di gestione dell'accoglienza sul territorio ispirato al principio di leale collaborazione tra enti territoriali e alla centralità dello SPRAR, la rete degli enti locali che realizza progetti di "accoglienza integrata" sul territorio. E' stato definito un nuovo 'piano di accoglienza' nazionale con la finalità di raggiungere una equa distribuzione dei migranti e dei rifugiati sul territorio (in base a criteri di proporzionalità e sostenibilità), destinando specifiche risorse ai comuni che accolgono richiedenti protezione internazionale. Il 26 settembre 2017, il Ministro dell'interno ha inoltre presentato, nell'ambito del Tavolo di coordinamento nazionale, il Primo piano nazionale di integrazione   rivolto ai beneficiari di protezione internazionale, volto ad agevolare il pieno inserimento nella società dei rifugiati.

Da ultimo, nel mese di gennaio 2018 il Parlamento ha dato il via libera alla partecipazione dell'Italia alla nuova missione bilaterale di assistenza e supporto in Libia il cui obiettivo è di assistere il Governo di Accordo nazionale libico attraverso lo svolgimento di una serie di compiti tra i quali rientrano il controllo dell'immigrazione illegale e le attività svolte dalla precedente missione denominata "operazione Ippocrate", terminata come missione autonoma il 31 dicembre 2017. Sono confluiti, inoltre, fra i compiti di questa nuova missione anche alcune attività  assegnate alla missione di supporto alla Guardia costiera libica, , con particolare riferimento al ripristino dei mezzi aerei e degli aeroporti libici, finora demandati al dispositivo aeronavale nazionale Mare Sicuro.

E' stata altresì promossa un'intensa attività di cooperazione internazionale con i Paesi di origine. Il Ministro dell'interno Minniti nel 8 febbraio 2017 ha evidenziato al Parlamento l'esigenza di: rilanciare l'impegno della "ricollocazione" negli altri Paesi UE di parte dei profughi giunti in Italia; rafforzare una interlocuzione strategica con i Paesi africani per il contenimento dei flussi. In tale direzione va il Memorandum d'intesa sottoscritto con la Libia il 2 febbraio 2017.

Per quanto riguarda le operazioni di controllo delle frontiere in mare il 14 ottobre 2013, all'indomani dei primi naufragi, il Governo ha avviato l'operazione "Mare nostrum" contro la tratta degli esseri umani. Si tratta di un'operazione militare ed umanitaria volta al rafforzamento del dispositivo di sorveglianza e soccorso in alto mare utilizzando diversi mezzi navali ed aerei, anche delle Forze armate. Il dispositivo navale predisposto ha operato contestualmente sia in attività di assistenza umanitaria sia di sicurezza marittima. Le persone soccorse e messe in salvo con l'operazione Mare nostrum sono state più di 91 mila. L'operazione "Mare nostrum" è stata sostituita dal 1° novembre 2014 da un'operazione in ambito Frontex   denominata Triton   ha assorbito due missioni europee già in atto: Hermes ed Enea. L'operazione, era diretta a supportare l'Italia nella gestione dei flussi migratori che interessano il Mediterraneo centrale.

Dal 1° febbraio 2018 è iniziata l'operazione Themis, una nuova missione navale europea che opera nel Mediterraneo centrale assistendo l'Italia rispetto al flusso di migranti proveniente da Algeria, Tunisia, Libia, Egitto, Turchia e Albania secondo quanto deciso da Frontex. Themis sostituirà l'operazione Triton, ma avrà un mandato più ampio rispetto alla precedente missione lanciata nel 2014: infatti, continuerà ad occuparsi della ricerca e del soccorso dei migranti in mare, ma allo stesso tempo, avrà un'attenzione rafforzata sulle forze dell'ordine. La novità più importante riguarda il fatto che i migranti soccorsi dovranno essere fatti sbarcare nel porto più vicino al punto in cui è stato effettuato il salvataggio in mare.

Nel corso dei cinque anni della XVII Legislatura, in seno al Consiglio d'Europa la questione dell'immigrazione è stata dibattuta quasi in ogni sessione plenaria. All'Italia è stato in generale riconosciuto il ruolo fondamentale svolto come Paese di transito e di accoglienza di quanti fuggono da guerre e disperazione. Dal 2013 al 2017 per sette volte parlamentari membri dell'Assemblea CdE sono venuti in visita in Italia nel quadro della preparazione di rapporti della Commissione per le Migrazioni. Oltre a Roma, i relatori hanno visitato ripetutamente vari centri di accoglienza per migranti, in zone come Lampedusa, Mineo (Catania) e Trapani. I risultati di tali visite sono poi confluiti nei rapporti stessi, dai quali sono scaturite una serie di risoluzioni approvate su temi quali:

• The arrival of mixed migratory flows in Italian coastal areas  
• Organised crime and migrants  
• The Mediterranean Sea: a front door to irregular migration         
• Human rights implications of the European response to transit migration across the Mediterranean  

Di particolare rilevanza è stato poi il rapporto redatto dal Presidente della Delegazione italiana, nel 2015, sul superamento del Regolamento di Dublino (After Dublin – the urgent need for a real European asylum system  ), in cui si chiedeva di rivedere il principio secondo cui è il primo Stato di ingresso a dover esaminare la richiesta di asilo; di affermare il principio del mutuo riconoscimento e dello status europeo di rifugiato; la tutela dei diritti dei richiedenti asilo, con attenzione alle loro preferenze, ai legami familiari ; più cooperazione europea in assistenza ed equa distribuzione tra gli Stati membri.