Politiche della legislazione

La semplificazione legislativa e amministrativa

Il principale intervento normativo della XVII Legislatura in materia di semplificazione è rappresentato dall'articolo 24 del decreto-legge n. 90 del 2014   che ha dato vita all'agenda per la semplificazione. Inoltre l'articolo 1, comma 313 della legge n. 147 del 2013   (legge di stabilità per il 2014) ha identificato la Commissione per la semplificazione come interlocutrice del Governo al fine della verifica dei risultati raggiunti nell'attuazione dei progetti Normattiva ed x-leges e sulle loro prospettive di sviluppo. La Commissione ha inoltre svolto indagini conoscitive sulla semplificazione normativa e amministrativa e sulla semplificazione nell'ambito delle "emergenze" e dei settori bancario e fiscale.

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L'articolo 24 del decreto-legge n. 90 del 2014   ha previsto l'istituzione dell'agenda per la semplificazione 2015-2017. In base alla norma, l'Agenda per la semplificazione, approvata dal Consiglio dei ministri, su proposta del ministro per la semplificazione e la pubbica amministrazione e previa intesa in sede di Conferenza unificata, contiene le linee di indirizzo condivise tra Stato, regioni, province autonome e autonomie locali e il cronoprogramma per la loro attuazione. L'Agenda prevede anche la possibilità di sottoscrivere intese ed accordi in sede di Conferenza unificata per il coordinamento delle attività delle diverse amministrazioni interessate. La norma prevede anche che il Ministro riferisca entro il 30 aprile di ciascun anno alla Commissione per la semplificazione.

In tal senso, la norma rappresenta un'evoluzione dell'approccio seguito nella XVI Legislatura che aveva visto un significativo impegno nella riduzione dello stock normativo primario, con l'attuazione della delega "taglia-leggi" contenuta nell'articolo 14 della legge n. 246 del 2005, come modificato dalla legge n. 69 del 2009, e dalle misure di abrogazione legislativa previste dall'articolo 24 del decreto-legge n. 112/2008, dal decreto-legge n. 200/2008 e dall'articolo 62 del decreto-legge n. 5 del 2012 (al riguardo si rinvia all'area politiche della legislazione   nel sito storico della Camera dedicato alla XVI Legislatura). L'attenzione della XVII Legislatura si è invece concentrata sull'attuazione e il monitoraggio delle ricadute delle attività di semplificazione.

Il contenuto dell'Agenda per la semplificazione 2015-2017 è stato illustrato dalla Ministra per la semplificazione alla Commissione nell'audizione   del 18 dicembre 2014.

L'Agenda   prevedeva trentasette azioni in cinque settori strategici: la cittadinanza digitale; il welfare e la salute; il fisco; l'edilizia; l'impresa.

Per la cittadinanza digitale l'agenda proponeva la realizzazione dello SPID, l'identità digitale; l'attivazione da parte di tutte le pubbliche amministrazioni, centrali e locali, dei pagamenti digitali; la marca da bollo on line; la fatturazione elettronica. 

Nel settore del welfare e della salute si prevedevano una semplificazione degli adempimenti per le persone con disabilità; la prenotazione per via telematica o per telefono delle prestazioni sanitarie e l'accesso ai referti on line o in farmacia.

Per il fisco si faceva riferimento alla realizzazione della dichiarazione dei redditi precompilata, alla presentazione telematica delle dichiarazioni di successione, con contestuale voltura catastale e alla verifica dell'attuazione delle semplificazioni fiscali.

Nell'edilizia veniva prospettata la realizzazione di moduli unici semplificati (modulo unico per l'edilizia libera, "super DIA" edilizia, autorizzazione paesaggistica per gli interventi di lieve entità).

Per le imprese si proponevano l'introduzione di una modulistica SUAP (sportello unico delle attività produttive) semplificata e standardizzata; linee guida per agevolare l'impresa; il modulo per l'autorizzazione unica ambientale.

In base alla dichiarazioni rese dal sottosegretario di Stato per la pubblica amministrazione nell'ultima audizione svoltasi sullo stato di attuazione dell'Agenda per la semplificazione (18 maggio 2017  ) e al rapporto di monitoraggio presentato in quell'occasione, l'Agenda, attraverso la collaborazione tra Governo, regioni ed enti locali, risulterebbe attuata per il 95 per cento. In particolare, veniva richiamato l'accordo raggiunto in sede di Conferenza unificata sulla modulistica per il commercio e le attività assimilate e per le attività edilizia e si registrava l'evoluzione del progetto SPID (3270 le amministrazioni pubbliche che hanno aderito con 4273 servizi on line; le identità SPID rilasciate sono oltre 1390000). Tra le attività in ritardo, invece, il completamento dell'anagrafe nazionale della popolazione residente, la messa a regime del bollo digitale, la predisposizione delle specifiche tecniche per l'autorizzazione unica ambientale.

La predisposizione di un'agenda per la semplificazione era stata proposta dalla Commissione parlamentare per la semplificazione nel documento conclusivo dell'indagine conoscitiva sulle semplificazioni legislative ed amministrative approvato nella seduta del 31 marzo 2014  .

La Commissione ha poi accompagnato l'attività del Governo in materia di semplificazione con lo svolgimento di altre tre indagini conoscitive: sulle semplificazioni possibili nel superamento delle emergenze; sulla semplificazione e la trasparenza nei rapporti con gli utenti nei comparti finanziario, bancario e assicurativo; sulle semplificazioni possibili nel settore fiscale.

Tra le altre indicazioni emerse nel documento conclusivo dell'indagine conoscitiva sulle semplificazioni legislative e amministrative merita richiamare la richiesta di una maggiore programmazione dell'azione legislativa governativa attraverso l'inserimento nel Documento di economia e finanza (DEF) degli interessi pubblici prioritari da perseguire nel periodo di riferimento e di un cronoprogramma per l'approvazione non solo dei disegni di legge collegati ma di tutti i disegni di legge di iniziativa governativa. A questo si dovrebbe accompagnare un effettivo rispetto delle previsioni in tema di analisi di impatto della regolamentazione, analisi tecnico-normativa e verifica di impatto della regolamentazione e una rigorosa osservanza della giurisprudenza costituzionale in materia di decreti-legge. Insieme il documento auspica una significativa riduzione dei termini per l'adozione dei regolamenti, individuando termini e procedure per superare il mancato concerto tra ministri e ministeri.

Il documento conclusivo dell'indagine conoscitiva sulle semplificazioni possibili nel superamento delle emergenze, approvato nella seduta del 24 febbraio 2016  , segnala invece la necessità di individuare una disciplina semplificata da applicare in maniera stabile ed uniforme in caso di eventi emergenziali, graduando questi ultimi in base alla loro gravità (si dovrebbe insomma stabilire "a monte" in modo omogeneo a quali norme è possibile derogare in presenza di proclamazione dello stato di emergenza, senza affidare questo compito direttamente alle diverse ordinanze di protezione civile). Tra gli elementi che dovrebbero caratterizzare la disciplina semplificata ed omogenea degli eventi emergenziali il documento indica, tra le altre cose: un'esenzione automatica dall'IMU e dalla TASI per gli immobili dichiarati inagibili fin quando non tornino in condizioni di agibilità; l'esclusione dai saldi di bilancio degli enti coinvolti di tutte le spese necessarie per fronteggiare l'emergenza; la predisposizione di una disciplina generale volta a consentire la gestione semplificata delle terre e delle rocce da scavo e dei rifiuti; la riduzione, per gli interventi di ricostruzione edilizia, dei livelli di progettazione da tre (progetto preliminare, progetto definitivo, esecuzione) a due.

Il documento conclusivo dell'indagine conoscitiva sulla semplificazione e la trasparenza nei rapporti con gli utenti nei comparti finanziario, bancario e assicurativo, approvato nella seduta del 21 dicembre 2016   evidenzia in particolare come i prospetti informativi dovrebbero convergere verso modelli uniformi e semplificati, che richiamino l'attenzione sul rischio finanziario; in questa prospettiva, le attività di vigilanza dovrebbero ispirarsi ai minimi comuni denominatori con un maggior coordinamento dalle autorità competenti a livello europeo e nazionale.

Il documento conclusivo dell'indagine conoscitiva sulle semplificazioni possibili nel settore fiscale, approvato nella seduta del 27 settembre 2017, propone una serie di misure nel settore tra le quali merita richiamare la riduzione del numero dei tributi a livello statale e locale, evitando le sostanziali duplicazioni oggi esistenti (l'esempio classico è la duplicazione IMU-TASI) e compiendo una riflessione sulle addizionali, che, per loro natura, non evidenziano il nesso pagamento delle imposte-erogazione dei servizi; l'accorpamento delle scadenze; la revisione di esenzioni, agevolazioni e regimi sostitutivi di favore; la generalizzazione del conflitto d'interessi tra contribuenti per favorire l'emersione dell'evasione fiscale; l'ulteriore sviluppo del processo di digitalizzazione, che già ha prodotto importanti risultati, anche nel settore doganale. 

Il progetto Normattiva, vale a dire la costituzione di una banca dati pubblica gratuita della legislazione vigente, prevista fin dall'articolo 107 della legge n. 388 del 2000 (L.finanziaria 2001), ha visto, dopo la messa in esercizio e l'apertura al pubblico del sito internet nel marzo 2010, ulteriori sviluppi nel corso della XVII Legislatura.

In particolare, l'articolo 1, comma 310, della legge n. 147 del 2013 (legge di stabilità 2014) ha previsto un nuovo finanziamento per il progetto.

Il comma 312 del medesimo articolo 1 della legge di stabilità 2014 prevede un'autorizzazione di spesa anche per lo sviluppo del progetto x-leges, vale a dire lo sviluppo di un'infrastruttura informatica per le trasmissioni telematiche tra organi costituzionali nell'ottica di assicurare la completa informatizzazione del processo di formazione degli atti normativi e delle deliberazioni adottate dal Consiglio dei ministri.

trasmissioni telematiche tra organi costituzionali, per assicurare la completa informatizzazione della formazione degli atti normativi e delle deliberazioni adottate dal Consiglio dei ministri
trasmissioni telematiche tra organi costituzionali, per assicurare la completa informatizzazione della formazione degli atti normativi e delle deliberazioni adottate dal Consiglio dei ministri
trasmissioni telematiche tra organi costituzionali, per assicurare la completa informatizzazione della formazione degli atti normativi e delle deliberazioni adottate dal Consiglio dei ministri

Il successivo comma 313  ha individuato nella commissione bicamerale per la semplificazione l'interlocutrice del Governo per quel che riguarda l'attuazione sia del progetto Normattiva sia del progetto X-leges: è infatti previsto che il Governo riferisca entro il 30 aprile di ciascun anno alla Commissione al riguardo. L'ultima audizione sul tema del Capo del dipartimento per gli affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio si è svolta il 19 aprile 2017.

L'audizione ha confermato il grado avanzato del progetto Normattiva: la banca dati del sito www.normattiva.it   attualmente consente la consultazione in "multivigenza" (cioè con le successive modifiche normative) dell'intero corpus normativo di epoca repubblicana, pubblicato dal 1946 a oggi, e del corpus normativo di epoca monarchica, pubblicato dal 1936 al 1945. Risulta inoltre possibile la consultazione dei testi originari (non in multivigenza quindi) degli atti normativi pubblicati in Gazzetta Ufficiale dal 1933 al 1935. Da ultimo, nel dicembre 2017, sono state rese disponibili, sul sito www.gazzettaufficiale.it,   nelle sezioni Atti Normativi   e Gazzetta Storica - Regno d'Italia  , rispettivamente, l'intero corpus normativo italiano nella versione originariamente pubblicata in G.U. a partire dal 1861; le G.U. del Regno d'Italia in versione "PDF" pubblicate nel periodo 1861 - 1946, che si aggiungono a quelle già consultabili. Il prossimo sviluppo del progetto consisterà quindi nel rendere disponibili sul sito www.normattiva.it   gli atti normativa del periodo 1861-1935 in multivigenza.

Il progetto X-leges risulta invece ancora nelle fasi iniziali: in base ai dati consegnati alla Commissione per la semplificazione nell'audizione del 19 aprile 2017, è in corso l'acquisizione da parte della Presidenza del Consiglio di un hardware e un software idoneo allo sviluppo del progetto.