Al fine di attivare rapidamente il pieno dispiegarsi degli effetti delle disposizioni legislative approvate e di garantire al contempo che le risorse finanziarie ad esse eventualmente associate siano prontamente utilizzate, l'Esecutivo ha adottato delle linee di indirizzo volte a contenere il rinvio a provvedimenti di dettaglio di natura secondaria, privilegiando, nelle iniziative legislative di competenza, l'adozione di norme primarie quanto più possibile "auto-applicative".

L'obiettivo è di evitare che il rinvio a ulteriori atti, anziché essere giustificato dalla complessità, anche tecnica, della disciplina introdotta, costituisca piuttosto il rimedio ad una non adeguata progettazione della legislazione primaria o appaia sintomatico di scelte non approfonditamente ponderate o di coperture finanziarie non esattamente quantificate.

In questa prospettiva, al fine di contenere il ricorso ad una normazione secondaria non giustificata dalla complessità, anche tecnica, della disciplina introdotta, con il DPCM del 30 ottobre 2024 sono state introdotte, con riferimento alle iniziative legislative di origine governativa, nuove regole nell'Analisi tecnico-normativa (ATN), le quali stabiliscono che, qualora sia necessario rinviare a provvedimenti attuativi, l'ATN debba esplicitare in modo dettagliato le ragioni per cui la disciplina primaria non può essere esaustiva. Il rimando ad atti successivi dovrebbe essere in ogni caso finalizzato a definire soltanto elementi di dettaglio, e non anche decisioni sostanziali, determinanti per l'impianto complessivo del provvedimento.

Per fornire i dettagli operativi di tale innovazione, il Dipartimento per gli affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei ministri (DAGL), ha emanato la circolare applicativa n. 9916 del 14 novembre 2024, con la quale ha fornito agli Uffici legislativi dei Ministeri alcuni criteri da seguire nella redazione degli atti normativi di rango primario. Tra questi criteri figurano, in particolare:

• l'introduzione in via prioritaria di norme immediatamente precettive e tendenzialmente auto-applicative, evitando il ricorso a disposizioni di principio o programmatiche prive di reale efficacia innovativa dell'ordinamento, dovendosi ritenere giustificato il rinvio a provvedimenti attuativi solo qualora la complessità della disciplina introdotta esiga una sua attuazione con fonte di rango secondario;
• il ricorso, specialmente laddove la normativa attuativa abbia contenuto prevalentemente tecnico, agli allegati all'atto normativo - che avrebbero la caratteristica di entrare in vigore contestualmente al testo legislativo, rendendolo immediatamente operativo - nonché, ove possibile, ad atti amministrativi generali di indirizzo, che peraltro non necessitano di una previsione in norma primaria che ne specifichi modalità e tempistiche;
• l'esclusione del rinvio ad atti attuativi in particolare nelle disposizioni inserite in un decreto-legge, potendo tale ipotesi risultare indice sintomatico della carenza dei presupposti di necessità e urgenza di cui all'articolo 77 della Costituzione;
• la previsione di concerti e pareri ai fini dell'adozione dei provvedimenti attuativi solo nei casi di effettivo coinvolgimento di funzioni attribuite ad altre Amministrazioni.

 Inoltre, con riferimento anche al processo di smaltimento dello stock dei provvedimenti attuativi derivanti da norme primarie approvate nella scorsa Legislatura, un'ulteriore linea di indirizzo è quella di attribuire priorità all'adozione di quegli atti secondari che comportano lo "sblocco" di risorse finanziarie uguali o maggiori a 10 milioni di euro, il cui tasso di adozione è risultato pertanto superiore rispetto a quello registrato per i provvedimenti che non prevedono valori finanziari.

 Oltre alle richiamate linee d'indirizzo, si segnala anche il Protocollo d'intesa, firmato il 29 luglio 2024 tra il Dipartimento per il programma di Governo (DPG) e il Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato (RGS), che ridetermina gli indicatori comuni tra i ministeri volti a misurare l'efficacia, l'efficienza e la tempestività delle Amministrazioni nell'emanazione dei provvedimenti di attuazione degli atti legislativi. In particolare, il Protocollo prevede l'elaborazione di alcuni indicatori utili alla compilazione delle note integrative al bilancio dello Stato, sul grado di emanazione dei provvedimenti attuativi previsti da disposizioni legislative quali: la capacità di attuazione dei provvedimenti con scadenza nell'anno di riferimento e successivi (indicatore 1); la capacità attuativa entro i termini di scadenza (indicatore 2); la capacità attuativa dei provvedimenti scaduti negli anni precedenti a quello di riferimento (indicatore 3); la capacità di utilizzare risorse finanziarie collegate ai provvedimenti attuativi (indicatore 4).

Si stabilisce inoltre che i due citati Dipartimenti esplorino modalità per incoraggiare l'adozione di indicatori, anche di outcome, comuni a tutte le Amministrazioni centrali, atti a rappresentare, all'interno delle note integrative, le attività svolte dagli uffici di diretta collaborazione dei Ministri in tema di adozione dei provvedimenti attuativi previsti dalle disposizioni legislative, fornendo, in coerenza, eventuali obiettivi alle amministrazioni. Il DPG e la RGS collaboreranno, altresì, per individuare ulteriori iniziative comuni per favorire una maggiore focalizzazione delle note integrative al bilancio sugli obiettivi del programma di Governo e una maggiore integrazione tra ciclo del bilancio e ciclo di programmazione strategica, anche in riferimento all'avvio di progetti pilota di valutazione delle politiche pubbliche che si servano di indicatori di output, di performance e di outcome come ulteriore strumento di analisi dell'attuazione del programma di Governo.

Ai fini dell'esercizio di un controllo sostanziale da parte del Parlamento sull'attività del Governo, assume rilievo l'acquisizione di dati, quanto più aggiornati possibile, in ordine alla quota di norme attuative di disposizioni di legge effettivamente adottate.

La Camera ha pertanto avviato un monitoraggio periodico dei decreti attuativi da adottare, che si avvale delle risultanze della banca dati governativa recante i provvedimenti attuativi previsti da disposizioni legislative di iniziativa governativa che si sono succedute nella XVIII e XIX Legislatura, debitamente verificate ed integrate con la ricognizione dei provvedimenti attuativi previsti da leggi di iniziativa parlamentare approvate nel medesimo arco temporale.

Tale monitoraggio è condotto anche attraverso la consultazione di fonti aperte, atteso che non sempre gli atti secondari sono pubblicati nella Gazzetta Ufficiale o nei siti istituzionali delle Amministrazioni competenti alla loro adozione. Tali atti non figurano altresì nel portale istituzionale "Normattiva", sul quale a partire dal mese di ottobre 2023 è possibile invece consultare i soli decreti attuativi adottati sulla base di disposizioni legislative di iniziativa governativa.

Gli esiti del monitoraggio sono oggetto di pubblicazioni periodiche, che forniscono un'analisi dettagliata, sotto diversi profili, dei provvedimenti da adottare - con approfondimenti dedicati anche agli atti di secondo livello previsti dalle Leggi di bilancio e, in generale, a quelli connessi a stanziamenti di risorse finanziarie - nonché elementi di valutazione su eventuali criticità riscontrate.

Le pubblicazioni sono corredate dall'elenco dei provvedimenti attuativi che risultano ancora da adottare, indicando per ciascuno di essi la fonte normativa, le amministrazioni competenti all'adozione, la tipologia, l'oggetto, la natura (di origine governativa o parlamentare), nonché i termini, i pareri e i concerti di altre amministrazioni eventualmente previsti.

I criteri di classificazione dei provvedimenti attuativi

I provvedimenti sono suddivisi in base alla specifica politica pubblica entro la quale gli stessi si inquadrano.  A tal fine, ciascun provvedimento viene classificato seguendo, di norma, la ripartizione per Aree tematiche adottata nel Portale della documentazione della Camera dei deputati. Tali Aree risultano, in linea di massima, riconducibili alle materie di competenza delle Commissioni parlamentari permanenti.

La classificazione di un determinato provvedimento attuativo in una specifica Area viene effettuata tenendo conto di un criterio di prevalenza della materia cui lo stesso si riferisce. Tale classificazione, che non coincide con quella per policy e aree tematiche adottata per i provvedimenti attuativi inseriti nella citata banca dati della Presidenza del Consiglio dei ministri, non ha altra valenza se non quella di facilitare la lettura per ambiti tematici dei provvedimenti ancora da adottare.

In particolare si tratta delle seguenti 14 Aree tematiche:

Lo stock ereditato dalla XVIII Legislatura

Alla data di insediamento del Governo Meloni (22 ottobre 2022), lo stock ereditato dei provvedimenti attuativi previsti dalle disposizioni legislative derivanti da atti di iniziativa governativa approvati nella XVIII Legislatura era pari a 376 provvedimenti (21 riferibili al Governo Conte I, 71 al Governo Conte II e 284 al Governo Draghi).

Al 1° maggio 2025 questo stock si è ridotto di circa il 71 per cento, avendo il Governo Meloni "smaltito" 266 provvedimenti attuativi. Risultano pertanto ancora da adottare 110 atti di secondo livello (10 relativi al primo Governo, 28 al secondo e 72 al terzo), ai quali si sommano ulteriori 22 atti, derivanti da leggi di iniziativa parlamentare approvate nella XVIII Legislatura, alla quale è pertanto riferibile, nel complesso, uno stock di 132 provvedimenti ancora da adottare.

Il quadro di sintesi dei provvedimenti da adottare

In esito all'ultimo monitoraggio dei provvedimenti attuativi previsti da leggi ed atti aventi forza di legge, di iniziativa sia parlamentare che governativa, approvati a partire dalla XVIII Legislatura risulta che, alla data del 1° maggio 2025, restavano da adottare 608 provvedimenti. In particolare, si tratta di:

• 557 provvedimenti connessi ad atti di iniziativa legislativa governativa, di cui:
  • 110 riferiti ai tre Governi della XVIII Legislatura (10 relativi al Governo Conte I, 28 al Governo Conte II e 72 al Governo Draghi);
  • 447 riferiti al Governo Meloni;

• 51 provvedimenti attuativi derivanti da leggi di iniziativa parlamentare, di cui 22 riferibili a leggi approvate nella XVIII Legislatura e 29 a leggi approvate nella Legislatura in corso.

Tra i 557 provvedimenti da adottare previsti da atti di iniziativa legislativa governativa, 80, ossia il 14,3 per cento del totale, sono riconducibili a norme introdotte a seguito dell'approvazione di emendamenti parlamentari.

Inoltre, nell'ambito dello stock complessivo dei 608 provvedimenti attuativi da adottare, 9 sono soggetti al previo parere delle Commissioni parlamentari competenti e per 66 atti è richiesto il parere del Consiglio di Stato. Circa un quarto dei provvedimenti da adottare (158) non prevede, invece, pareri, né concerti di altre amministrazioni.

Infine, l'adozione di 157 provvedimenti attuativi comporta il coinvolgimento, a vario titolo, del sistema delle Conferenze delle autonomie territoriali, nei termini riportati nella seguente tabella:

Tra i 608 atti secondari che risultavano da adottare alla data del 1° maggio 2025, la maggior parte è costituita da decreti ministeriali (475), seguiti da decreti del Presidente del Consiglio dei ministri (95), da decreti del Presidente della Repubblica (19) e da provvedimenti direttoriali (19).

Nell'ambito dello stock complessivo dei provvedimenti da adottare:

• 247 atti presentavano, alla data del 1° maggio 2025, un termine di adozione scaduto, di cui 24 riferibili a leggi di iniziativa parlamentare;
• 41 provvedimenti prevedevano un termine non ancora scaduto, di cui 6 riferibili a leggi di iniziativa parlamentare;
• 319 non hanno un termine di adozione previsto dal Legislatore, di cui 20 riferibili a leggi di iniziativa parlamentare.

Un solo atto, che origina da una legge di iniziativa parlamentare, reca invece una scadenza periodica.

Tra le Amministrazioni centrali deputate in via primaria all'adozione dei 608 provvedimenti attuativi, quella maggiormente coinvolta è il Ministero dell'economia e delle finanze, cui spetta complessivamente l'iniziativa per l'adozione di 96 atti secondari, seguito dal Ministero dell'ambiente e della sicurezza energetica (65) e dal Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (59).