Autonomie territoriali e finanza locale

area tematica

AUDIO

Assetto ordinamentale

E' stata pubblicata nella Gazzetta Ufficiale la legge 26 giugno 2024, n. 86 recante disposizioni per l'attuazione dell'autonomia differenziata delle Regioni a statuto ordinario ai sensi dell'articolo 116, terzo comma, della Costituzione.

Il provvedimento fa seguito ad un'ampia discussione sull'attuazione dell'articolo 116, terzo comma, della Costituzione, che si è svolta a partire dalla fine della XVII legislatura, dopo le iniziative intraprese da Lombardia, Veneto ed Emilia-Romagna nel 2017. Sulla legge è poi intervenuta la sentenza della Corte costituzionale n. 192 del 2024 che ha dichiarato la incostituzionalità di alcune disposizioni della legge.

Il Governo ha trasmesso al Senato un disegno di legge recante una delega per la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni (A.S. 1623) che intende apportare i correttivi resi necessari dalla sentenza della Corte costituzionale.

Per quanto riguarda gli enti locali, la Commissione Affari costituzionali del Senato ha avviato l'esame di alcuni disegni di legge incidenti sul sistema di elezione nelle province.

Il maggior numero di tali disegni di legge prevede il ripristino dell'elezione a suffragio universale e diretto per le province nonché l'introduzione dell'elezione a suffragio universale e diretto per le città metropolitane, abrogando la disciplina dell'elezione di secondo grado per gli organi provinciali e metropolitani, quale introdotta dalla legge n. 56 del 2014.

Sulla base di tali proposte, il Comitato ristretto istituito sulla base della decisione della medesima Commissione il 21 febbraio 2023 ha elaborato un testo unificato che è attualmente in corso di esame e che, sinteticamente, prevede:

- l'elezione contestuale, a suffragio universale e diretto, del presidente della provincia e dei consiglieri provinciali;

- l'elezione contestuale, a suffragio universale e diretto, del sindaco metropolitano e dei consiglieri metropolitani;

- l'abrogazione delle disposizioni della legge n. 56 del 2014 (nonché delle ulteriori disposizioni vigenti) incompatibili con il disegno di legge.

Con la legge costituzionale 26 gennaio 2026, n. 1 originata da una proposta di legge di iniziativa del Consiglio regionale del Friuli-Venezia Giulia, è stato modificato lo statuto speciale della regione autonoma reintroducendovi la previsione di enti di area vasta, titolari di funzioni amministrative proprie e con organi ad elezione diretta, accanto ai comuni o città metropolitane e alla regione. La legge segna un superamento della riforma degli enti locali attuata nel corso della XVII legislatura e culminata con l'approvazione della legge costituzionale 28 luglio 2016, n. 1, che ha modificato lo statuto della regione Friuli-Venezia Giulia sopprimendo il livello di governo delle province e delineando un assetto istituzionale che contempla solo due livelli di governo: la regione ed i comuni. Quest'ultima riforma ha introdotto nello statuto altresì il nuovo ente della città metropolitana, equiparata al livello di governo comunale.

E' in corso di esame alla Camera, in seconda deliberazione, un disegno di legge costituzionale recante diverse modifiche allo Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige/Südtirol, intervenendo tra l'altro, nelle materie di competenza legislativa esclusiva e concorrente delle province autonome di Trento e Bolzano.

Finanza territoriale

Per quanto concerne la finanza territoriale, gli interventi normativi si sono dispiegati entro la cornice della regola costituzionale del pareggio di bilancio, introdotto dalla legge costituzionale n.1 del 2012.

In linea generale, il percorso attuativo della legge delega sul federalismo fiscale è stato implementato solo parzialmente, anche a causa dei mutamenti intervenuti nel quadro istituzionale della finanza locale, riconducibili principalmente ad esigenze di finanza pubblica e alla conseguente necessità di una maggior centralizzazione delle decisioni di entrata e di spesa. Dopo una lunga fase di espansione dell'autonomia finanziaria, infatti, il sistema delle entrate degli enti territoriali è stato caratterizzato da interventi volti a incrementare il ruolo del coordinamento della finanza pubblica, con una nuova espansione dei trasferimenti e di forme di entrata direttamente regolate dal centro.

Per quanto concerne la finanza regionale, gli interventi legislativi sono stati principalmente indirizzati alla determinazione del concorso degli enti alla finanza pubblica. Limitati, invece, sono stati gli interventi sul versante delle entrate, soprattutto per le regioni a statuto ordinario, per le quali è ancora rinviata l'attuazione del federalismo fiscale. L'attuazione del nuovo regime delineato per la fiscalità regionale dalla legge sul federalismo fiscale, che rimette a entrate di tipo tributario regionali il finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP) nelle materie di competenza, è stata rinviata più volte e da ultimo fissata al 2027. A tale riguardo il PNRR prevede che l'attuazione del federalismo fiscale regionale debba essere completata entro il secondo trimestre del 2026. In questo contesto si inserisce ora la legge delega sulla riforma fiscale che all' articolo 13 reca i principi e i criteri direttivi per l'attuazione della delega con riferimento ai tributi regionali, che, in sintesi, delega il Governo a procedere alla revisione delle norme del federalismo fiscale regionale (decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68): allo scopo di garantire la cd. fiscalizzazione dei trasferimenti soppressi; attribuisca alle regioni a statuto ordinario le somme a titolo di compartecipazione regionale all'Iva sulla base di specifici criteri, che assicurano l'attuazione del principio di territorialità delle entrate. Tale principio va applicato anche al recupero dell'evasione fiscale.

Il contributo alla finanza pubblica delle regioni a statuto speciale è stato determinato dalla legge in attuazione di nuovi accordi bilaterali, stipulati dallo Stato con le regioni Valle d'Aosta, Sicilia, Friuli Venezia Giulia, Sardegna e Tentino Alto Adige.

Per quanto attiene alla finanza comunale, il settore comunale è stato caratterizzato da frequenti modifiche della disciplina di alimentazione e di riparto del Fondo di solidarietà comunale, strumento finalizzato ad assicurare un'equa distribuzione delle risorse ai comuni, con funzioni sia di compensazione delle risorse storiche che di perequazione, in un'ottica di progressivo abbandono del criterio della spesa storica. L'applicazione di criteri di riparto di tipo perequativo nella distribuzione delle risorse del Fondo, basati sulla differenza tra capacità fiscali e fabbisogni standard, ha preso avvio nel 2015 con l'assegnazione di quote progressivamente crescenti del Fondo. A seguito di ripetuti interventi volti a rinviare nel tempo il percorso di incremento dell'incidenza del criterio perequativo, il raggiungimento del 100% della perequazione, inizialmente previsto nell'anno 2021, è stato posticipato all'anno 2030. La legge di bilancio 2026 è intervenuta sulla disciplina del Fondo di solidarietà comunale, prevedendo l'esclusione di Roma Capitale dal sistema perequativo, in ragione delle sue caratteristiche peculiari, e stabilendo un importo fisso di contribuzione al Fondo a carico del Comune di Roma fissato in 79,6 milioni di euro. L'operazione, nel suo complesso, è stata volta a liberare risorse a vantaggio degli altri comuni, rendendo la perequazione più equilibrata.

Per il finanziamento delle funzioni fondamentali in ambito sociale - quali lo sviluppo dei servizi sociali, il potenziamento del servizio asili nido e del trasporto scolastico di alunni con disabilità - la legge di bilancio 2024 ha istituito un nuovo Fondo, demìnominato "Fondo Speciale Equità Livello dei Servizi", espressamente destinato alla rimozione degli squilibri economici e sociali e a favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, finanziato con risorse estrapolate dal Fondo di solidarietà comunale, in attuauzione della Sentenza della Corte costituzionale n. 71 del 2023. Per assicurare che le risorse aggiuntive siano effettivamente destinate al potenziamento dei predetti servizi, è prevista la determinazione di specifici "obiettivi di servizio" che i comuni sono tenuti a raggiungere nei tempi e nella misura ivi indicata, e l'attivazione di un sistema di monitoraggio e di rendicontazione dell'utilizzo delle risorse al fine di garantire il raggiungimento dei previsti livelli di servizi offerti.

Per quanto attiene alla fiscalità provinciale e delle città metropolitane, sono previste misure straordinarie volte a garantire il sostegno finanziario necessario a tali enti per l'esercizio delle funzioni fondamentali. Con le leggi di bilancio per il 2021 e 2022 è stato definito un nuovo assetto finanziario per il comparto delle province e delle città metropolitane, coerente con il disegno del federalismo fiscale, che prevede la costituzione di due fondi unici, uno per le province e l'altro per le città metropolitane, in cui confluiscono le risorse del precedente Fondo sperimentale di riequilibrio e i contributi straordinari finora erogati. Il nuovo sistema di finanziamento, entrato a regime nel 2022, prevede un meccanismo di perequazione nel riparto delle risorse dei fondi che tenga progressivamente conto della differenza tra i fabbisogni standard e le capacità fiscali, secondo un modello analogo a quello applicato per i comuni, con il progressivo abbandono dei criteri storici di attribuzione delle risorse.

Nell'ambito del processo di attuazione del PNRR, la normativa sulla governance del Piano qualifica le Regioni, le Province autonome e gli enti locali come soggetti attuatori del Piano, insieme con le amministrazioni centrali dello Stato. Circa il 36 per cento delle risorse del PNRR sono state affidate alle amministrazioni locali come soggetti attuatori. Si tratta di un ammontare di risorse pari a 66,4 miliardi di euro, se si considera il PNRR in senso stretto; la cifra sale a circa 80 miliardi di euro considerando anche il Piano nazionale per gli investimenti complementari.

Constitutional and organizational asset of regions and local authorities

Law No. 86 of June 26, 2024, containing provisions for the implementation of the differentiated autonomy of ordinary statute Regions pursuant to Article 116, paragraph 3, of the Constitution, was published in the Official Journal.

The measure follows a broad discussion on the implementation of Article 116, paragraph 3, of the Constitution, which began at the end of the 17th Legislature, following the initiatives undertaken by Lombardy, Veneto, and Emilia-Romagna in 2017. The law was subsequently impacted by Constitutional Court Ruling No. 192 of 2024, which declared certain provisions of the law unconstitutional.

The Government has submitted to the Senate a bill containing a delegation for the determination of essential levels of performance (A.S. 1623), which intends to make the corrections required by the Constitutional Court ruling.

As for local governments, the Senate Constitutional Affairs Committee has begun consideration of a number of bills affecting the election system in the provinces.

The largest number of these bills provide for the reinstatement of universal and direct suffrage election for provinces as well as the introduction of universal and direct suffrage election for metropolitan cities, repealing the discipline of second-tier election for provincial and metropolitan bodies, as introduced by Law No. 56 of 2014.

On the basis of these proposals, the Select Committee established on the basis of the decision of the same Commission on February 21, 2023 drafted an unified text that is currently under consideration and which, in summary, provides for:

- the simultaneous election, by universal and direct suffrage, of the president of the province and provincial councilors;

- the simultaneous election, by universal and direct suffrage, of the metropolitan mayor and metropolitan councilors;

- the repeal of provisions of Law No. 56 of 2014 (as well as the additional provisions in force) that are incompatible with the bill.

Constitutional Law No. 1 of January 26, 2026, originating from a bill initiated by the Regional Council of Friuli-Venezia Giulia, amended the special statute of the autonomous region by reintroducing the provision for large-area entities, with their own administrative functions and directly elected bodies, alongside municipalities or metropolitan cities and the region. This law marks a step beyond the reform of local government implemented during the 17th legislature, culminating in the approval of Constitutional Law No. 1 of July 28, 2016, which amended the statute of the Friuli-Venezia Giulia region, abolishing the provincial level of government and establishing an institutional structure that contemplates only two levels of government: the region and the municipalities. This latter reform also introduced the new metropolitan city entity into the statute, equating it to municipal government.

A constitutional bill is currently being examined in the Chamber of Deputies, in its second round. The bill contains several amendments to the Special Statute for Trentino-Alto Adige/Südtirol, addressing, among other things, matters under the exclusive and concurrent legislative jurisdiction of the autonomous provinces of Trento and Bolzano.

Regional finance

With regard to territorial finance, the regulatory measures were implemented within the framework of the constitutional balanced budget rule, introduced by Constitutional Law No 1 of 2012.

Generally, the process of implementing the enabling law on fiscal federalism was only partially implemented, partly because of changes in the institutional framework of local finance, mainly attributable to the public finance requirements and the consequent need for greater centralisation of revenue and expenditure decisions. After a long period of expansion of financial autonomy, the revenue system of local and regional authorities was characterised by measures aimed at increasing the role of public finance coordination, with a new expansion of transfers and forms of revenue directly regulated by the central government.

As regards regional finance, the legislative measures were mainly aimed at determining the contribution of institutions to public finance. However, measures on the revenue side have been limited, especially in the ordinary regions, for which the implementation of fiscal federalism is still delayed. The implementation of the new regime for regional taxation outlined by the Law on Fiscal Federalism, which leaves the financing of core levels of benefits (LEP) in the areas of competence to regional tax revenues, has been postponed several times (and is currently planned as of 2027). In this respect, the NRRP provides that the implementation of regional fiscal federalism must be completed by the first half of 2026. In this context, the enabling law on tax reform (article 13) sets out the guiding principles and criteria for the implementation of the delegation with regard to regional taxes. In summary, the Government is delegated to proceed with the revision of the rules of regional fiscal federalism (Legislative Decree No. 68 of 6 May 2011): with the aim of ensuring the so-called fiscalisation of abolished transfers; it allocates sums to ordinary statute regions as regional co-participation in VAT on the basis of specific criteria, which ensure the implementation of the principle of territoriality of revenue. This principle also applies to the recovery of tax evasion.

The contribution to the public finances of the regions with special status was determined by law in implementation of new bilateral agreements concluded by the State with the regions Valle d'Aosta, Sicily, Friuli Venezia Giulia, Sardinia and Trentino Alto Adige.

As regards municipal finance, the municipal sector has also been characterised by frequent changes to the rules governing the feeding and distribution of the Municipal Solidarity Fund, an instrument designed to ensure a fair distribution of resources to municipalities, with functions both of compensating historical resources and of equalising, with a view to gradually moving away from the criterion of historical expenditure. The application of equalisation criteria in the distribution of the Fund's resources, based on the difference between fiscal capacity and standard needs, began in 2015 with the allocation of progressively increasing shares of the Fund. As a result of repeated measures aimed at postponing over time the increase in the impact of the equalisation criterion, the achievement of 100 % of equalisation, initially planned for 2021, was postponed to 2030.

The 2026 Budget Law intervened on the regulation of the Municipal Solidarity Fund, providing for the exclusion of Rome Capital from the equalisation system, due to its specific characteristics, and establishing a fixed contribution to the Fund by the Municipality of Rome set at €79.6 million. The overall aim of the operation was to free up resources for the benefit of other municipalities, making the equalisation system more balanced.

To finance key social functions – such as the development of social services, the enhancement of nursery services and school transport for pupils with disabilities – the 2024 Budget Law established a new fund, called the "Special Fund for Service Level Equity", expressly intended to remove economic and social imbalances and promote the effective exercise of individual rights, financed with resources extrapolated from the Municipal Solidarity Fund, in implementation of Constitutional Court Ruling No. 71 of 2023. To ensure that the additional resources are actually allocated to improving the aforementioned services, specific ‘service objectives' will be set, which municipalities will be required to achieve within the timeframes and to the extent specified therein, and a system for monitoring and reporting on the use of resources will be implemented to ensure that the expected levels of service are achieved.

As regards provincial and metropolitan taxation, following the negative outcome of the 2016 constitutional referendum on the abolition of provinces, extraordinary measures have been put in place to ensure the necessary financial support for the performance of key functions. The budget laws for 2021 and 2022 set out a new financial framework for the province and metropolitan city sector, consistent with the design of fiscal federalism, which provides for the creation of two single funds, one for the provinces and the other for metropolitan cities, into which the resources of the previous experimental rebalancing fund and the extraordinary contributions paid so far are pooled. The new financing system, which came into operation in 2022, provides for an equalisation mechanism in the distribution of funds that progressively takes into account the difference between standard needs and fiscal capacities, using a model similar to that applied to municipalities, with the historical criteria for allocating resources gradually abandoned.

As part of the process of implementing the NRRP, the rules on the governance of the Plan qualify the regions, autonomous provinces and local authorities as implementing bodies of the plan, together with the central government of the State. Around 36% of the resources under the NRRP have been entrusted to local administrations as implementing bodies. This is a resource of EUR 66,4 billion, if one looks at the NRRP in the strict sense; the figure rises to around EUR 80 billion, also taking into account the Complementary National Investment Plan.