Il Fondo di solidarietà comunale costituisce il fondo per il finanziamento dei comuni, anche con finalità di perequazione, alimentato con una quota parte del gettito dell'imposta municipale propria (IMU) di spettanza dei comuni stessi.

Il Fondo è stato istituito ‒ in sostituzione del Fondo sperimentale di riequilibrio comunale previsto dal decreto legislativo n. 23 del 2011 di attuazione del federalismo municipale ‒ dall'articolo 1, comma 380, della legge n. 228 del 2012 (stabilità 2013) in ragione della nuova disciplina dell'IMU introdotta dalla legge di stabilità nel 2013, che ha attribuito ai comuni l'intero gettito Imu, ad esclusione di quello derivante dagli immobili ad uso produttivo destinato allo Stato, nell'ambito di un intervento volto al consolidamento dei conti pubblici nel contesto dell'emergenza finanziaria determinatasi negli ultimi due mesi dell'anno 2011.

Il processo di attuazione del federalismo municipale delineato dal D.Lgs. n. 23 del 2011 ha trovato dunque, da subito, un ostacolo attuativo nella crisi finanziaria dello scorso decennio. 

L'esigenza di consolidamento dei conti pubblici ha infatti richiesto un rafforzamento delle misure di coordinamento della finanza pubblica e di controllo delle decisioni di entrata e di spesa degli enti locali, operate mediante interventi di spending review, revisione della base imponibile dell'IMU, riduzione del Fondo di solidarietà comunale, che hanno portato a un assetto caratterizzato da minore autonomia di spesa e ridotti margini di manovra sui gettiti fiscali. Le frequenti modifiche della tassazione immobiliare, inoltre, operate allo scopo di reperire risorse finanziarie, hanno reso precario e incerto il quadro normativo della fiscalità municipale rispetto a quanto originariamente previsto dal D.Lgs. n. 23/2011, determinando instabilità nel sistema di finanziamento delle funzioni e di perequazione fiscale delle risorse.

Da ultimo, gli interventi di abolizione della Tasi sull'abitazione principale, hanno in sostanza ridefinito un impianto centralistico del sistema di finanziamento dei comuni, che è sembrato via via allontanarsi dal progetto di federalismo fiscale municipale avviato con il decreto legislativo n. 23 del 2011 (cfr. quanto allora rilevava in merito la Corte dei conti nella Relazione sulla gestione finanziaria degli enti locali, di febbraio 2016).

L'assetto delineato dal decreto legislativo n. 23 del 2011 sul federalismo municipale e le modifiche successive

 

L'assetto dei rapporti economico-finanziari tra lo Stato e le autonomie territoriali, delineato dalla legge sul federalismo fiscale n. 42/2009, è stato incentrato sul superamento del sistema di finanza derivata e sull'attribuzione di una maggiore autonomia di entrata e di spesa agli enti decentrati, nel rispetto dei principi di solidarietà, riequilibrio territoriale e coesione sociale sottesi al nostro sistema costituzionale. I provvedimenti attuativi della legge delega sul federalismo fiscale n. 42/2009 hanno determinato, pertanto, la soppressione dei tradizionali trasferimenti erariali aventi carattere di generalità e permanenza e la loro sostituzione - ai fini del finanziamento delle funzioni degli enti locali - con entrate proprie (tributi propri, compartecipazioni al gettito di tributi erariali e gettito, o quote di gettito, di tributi erariali, addizionali a tali tributi) e con risorse di carattere perequativo.

Per i comuni, la soppressione dei trasferimenti erariali è stata formalizzata con il D.M. Interno 21 giugno 2011 nell'importo complessivo di 11.264,9 milioni di euro per l'anno 2011, in applicazione dell'art. 2, comma 8, del decreto legislativo n. 23 del 2011. L'operazione è stata finanziariamente neutrale per i comuni nel loro insieme, in quanto a fronte della riduzione dei trasferimenti erariali sono state attribuite ai comuni risorse da federalismo fiscale municipale di pari importo: nello specifico, 2.889 milioni per compartecipazione IVA e 8.376 milioni per Fondo sperimentale di riequilibrio comunale, alimentato con il gettito dei tributi allora attribuiti ai comuni relativi a immobili ubicati nel loro territorio, istituito nel 2011 con il D.M. 21 giugno 2011 (cap. 1365/Interno).

Sono stati conservati trasferimenti erariali non fiscalizzati per circa 610,6 milioni di euro, da assegnarsi ai comuni come spettanza ed erogati alle scadenze indicate nel D.M. Interno 21 febbraio 2002.

A regime, dal 2014, il decreto legislativo prevedeva l'attribuzione diretta dei cespiti derivanti dalla fiscalità immobiliare attribuita ai comuni, con la sostituzione del Fondo sperimentale di riequilibrio con un Fondo perequativo vero e proprio, l'istituzione dell'Imposta municipale propria (IMU), progettata per assorbire l'Ici - con esclusione dell'abitazione principale - e l'Irpef sui redditi fondiari, e dell'Imposta municipale secondaria, sostitutiva dell'imposta comunale sulla pubblicità/affissioni e la Tosap/Cosap.

L'intensificarsi dell'emergenza finanziaria e le numerose modifiche apportate alla disciplina della tassazione immobiliare hanno portato, nel 2013, a una profonda ridefinizione dell'assetto dei rapporti finanziari tra Stato ed comuni rispetto a quanto disegnato dal decreto legislativo n. 23/2011, con l'attribuzione ai comuni dell'intero gettito IMU (ad esclusione di quello derivante dagli immobili ad uso produttivo, che rimane destinato allo Stato), la soppressione del Fondo sperimentale di riequilibrio e l'istituzione al suo posto di un Fondo di solidarietà comunale, alimentato da risorse statali e da una quota dell'imposta municipale propria (IMU) (art. 1, commi da 380 a 394, legge n. 228/2012).

Tale assetto è stato nuovamente modificato con la legge di stabilità per il 2016 (legge n. 208/2015, art. 1, commi 10-20) che ha apportato modifiche sostanziali alla tassazione immobiliare, prima fra tutte, l'esenzione dalla TASI per l'abitazione principale. Ciò ha comportato la necessità di ridefinire il Fondo di solidarietà comunale, con la costituzione al suo interno di una quota c.d. "ristorativa" (circa 3,8 miliardi di euro) destinata a compensare i comuni delle minori entrate ad essi derivanti a causa delle esenzioni.

La legge di bilancio per il 2017 (articolo 1, commi 446-452 della legge n. 232 del 2016) reca la disciplina a regime del Fondo di solidarietà comunale, che fissa la sua dotazione finanziaria annuale e i criteri di ripartizione delle risorse, distinguendo tra la componente ristorativa, da ripartirsi tra i comuni sulla base del gettito effettivo IMU e TASI relativo all'anno 2015, e la componente tradizionale del Fondo, da distribuire sulla base di criteri sia di tipo compensativo rispetto all'allocazione storica delle risorse sia di tipo perequativo, applicati a partire dal 2015 sulla base della differenza tra le capacità fiscali e i fabbisogni standard.

La dotazione del Fondo di solidarietà comunale è determinata per legge ed è in parte assicurata attraverso una quota dell'imposta municipale propria di spettanza dei comuni, che viene a tal fine versata all'entrata del bilancio statale.

La quota di IMU destinata ad alimentare il Fondo (originariamente quantificata in 4.717,9 milioni di euro) e l'importo di 1.883,5 milioni di euro di contributo statale hanno costituito l'ammontare iniziale del Fondo per l'anno 2013 (art. 1, comma 380, legge n. 228/2012).

Il sistema di esenzione IMU e TASI, introdotto con la legge n. 208/2015, ha comportato la costituzione all'interno del Fondo di solidarietà comunale di una quota c.d. "ristorativa" (quantificata in 3.767,45 milioni di euro annui a decorrere dal 2016) atta a garantire, nell'ambito del Fondo, le risorse necessarie a compensare i comuni della relativa perdita di gettito, e la contestuale ridefinizione della quota di IMU di spettanza dei comuni che lo alimenta, da versare all'entrata del bilancio dello Stato nei singoli esercizi, ridimensionata a circa 2.768,8 milioni di euro (in luogo dei 4.717,9 milioni prima previsti). La quota di alimentazione del Fondo di solidarietà a carico dei comuni è attualmente pari al 22% del gettito IMU ad aliquota di base (per un ammontare complessivo di circa 2,8 miliardi).

Sulla dotazione del Fondo di solidarietà hanno fortemente inciso i tagli determinati dalle misure di finanza pubblica poste a carico dei comuni, sulla base dei principi del coordinamento della finanza pubblica. 

Il concorso alla finanza pubblica, richiesto ai comuni a partire dal 2011 attraverso la riduzione del Fondo di solidarietà comunale, aveva di fatto annullato la originaria componente verticale del Fondo, quella cioè finanziata dallo Stato e destinata alla perequazione. Tolta la quota statale ristorativa delle minori entrate IMU-TASI, la dotazione del Fondo risultava alimentata esclusivamente dai comuni, attraverso il gettito dell'IMU, e non anche dalla fiscalità generale, come invece richiesto dalla legge n. 42/2009 in riferimento al fondo perequativo per le funzioni fondamentali.

Con l'applicazione dei criteri perequativi nella distribuzione delle risorse del Fondo (basati sulla differenza tra le capacità fiscali e i fabbisogni standard), il Fondo ha in sostanza funzionato come un meccanismo di redistribuzione "orizzontale", che ha spostato risorse dai comuni con elevate basi imponibili e bassi fabbisogni in favire dei comuni con basi imponibili limitate e fabbisogni elevati. 

Con la legge di bilancio per il 2020, la dotazione del Fondo è stata in parte reintegrata dei tagli subiti, con risorse statali aggiuntive, di carattere "verticale", espressamente destinate al sistema di perequazione.

In particolare, il comma 848 della legge di bilancio 2020 (legge n. 160/2019) ha disposto un incremento delle risorse del Fondo di solidarietà comunale - di 100 milioni di euro per il 2020, di 200 milioni di euro per il 2021, di 300 milioni di euro per il 2022, di 330 milioni di euro nel 2023 e di 560 milioni di euro a decorrere dal 2024 - al fine di garantire ai comuni il progressivo reintegro delle risorse decurtate a titolo di concorso alla finanza pubblica negli anni 2014-2018, ai sensi dell'articolo 47 del D.L. n. 66/2014 (il ristoro per l'anno 2023 è stato aumentato da 300 a 380 milioni dalla legge di bilancio 2023 (legge n. 197/2022)).

Le risorse integrative hanno ricostituito, nell'ambito della componente tradizionale del Fondo di solidarietà comunale, una quota di carattere "verticale" destinata a esigenze di correzione del sistema di perequazione, riavviando il percorso di attuazione del federalismo fiscale.

Con le successive due leggi di bilancio per il 2021 (L. n. 178/2020) e per il 2022 (L. n. 234/2021) sono stati disposti ulteriori importanti incrementi della dotazione annuale del Fondo di solidarietà comunale, destinati specificamente allo svolgimento di alcune funzioni fondamentali in ambito sociale, in particolare, al finanziamento e allo sviluppo dei servizi sociali comunali, al potenziamento degli asili nido comunali e al potenziamento del trasporto scolastico di alunni con disabilità.

Tali risorse aggiuntive sono state espressamente vincolate al raggiungimento di specifici livelli delle prestazioni o, in mancanza, di specifici "obiettivi di servizio", con l'attivazione di un sistema di monitoraggio e di rendicontazione dell'utilizzo delle risorse e, pertanto, di verifica del raggiungimento di livelli di servizi offerti, con la previsione del recupero delle somme che risultassero non destinate ad assicurare l'obiettivo stabilito.

Gli importi incrementali della dotazione del FSC, autorizzati dalle suindicate norme di bilancio 2021-2022, sono indicati nella tabella seguente:

Con la legge di bilancio per il 2024 (commi 494-495, legge n. 213/2023), le predette risorse aggiuntive stanziate a decorrere dal 2025 sono state eliminate dal Fondo di solidarietà comunale, in attuazione della sentenza della Corte Costituzionale  n. 71/2023, con la quale il giudice costituzionale ha invitato il legislatore, attraverso un monito, a intervenire tempestivamente sulla disciplina del Fondo di solidarietà comunale, al fine di superare la presenza, all'interno di quest'ultimo, di componenti perequative speciali, non riconducibili alla perequazione generale e non dirette a colmare le differenze di capacità fiscale tra gli enti comunali – come prescritto dall'articolo 119, terzo comma, Costituzione – bensì vincolate al raggiungimento di determinati livelli essenziali e obiettivi di servizio.

Le risorse estrapolate dal FSC (relative agli anni dal 2025 al 2029 e parte di quelle del 2030) sono state inserite nel nuovo "Fondo Speciale Equità Livello dei Servizi", istituito dal comma 496 della legge di bilancio 2024, espressamente destinato alla rimozione degli squilibri economici e sociali e a favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona (articolo 119, comma quinto, della Costituzione), cfr. ultimo paragrafo del seguente tema.

Pertanto, la legge di bilancio per il 2024 (comma 494) ha pertanto provveduto a ridefinire la dotazione annuale del Fondo di solidarietà comunale (FSC) a partire dall'anno 2025  in 6.760,6 milioni per gli anni dal 2025 al 2028, in 7.980,6 milioni per l'anno 2029, in 7.908,6 milioni per l'anno 2030, e in 8.672,5 milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2031, con una riduzione, rispetto agli importi a legislazione vigente, di circa: 858,9 milioni per il 2025; 1.069,9 milioni per il 2026; 1.808,9 milioni per il 2027; 1.876,9 milioni per il 2028; 725,9 milioni per il 2029; 835,9 milioni per il 2030; 72 milioni a decorrere dall'anno 2031.

Per l'anno 2024, pertanto, le risorse destinate al finanziamento e allo sviluppo dei tre predetti servizi – servizi sociali comunali, asili nido comunali e trasporto di studenti disabili – continueranno a essere contenute all'interno della dotazione del Fondo di solidarietà comunale. Le modifiche apportate dalla legge di bilancio per il 2024, pur mantenendo ferme per il 2024 le disposizioni procedurali in materia di fissazione degli obiettivi di potenziamento dei predetti servizi e di fissazione delle modalità di monitoraggio dell'utilizzo delle predette risorse, eliminano ogni riferimento a procedure sanzionatorie e di recupero delle somme che, a seguito del monitoraggio, risultassero non destinate al raggiungimento dei predetti obiettivi di servizio.

Le risorse autorizzate dalle leggi di bilancio 2021 e 2022 rientreranno nel perimetro del FSC tra il 2029 e il 2031, dopo il conseguimento degli obiettivi di servizio in attuazione di quanto disposto dal nuovo Fondo Speciale Equità Livello dei Servizia, per concorrere al mantenimento dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP), nei rispettivi campi di attività.

Le risorse sono così riassegnate:

• 1.100 milioni a decorrere dal 2029, per il finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni relativi gli asili nido;
• 120 milioni a decorrere dal 2029, per il finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni relativi al trasporto degli alunni con disabilità;
• 763,9 milioni a decorrere dal 2031, in proporzione ai fabbisogni standard approvati dalla Commissione tecnica per i fabbisogni standard entro il 30 settembre dell'anno precedente, per la funzione servizi sociali.

Si segnala, infine, in ordine alla effettiva dotazione finanziaria del Fondo di solidarietà comunale, che la legge di bilancio 2024 (Legge n. 213/2023, commi 533-535) ha richiesto un concorso degli enti territoriali al raggiungimento degli obiettivi programmatici di finanza pubblica di un ammontare annuo complessivo pari a 600 milioni di euro per ciascun anno dal 2024 al 2028, in considerazione delle esigenze di contenimento della spesa pubblica e nel rispetto dei princìpi di coordinamento della finanza pubblica, nelle more della definizione delle nuove regole della governance economica europea.

Il concorso dei comuni è fissato nella misura di 200 milioni di euro annui.Il contributo è ripartito tra i songoli comuni in proporzione agli impegni di spesa corrente, al netto della spesa relativa alla missione 12, Diritti sociali, politiche sociali e famiglia - come risultanti dal rendiconto di gestione 2022 - e tenuto conto delle risorse del PNRR assegnate a ciascun ente alla data del 31 dicembre 2023, così come risultanti dal sistema informativo REGIS. Sono esclusi dal concorso  gli enti locali in dissesto finanziario o in procedura di riequilibrio finanziario.

La norma prevede che il contributo alla finanza pubblica è trattenuto dal Ministero dell'interno a valere sulle somme spettanti a titolo di Fondo di solidarietà comunale.

I criteri di ripartizione del Fondo di solidarietà comunale sono definiti dal comma 449 dell'articolo 1 della legge n. 232/2016 (legge di bilancio per il 2017) e successive modificazioni. A tal fine, la norma distingue tra le diverse componenti del Fondo:

• la componente "ristorativa", costituita dalle risorse necessarie al ristoro del minor gettito derivante ai comuni per le esenzioni e le agevolazioni IMU e TASI, previste dalla legge di stabilità 2016;
• la componente "tradizionale" destinata al riequilibrio delle risorse storiche, che viene ripartita tra i comuni delle RSO in parte con criteri di tipo compensativo ed in parte secondo criteri di tipo perequativo, applicati a partire dal 2015;
• somme destinate a finalità correttive della ripartizione stessa del Fondo, a seguito dell'avvio del meccanismo di perequazione delle risorse;
• somme destinate al finanziamento delle funzioni fondamentali dei comuni in ambito sociale, finalizzate al potenziamento e allo sviluppo dei servizi sociali comunali svolti in forma singola o associata dai Comuni delle Regioni a statuto ordinario e dei comuni della Regione Siciliana e della Sardegna, e al potenziamento degli asili nido, nonché all'incremento del numero di studenti disabili, frequentanti la scuola dell'infanzia, primaria e secondaria di 1° grado, privi di autonomia, a cui viene fornito il trasporto per raggiungere la sede scolastica. Si ricorda, infatti, che il nuovo ‘Fondo Speciale Equità Livello dei Servizi', previsto dalla legge di bilancio 2024, in attuazione della Sentenza della Corte costituzionale n. 71 del 2023, che stralcia dette quote finalizzate dal Fondo di solidarietà comunale, entrerà in vigore solo a partire dal 2025. Ancora per il 2024, pertanto, esse continueranno a costituire specifiche voci aggiuntive del Fondo.

In base alla normativa vigente (art. 1, comma 451, legge n. 232/2016), il riparto del Fondo del Fondo di solidarietà è adottato con Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, da emanare entro il 31 ottobre dell'anno precedente a quello di riferimento, su proposta del Ministro dell'economia e finanze, di concerto con il Ministro dell'interno, previo accordo da sancire in sede di Conferenza Stato-città ed autonomie locali entro il 15 ottobre. Per l'adozione del suddetto decreto di ripartizione è altresì richiesto, dal 2020, il previo parere tecnico della Commissione tecnica per i fabbisogni standard (previsto dall'articolo 57-quinquies, comma 2, del D.L. n. 124 del 2019).

Dopo l'adozione del DPCM di riparto, il Ministero dell'Interno eroga le quote attribuite a ogni comune in 2 rate da corrispondere rispettivamente entro maggio e ottobre. La prima rata corrisponde al 66% delle risorse spettanti.

Per la ripartizione del Fondo di solidarietà comunale per l'anno 2024, l'Accordo in sede di Conferenza Stato-città ed autonomie locali non è stato raggiunto.

Nella seduta dell'8 novembre, appositamente convocata in seduta straordinaria, la Conferenza Stato-città non ha espresso parere favorevole sullo schema di decreto ministeriale che definisce i criteri di riparto del Fondo di solidarietà comunale 2024 tra i comuni delle regioni a statuto ordinario, per il 30% secondo il criterio della compensazione delle risorse storiche e per il restante 70%, secondo il criterio perequativo, in base alla differenza tra capacità fiscali e fabbisogni standard.

La Conferenza Stato-città ha, infatti, ha preso atto del parere negativo espresso all'ANCI - cui ha aderito anche l'UPI - sui criteri di riparto del FSC 2024, come descritti nella Nota metodologica trasmessa dal Ministero dell'interno ed approvata dalla Commissione tecnica per i fabbisogni standard nella seduta del 27 ottobre 2023.

La quota "ristorativa" - assegnata al Fondo a decorrere dal 2016 dalla legge n. 208/2015 al fine di assicurare il ristoro del minor gettito derivante ai comuni delle regioni a statuto ordinario e delle Regioni Siciliana e Sardegna dalle esenzioni IMU e TASI, introdotte dalla predetta legge - viene ripartita tra i comuni sulla base del gettito effettivo IMU e TASI relativo all'anno 2015, come derivante dall'applicazione del nuovo sistema di esenzione introdotto dalla legge di stabilità per il 2016 (comma 449, lettera a)).

L'importo della quota ristorativa del Fondo – originariamente quantificata in 4.717,9 milioni di euro e poi ridotta a 3.767,5 milioni dalla legge n. 208/2015, a seguito dell'introduzione delle esenzione IMU e TASI – è stata da ultimo ridefinita in 3.753,3 milioni a decorrere dall'anno 2020 (commi 850-851, L. n. 160/2019), in relazione alla minore esigenza di ristoro ai comuni derivante dalla c.d. nuova IMU (circa -14,2 milioni), a seguito dell'unificazione di tale imposta con la TASI (commi da 738 a 783 della legge di bilancio 2020), in particolare per il venir meno dell'agevolazione sulla Tasi-inquilini.

Ai comuni che necessitano di ulteriori compensazioni degli introiti derivanti dalla TASI sull'abitazione principale, è inoltre destinato un apposito accantonamento (definito originariamente nell'importo di 80 milioni, poi ridotto a 66 milioni dal D.L. n. 50/2017), nei casi in cui il riparto dell'importo incrementale di cui sopra non assicuri il ristoro di un importo equivalente al gettito della TASI sull'abitazione principale stimato ad aliquota di base. Esso viene pertanto ripartito in modo da garantire a ciascuno dei comuni interessati l'equivalente del gettito della TASI sull'abitazione principale stimato ad aliquota di base (comma 449, lettera b)).

Per l'anno 2024, la quota ristorativa, ripartita tra gli enti per il ristoro del minor gettito afferente alle agevolazioni IMU/TASI, è pari a 3.817,9 milioni di euro.

La componente c.d. tradizionale del Fondo è quella destinata al riequilibrio delle risorse storiche, quantificata in 1.885,6 milioni di euro per i comuni delle regioni a statuto ordinario e in 464,1 milioni per i comuni delle Regioni Siciliana e Sardegna (comma 449, lett. c) e d)).

Per i comuni delle RSO, questa componente viene ripartita in due quote: la prima quota è ripartita secondo il criterio di compensazione delle risorse storiche; la seconda quota è ripartita secondo criteri di tipo perequativo, basati sulla differenza tra le capacità fiscali e i fabbisogni standard, come approvati dalla Commissione tecnica per i fabbisogni standard entro il 30 settembre dell'anno precedente.

La normativa vigente prevede un aumento progressivo negli anni della percentuale di risorse da distribuire tra i comuni con i criteri perequativi, in coerenza con un principio di gradualità nella sostituzione del modello vigente, basato sulla spesa storica. 

Per i comuni delle Regioni Siciliana e Sardegna, il riparto del Fondo di solidarietà comunale si basa esclusivamente sul criterio della compensazione delle risorse storiche.

Con l'articolo 57, comma 1, del D.L. n. 124 del 2019 è stato definito un percorso molto graduale di progressione del meccanismo perequativo, basato su di un incremento del 5 per cento annuo della quota percentuale del Fondo da distribuire su base perequativa, a partire dalla percentuale del 45 per cento fissata per il 2019 (e quindi, 50% nel 2020, 55% nel 2021, 60% nel 2022, ecc.), con il raggiungimento del 100 per cento della perequazione nell'anno 2030 (in luogo dell'anno 2021 prima previsto).

Per il 2024, la quota da ripartire secondo il criterio perequativo corrisponde al 70% della predetta dotazione.

Ai fini dell'applicazione dei criteri perequativi, per il calcolo della differenza tra capacità fiscali e fabbisogni standard, si applica la metodologia proposta dalla Commissione tecnica fabbisogni standard (CTFS) per la neutralizzazione degli effetti generati dalla componente rifiuti (richiesta dall'articolo 57, comma 1, del D.L. n. 124/2019). La metodologia prevede che la funzione rifiuti venga esclusa, contemporaneamente, dalla composizione del coefficiente di riparto sia dei fabbisogni standard che della capacità fiscale.

Il percorso perequativo, sebbene meno rapido, è stato reso tuttavia più incisivo, attraverso l'aumento delle risorse oggetto di perequazione.

Con il D.L. n. 124/2019 è stata infatti stabilita una progressione anche della capacità fiscale perequabile (c.d. target perequativo), fino ad allora applicata nella misura del 50% dell'ammontare complessivo della capacità fiscale da perequare.

A partire dal 50% applicato nel 2019, il "target perequativo" è previsto incrementare del 5 per cento annuo a decorrere dall'anno 2020, sino a raggiungere il valore del 100 per cento a decorrere dall'anno 2029.

In sostanza, dall'anno 2029 la quota del Fondo di solidarietà comunale distribuita in base a capacità fiscali e fabbisogni standard sarà pari al 100 per cento delle capacità fiscali comunali delle RSO.

Per l'anno 2024, in base alla Nota metodologica sulle modalità di riparto del Fondo, la dotazione della componente tradizionale è così ripartita:

- per i comuni delle RSO, la quota ordinaria di 1.906 milioni di euro è distinta in: a) 564,1 mln di euro (corrisponendete al 30% della componente ordinaria) ripartiti secondo il criterio della compensazione delle risorse storiche; b) 1.341,3 mln di euro (70% della dotazione), distribuiti in base alla differenza tra capacità fiscali e fabbisogni standard, comprensivi del correttivo che assegna 25 mln. di euro alle variazioni negative dovute al meccanismo perequativo (cfr. il paragrafo seguente);

- per i comuni della Regione Siciliana e della Sardegna la dotazione ordinaria ammonta a 467 milioni di euro e segue il criterio di compensazione delle risorse storiche.

Le quote destinate a meccanismi correttivi degli effetti della perequazione

Il progressivo rafforzamento della componente perequativa ha comportato alcune distorsioni nella redistribuzione delle risorse del Fondo di solidarietà, che hanno di fatto richiesto, a più riprese, l'intervento del legislatore, con la previsione di meccanismi correttivi in grado di contenere il differenziale di risorse, rispetto a quelle storiche di riferimento, che si viene a determinare con l'applicazione dei criteri perequativi basati sulla differenza tra le capacità fiscali e i fabbisogni standard, soprattutto nei comuni di minori dimensioni. 

Un primo correttivo c.d. statistico nella distribuzione delle risorse del Fondo di solidarietà è stato introdotto già nel 2016 - l'anno successivo all'avvio della perequazione - dall'articolo 1, comma 3, del D.L. 24 giugno 2016, n. 113, a seguito dell'Accordo del 24 marzo 2016 raggiunto in sede di Conferenza Stato-Città e autonomie locali. Il meccanismo correttivo, finalizzato a limitare le variazioni tra l'anno in corso e l'anno precedente nell'attribuzione delle risorse per effetto del meccanismo della perequazione, è stato sistematizzato dall'art. 1, comma 450, della legge n. 232/2016: esso si attiva nel caso in cui i criteri perequativi di riparto determinano una variazione percentuale, in aumento e in diminuzione, della dotazione netta del Fondo attribuita a ciascun comune,  in rapporto alle risorse storiche di riferimento, superiore/inferiore ad una certa percentuale (fissata dal 2018 al +/- 4%), con l'obiettivo di attenuarne gli effetti, soprattutto per quei comuni che presentano una capacità fiscale superiore ai propri fabbisogni standard.

Il correttivo consiste, in sostanza, in una redistribuzione delle risorse dai comuni che registrano un incremento delle risorse superiore al 4 per cento verso i comuni che registrano una riduzione di risorse superiore al 4 per cento, mediante la costituzione di un accantonamento nell'ambito del Fondo medesimo, alimentato dai comuni che presentano la variazione positiva.

Un secondo correttivo del meccanismo perequativo - introdotto dal D.L. n. 50/2017 -  prevede l'attribuzione di un apposito accantonamento costituito nel FSC, nel limite massimo di 25 milioni di euro annui, a favore degli enti che presentano, anche dopo l'applicazione del primo correttivo previsto dal citato comma 450, variazioni negative rispetto all'anno precedente. Tale ripartizione è effettuata in misura proporzionale ai differenziali negativi (comma 449, lettera d-bis), della legge n. 232/2016).

L'applicazione del suddetto correttivo, originariamente previsto per gli anni dal 2018 al 2021, è stato esteso a regime dall'articolo 3, comma 5, del D.L. n. 228/2021 (cd. proroga termini).

Un correttivo specifico è stato previsto dal D.L. n. 124/2019 (art. 57, comma 1-bis) in favore dei piccoli comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, che presentano, successivamente al riparto e ai predetti correttivi, ancora un valore negativo del Fondo di solidarietà, ai quali è destinata una quota del FSC, nel limite massimo di 5,5 milioni di euro a decorrere dal 2020. Il contributo è attribuito sino a concorrenza del valore negativo del fondo di solidarietà comunale, al netto della quota di alimentazione del fondo stesso, e, comunque, nel limite massimo di 50.000 euro per ciascun comune (comma 449, lettera d-ter).

A esigenze di correzione nel riparto del FSC sono, infine, destinate le risorse incrementali assegnate al Fondo di solidarietà comunale dalla legge di bilancio per il 2020 (comma 849, legge n. 160/2019), quale reintegro delle somme a suo tempo decurtate al Fondo a titolo di concorso alla finanza pubblica, ai sensi dell'art. 47 del D.L. n. 66/2014. 

Tali risorse incrementali, nell'importo di 100 milioni di euro per il 2020, di 200 milioni per il 2021, di 300 milioni per il 2022, di 330 milioni nel 2023 e di 560 milioni a decorrere dal 2024, sono finalizzate a specifiche esigenze di correzione nel riparto del Fondo di solidarietà comunale da individuare con il D.P.C.M. annuale di ripartizione del Fondo medesimo (comma 449, lettera d-quater). Per l'anno 2023, l'importo è stato integrato di 50 milioni di euro dall'articolo 1, comma 774, lett. b), legge 29 dicembre 2022, n. 197 (legge di bilancio per il 2023), per un complesso di risorse a garanzia della perequazione nel 2023 di 380 milioni di euro.

La dotazione del Fondo di solidarietà comunale, a decorrere dal 2021, è stata incrementata dalla legge di bilancio per il 2021 (art. 1, comma 791-792, legge n. 178/2020), al fine di destinare risorse aggiuntive ai comuni per il finanziamento dei servizi sociali comunali, il potenziamento degli asili nido comunali e per il trasporto scolastico di alunni con disabilità. Tali risorse, integrate dalla successiva legge di bilancio per il 2022 (commi 563 e 172, legge n. 234/2021), sono attribuite ai singoli comuni in base ai coefficienti di riparto per la funzione sociale utilizzati per la determinazione dei fabbisogni standard nell'anno corrispondente (comma 449, lettere d-quinquies), d-sexies) e d-opties).

Per i comuni con un livello di spesa storica inferiore al corrispondente valore del fabbisogno standard monetario (cd. Comuni sotto-obiettivo), le risorse aggiuntive sono vincolate all'incremento della spesa nella misura sufficiente al raggiungimento del rispettivo fabbisogno standard monetario. Per assicurare che le risorse vengano effettivamente destinate al potenziamento dei predetti servizi, le norme prevedono la determinazione di "obiettivi di servizio" e l'attivazione di un sistema di monitoraggio e di rendicontazione dell'utilizzo delle risorse e di verifica del raggiungimento dei livelli di servizi ofterti. 

Le risorse integrative assegnate sono recuperate a valere sul Fondo di solidarietà comunale nel caso in cui, a seguito del monitoraggio, risultassero non destinate ad assicurare il livello dei servizi definiti sulla base degli obiettivi di servizio.

Come già sopra ricordato, a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 71 del 2023, che ha determinato una separazione tra le componenti "ordinarie" del Fondo e le risorse aggiuntive vincolate per il potenziamento dei servizi di rilevanza sociale (Servizi sociali, asili nido, trasporto scolastico studenti con disabilità), queste risorse aggiuntive, a partire dall'anno 2025, sono state scorporate dal FSC e inserite nel nuovo "Fondo Speciale Equità Livello dei Servizi", ai sensi dei commi 495-496 della legge di bilancio 2024 (legge n. 132/2023), esplicitamente finalizzato alla rimozione degli squilibri economici e sociali e destinato a favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona (articolo 119, comma quinto, della Costituzione), vedi ultimo paragrafo del presente tema.  Tali risorse rientreranno nel perimetro del FSC tra il 2029 e il 2031, secondo gli importi definiti dalla legge di bilancio 2024.

E' stata altresì abolita la disciplina di recupero delle somme non utilizzate per il raggiungimento degli obiettivi di servizio finora vigente nel quadro del FSC.

Nella tabella che segue sono riportati i rifinanziamenti destinati allo sviluppo dei servizi sociali comunali di cui alla lettera d-quinquies), agli asili nido di cui alla lettera d-sexies), al trasporto studenti disabili di cui alla lettera d-octies), del comma 449 della legge n. 232 del 2016 che per gli anni dal 2021 al 2024 sono gestiti secondo le disposiioni del Fondo di solidarietà comunale.

Le risorse stanziate per gli anni successivi sono state estrapolate dal FSC e confluite nel nuovo Fondo speciale Equità Livello dei Servizi (cfr. il paragrafo successivo).

  Per l'anno 2024, dunque, le risorse destinate al finanziamento e allo sviluppo dei tre predetti servizi – servizi sociali comunali, asili nido comunali e trasporto di studenti disabili – continueranno a essere contenute all'interno della dotazione del Fondo di solidarietà comunale. Tuttavia mentre permangono le disposizioni procedurali in materia di fissazione degli obiettivi di potenziamento dei predetti servizi e di fissazione delle modalità di monitoraggio dell'utilizzo delle predette risorse, viene meno ogni riferimento a procedure sanzionatorie e di recupero delle somme che, a seguito del monitoraggio, risultassero non destinate al raggiungimento dei predetti obiettivi di servizio.

Nel dettaglio:

• i contributi destinati al finanziamento e allo sviluppo dei servizi sociali comunali svolti, in forma singola o associata, dai comuni delle RSO (art. 1, comma 792, legge n. 178/2020) sono ripartiti in proporzione del rispettivo coefficiente di riparto del fabbisogno standard calcolato per la funzione "Servizi sociali", approvato dalla Commissione tecnica per i fabbisogni standard, in modo che venga gradualmente raggiunto entro il 2026 l'obiettivo di servizio di un rapporto tra assistenti sociali impiegati nei servizi sociali territoriali e popolazione residente pari a 1 a 6.500. Gli obiettivi di servizio e le modalità di monitoraggio delle risorse sono stabilite entro il 31 marzo dell'anno di riferimento con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, sulla base di un'istruttoria tecnica condotta dalla Commissione tecnica per i fabbisogni standard, previa intesa in sede di Conferenza Stato-città ed autonomie locali. In caso di mancata intesa oltre il quindicesimo giorno dalla presentazione della proposta nella Conferenza, il decreto può essere comunque emanato (lett. d-quinquies) del comma 449). 
  • Con i D.P.C.M. 1 luglio 2021 e 13 ottobre 2022 sono stati definiti gli obiettivi di servizio e le modalità di monitoraggio per definire il livello dei servizi offerti e l'utilizzo delle risorse da destinare al finanziamento e allo sviluppo dei servizi sociali, rispettivamente per il 2021 e il 2022, prevedendo, in particolare, che il raggiungimento dell'obiettivo di servizio deve essere certificato attraverso la compilazione di una apposita scheda di monitoraggio, da allegare al rendiconto annuale dell'ente e trasmettere a SOSE S.p.a. entro il 31 maggio 2022, in modalità esclusivamente telematica.
  • Per il 2023, per i comuni con un livello di spesa (spesa storica) inferiore al corrispondente valore del fabbisogno standard monetario (cd. Comuni sotto-obiettivo), le risorse aggiuntive per lo sviluppo dei servizi sociali previste per il 2023 sono vincolate all'incremento della spesa nella misura sufficiente al raggiungimento del rispettivo fabbisogno standard monetario. Pertanto, ai Comuni sotto-obiettivo è richiesto di rendicontare l'utilizzo delle risorse aggiuntive assegnate per lo sviluppo dei servizi sociali, secondo le modalità definite nella Nota metodologica - Obiettivi di servizio per i servizi sociali e modalità di monitoraggio e di rendicontazione delle risorse aggiuntive per i Comuni delle RSO (Anno 2023) – Allegato Obiettivi di Servizio Sociale – RSO, approvata dalla Commissione tecnica per i fabbisogni standard il 16 maggio 2023;
  • Per il 2024, il riparto è stato effettuato sulla base della Nota metodologica - Obiettivi di servizio per i servizi sociali e modalità di monitoraggio e di rendicontazione delle risorse aggiuntive per i Comuni delle Regioni a Statuto Ordinario (Allegato 1 – Comuni RSO) approvato a marzo 2024.
• i contributi destinati al finanziamento e allo sviluppo dei servizi sociali svolti dai comuni della Regione siciliana e della regione Sardegna (art. 1, comma 563, legge n. 234/2021) sono ripartiti con decreto del Ministro dell'interno, tenendo conto dei fabbisogni standard, sulla base di un'istruttoria tecnica condotta dalla Commissione tecnica per i fabbisogni standard, allo scopo integrata con i rappresentanti delle due regioni. Con il medesimo decreto sono disciplinati gli obiettivi di servizio e le modalità di monitoraggio ed eventuale recupero dei contributi assegnati (lett. d-quinquies) del comma 449).
  • I fondi per l'anno 2022 sono stati ripariti con il D.M. interno 8 agosto 2022, sulla base dei criteri e delle modalità esplicitate nella Nota metodologica recante "Obiettivi di servizio per i servizi sociali e modalità di monitoraggio e di rendicontazione delle risorse aggiuntive per i Comuni della Regione siciliana e della Regione Sardegna – Anno 2022" approvata nella seduta della Commissione tecnica per i fabbisogni standard del 15 luglio 2022, contenuta nel decreto di riparto.

  • Per l'anno 2023, le risorse aggiuntive per i Comuni della Regione siciliana e della Regione Sardegna (52 milioni) sono state riparite con il D.M. interno 7 luglio 2023, sulla base degli obiettivi di servizio e modalità di monitoraggio e di rendicontazione definiti nella Nota metodologica approvata dalla Commissione tecnica per i fabbisogni standard il 16 maggio 2023 (Allegato 1 - Comuni della regione Sicilina, Allegato 2 - Comuni della regione Sardegna);

  •  Per l'anno 2024, il riparto è stato effettuato con il D.M. 18 gennaio 2024, sulla base della Nota metodologica - Obiettivi di servizio per i servizi sociali e modalità di monitoraggio e rendicontazione delle risorse aggiuntive per i Comuni della Regione Sicilia e della Regione Sardegna (Allegato 1 – Comuni Regione Sicilia – Allegato 2 – Comuni Regione Sardegna). 

• i contributi destinati al potenziamento degli asili nido (art. 1, comma 792, legge n. 178/2020, e art. 1, comma 172, legge n. 234/2021) sono espressamente finalizzati ad incrementare i posti disponili negli asili nido, al fine di rimuovere gli squilibri territoriali nell'erogazione del servizio. La disposizione fissa l'obiettivo del raggiungimento di un livello minimo del numero dei posti nei servizi educativi per l'infanzia (nidi e micronidi) che ciascun comune o bacino territoriale deve garantire, nel limite delle risorse disponibili per ciascun anno, in proporzione alla popolazione ricompresa nella fascia di età da 3 a 36 mesi, fissato nel 33 per cento nel 2027. Il raggiungimento di tale livello minimo avviene in maniera graduale, attraverso obiettivi di servizio annuali incrementali differenziati per fascia demografica, sino al raggiungimento, nell'anno 2027, del livello minimo garantito del 33 per cento su base locale, anche attraverso il servizio privato. Il riparto delle risorse avviene mediante decreto del Ministro dell'interno, previa intesa in Conferenza Stato-città ed autonomie locali, tenendo conto, ove disponibili, dei costi standard per la funzione "Asili nido" approvati dalla Commissione tecnica per i fabbisogni standard (lett. d-sexies), comma 449).
  • Il D.M. 19 luglio 2022 ha ripartito tra i comuni il contributo di 120 milioni di euro per l'anno 2022. 
  • Per l'anno 2023, gli obiettivi di servizio asili nido e le modalità di monitoraggio per la definizione del livello dei servizi offerto per il 2023 sono definiti nella Nota metodologica approvata dalla CTFS il 27 febbario 2023, ed il riparto è stato effettuato con il D.M. 26 aprile 2023;
  • Per l'anno 2024, gli Obiettivi di servizio asili nido e le modalità di monitoraggio per la definizione del livello dei servizi offerto per il 2024 sono stati definiti a novembre 2023 (per il riparto dei 230 milioni, cfr. il Comunicato del Ministero dell'interno del 21 dicembre 2023).

• la quota delle risorse del Fondo di solidarietà comunale destinata ai comuni delle regioni a statuto ordinario e della Regione siciliana e della regione Sardegna, finalizzata all'incremento del numero di studenti disabili, frequentanti la scuola dell'infanzia, primaria e secondaria di 1° grado, privi di autonomia, a cui viene fornito il trasporto per raggiungere la sede scolastica (pari a 30 milioni di euro per l'anno 2022, 50 milioni per l'anno 2023, 80 milioni per l'anno 2024, 100 milioni per l'anno 2025, 100 milioni per l'anno 2026 e 120 milioni di euro a decorrere dall'anno 2027, ai sensi dell'art. 1, comma 174, legge n. 234/2021) è ripartita tenendo conto dei costi standard relativi alla componente trasporto disabili della funzione "Istruzione pubblica".

  Fino alla definizione dei LEP, la norma prevede la determinazione di obiettivi di incremento della percentuale di studenti disabili trasportati che devono essere conseguiti con le risorse assegnate, secondo un percorso di convergenza nei livelli dei servizi offerti sul territorio, e il monitoraggio sull'utilizzo delle risorse stesse, volto ad assicurare che le risorse aggiuntive del FSC siano effettivamente destinate al potenziamento del servizio (lettera d-octies), comma 449).

  • La ripartizione tra i comuni del contributo di 30 milioni di euro per l'anno 2022 per incrementare le prestazioni in materia di trasporto scolastico di studenti disabili è stato definito con il D.M.Interno 30 maggio 2022.
  • Per l'anno 2023, gli obiettivi di servizio del trasporto scolastico di studenti disabili e le modalità di monitoraggio per la definizione del livello dei servizi offerto per il 2023 sono definiti nella Nota metodologica approvata dalla CTFS il 27 febbario 2023. Il riparto di 50 milioni di euro ai comuni beneficiari è stato effettuato con il D.M. 17 maggio 2023.
  • Per l'anno 2024, le risorse (80 milioni) sono state ripartite con D.M. 10 gennaio 2024, sulla base della Nota metodologica Obiettivi di servizio trasporto scolastico di studenti disabili e modalità di monitoraggio per la definizione del livello dei servizi offerto per il 2024.

I commi 496-501 della legge di bilancio per il 2024 (legge n. 213/2023) istituiscono, nello stato di previsione del Ministero dell'interno, il Fondo speciale per la rimozione degli squilibri economici e sociali e per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona, denominato Fondo Speciale Equità Livello dei Servizi. 

Il Fondo - come più volte ricordato nel paragrafo precedente - è istituito in esplicita attuazione della sentenza della Corte costituzionale n. 71 del 2023, con la quale il giudice costituzionale ha invitato il legislatore, attraverso un monito, a intervenire tempestivamente sulla disciplina del Fondo di solidarietà comunale, al fine di superare la presenza, all'interno di quest'ultimo, di componenti perequative speciali, non riconducibili alla perequazione generale e non dirette a colmare le differenze di capacità fiscale tra gli enti comunali – come prescritto dall'articolo 119, terzo comma, Costituzione – bensì vincolate al raggiungimento di determinati livelli essenziali e obiettivi di servizio.

La dotazione del nuovo Fondo corrisponde, sostanzialmente, per ciascuna annualità, alle riduzioni delle risorse previste sul Fondo di solidarietà comunale dai commi 494-495 della medesima legge di bilancio, mantenendo le finalità cui sono destinate le relative risorse, i cui beneficiari sono i comuni delle Regioni a statuto ordinario e i comuni della Regione siciliana e della Regione Sardegna.

La dotazione del Fondo è dunque determinata  in:

Più specificamente:

a)   le risorse del nuovo Fondo destinate al finanziamento dei servizi sociali comunali svolti in forma singola o associata dai comuni delle regioni a statuto ordinario, nonché dai comuni della Regione siciliana e della Regione Sardegna sono stanziate fino al 2030, a fronte del raggiungimento di un obiettivo di servizio, in termini di rapporto tra assistenti sociali impiegati nei servizi sociali territoriali e popolazione residente, da raggiungere entro il 2026;

b)  le risorse del Fondo destinate all'incremento dei posti negli asili nido (sia nei comuni delle RSO che nei comuni della regione Siciliana e della Sardegna) sono stanziate fino al 2028, a fronte di un obiettivo di servizio fissato nel raggiungimento, entro il 2027, di un numero dei posti equivalenti, in termini di costo standard, al servizio a tempo pieno dei nidi, in proporzione alla popolazione ricompresa nella fascia di età da 3 a 36 mesi, pari al 33 per cento su base locale;

c) le risorse del Fondo destinate al potenziamento del servizio di trasporto scolastico di studenti disabili frequentanti la scuola dell'infanzia, la scuola primaria e la scuola secondaria di primo grado, nei comuni delle RSO e nei comuni della regione Siciliana e della Sardegna, sono stanziate fino al 2028, rinviando, fino alla definizione dei LEP nella suddetta materia, la determinazione degli obiettivi di incremento della percentuale di studenti disabili trasportati da conseguire mediante l'utilizzo di tali risorse al decreto del Ministro dell'interno cui è demandato il riparto di tale quota di risorse del nuovo Fondo

Il Fondo si esaurisce a decorrere dall'anno 2031, data fissata per il raggiungimento dei livelli essenziali delle prestazioni per tutte e tre le funzioni cui sono destinate le risorse.

Nel periodo di funzionamento del Fondo speciale, il regime sanzionatorio viene modificato con l'attivazione di un potere surrogatorio del Ministero dell'interno in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi annuali, attraverso la nomina del sindaco come commissario. 

In particolare, le norme prevedono nel caso in cui, a seguito del monitoraggio, risulti il mancato raggiungimento degli obiettivi assegnati, la Società Soluzioni per il sistema economico – SOSE S.p.A. invita l'ente ad adempiere o a giustificare le motivazioni del mancato raggiungimento dell'obiettivo entro e non oltre i 30 giorni successivi. Qualora, decorsi inutilmente i 30 giorni, perduri l'inadempimento, la Società Soluzioni per il sistema economico – SOSE S.p.A. trasmette specifica comunicazione al Ministero dell'interno che provvede con proprio decreto al commissariamento dell'ente o al recupero delle somme, nel caso in cui il comune certifichi l'assenza di utenti potenziali nell'anno di riferimento.

Entro i 30 giorni successivi alla comunicazione effettuata da SOSE S.p.A. al Ministero dell'interno, quest'ultimo provvede alla nomina di un commissario, individuato nel Sindaco pro tempore del comune inadempiente. Il commissario è nominato a titolo gratuito e deve provvedere all'invio della certificazione nei 30 giorni successivi alla nomina.

Nel caso non sia stato raggiunto l'obiettivo di servizio assegnato, il commissario è tenuto ad attivarsi affinché questo e/o il livello essenziale delle prestazioni venga garantito. Nel caso in cui perduri l'inadempimento da parte dell'ente, il Ministero dell'interno nomina, con successivo decreto, un commissario su designazione del Prefetto. Le somme erogate a ciascun comune beneficiario restano nella disponibilità di quest'ultimo, a seguito della nomina del commissario, per essere destinate alle medesime finalità originarie.

Il recupero delle somme a favore dello Stato non è abolito, ma si limita ai casi in cui il Comune certifichi l'assenza di utenti potenziali del servizio oggetto dell'inutilizzo delle assegnazioni. In tal caso, le risorse erogate vengono recuperate in favore del bilancio dello Stato, per essere riassegnate al Fondo Speciale Equità Livello dei Servizi.

La sentenza della Corte costituzionale n. 71 del 2023

 La Corte costituzionale, con la sentenza n. 71 del 2023, ha dichiarato inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell'art. 1, commi 172, 174, 563 e 564, della legge 30 dicembre 2021, n. 234 (legge di bilancio per il 2022), sollevate dalla regione Liguria in riferimento agli artt. 5 e 119, primo, terzo, quarto e quinto comma, della Costituzione.

Il contenuto delle disposizioni impugnate

Le norme impugnate incrementano la dotazione del Fondo di solidarietà comunale con somme destinate specificamente al finanziamento delle funzioni fondamentali dei comuni in ambito sociale, finalizzate, in particolare, al potenziamento e allo sviluppo dei servizi sociali comunali svolti in forma singola o associata dai Comuni delle Regioni a statuto ordinario e dei comuni della Regione Siciliana e della Sardegna (comma 563) e al potenziamento degli asili nido (comma 172), nonché all'incremento del numero di studenti disabili, frequentanti la scuola dell'infanzia, primaria e secondaria di 1° grado, privi di autonomia, a cui viene fornito il trasporto per raggiungere la sede scolastica (comma 174). Tali risorse, inserite nell'ambito del Fondo di solidarietà comunale dalla legge di bilancio per il 2021 ed integrate dalla legge di bilancio per il 2022, sono state ripartite tra i comuni sulla base di criteri perequativi espressamente indicati dalla norma, che fanno riferimento ai fabbisogni standard per le funzioni "Servizi sociali", "Asili nido" e "Istruzione".

Per assicurare che le risorse aggiuntive siano effettivamente destinate dai comuni al potenziamento dei predetti servizi, le norme impugnate hanno previsto, inoltre, specifici obiettivi di servizio e l'attivazione di un sistema di monitoraggio e di rendicontazione dell'utilizzo delle risorse e di verifica del raggiungimento di determinati livelli di servizi offerti. Le risorse integrative assegnate con il vincolo di destinazione sono recuperate, a valere sul Fondo di solidarietà comunale, nel caso in cui, a seguito del monitoraggio, risultassero non destinate ad assicurare il livello dei servizi definiti sulla base degli obiettivi di servizio.

Le questioni di legittimità costituzionale sollevate

Le questioni di legittimità costituzionale sollevate, in via principale, dalla regione Liguria hanno evidenziato come le disposizioni oggetto di impugnazione intervengano sulla disciplina del Fondo di solidarietà comunale incrementandone la dotazione, ma assoggettando le risorse statali aggiuntive a specifici vincoli di destinazione, legati alla realizzazione di specifici obiettivi di servizio, in maniera incoerente con la disciplina costituzionale degli strumenti di perequazione, cui dovrebbero essere destinate le risorse aggiuntive statali.

Con il ricorso alla Corte, la regione ha chiesto, quindi, l'eliminazione dei vincoli di destinazione imposti alle maggiori risorse stanziate a valere sul Fondo di solidarietà comunale, dovendo tali somme aggiuntive essere destinate alla perequazione generale e verticale operata dallo Stato, e ripartite tra i comuni, quindi, in base alla differenza tra le capacità fiscali e i fabbisogni standard, come approvati dalla Commissione tecnica per i fabbisogni standard. Sarebbe questo infatti, ad avviso della regione ricorrente, il criterio di riparto delle risorse della perequazione stabilito dall'articolo 119, terzo comma Cost., a norma del quale "La legge dello Stato istituisce un fondo perequativo, senza vincoli di destinazione, per i territori con minore capacità fiscale per abitante"; criterio poi declinato dal legislatore ordinario nell'articolo 1, comma 449, lettera c), della legge n. 232 del 2016 (legge di bilancio 2017).

La decisione della Corte e il monito al legislatore

La Corte ha dichiarato inammissibili le questioni di legittimità costituzionale promosse dalla regione Liguria riguardo alle norme che rifinanziano il fondo di solidarietà comunale apponendo vincoli di destinazione, in considerazione del variegato e plurale «ventaglio di soluzioni» potenzialmente idonee a rimediare al vulnus alla Costituzione prodotto.

La Corte ha, però, ritenuto opportuno rivolgere un deciso monito al legislatore per un urgente intervento di riforma, in quanto una soluzione perequativa ibrida non è coerente con l'art. 119 Cost.

La Corte, in particolare, ha stigmatizzato l'introduzione, a partire dal 2021, all'interno del Fondo di solidarietà comunale, di una coesistenza delle risorse riconducibili alla tradizionale perequazione ordinaria – strutturata, in base al citato art. 119, terzo comma, Cost., senza alcun vincolo di destinazione, in conformità alla valorizzazione dell'autonomia finanziaria degli enti locali costituzionalmente riconosciuta e garantita – e di componenti perequative speciali, riconducibili al quinto comma dell'art. 119 Cost., il quale prevede la possibilità, per lo Stato, di effettuare "interventi speciali", diretti soltanto a determinati enti territoriali, assegnando "risorse aggiuntive" con vincolo di destinazione, quando lo richiedano la coesione e la solidarietà sociale, la rimozione di squilibri economici e sociali o l'effettivo esercizio dei diritti della persona.

Questa seconda tipologia di componenti perequative all'interno del Fondo di solidarietà comunale configura un finanziamento diretto non più a colmare le differenze di capacità fiscale tra enti locali, bensì al raggiungimento di determinati livelli essenziali e obiettivi di servizio in specifiche funzioni fondamentali.

La Corte ha quindi ritenuto una siffatta ripartizione del FSC "un'ibridazione estranea al disegno costituzionale dell'autonomia finanziaria, il quale, a tutela dell'autonomia degli enti territoriali, mantiene necessariamente distinte le due forme di perequazione". Sicché, conclude la Corte, "nell'unico fondo perequativo relativo ai comuni storicamente esistente ai sensi dell'art. 119, terzo comma, Cost., non possono innestarsi componenti perequative riconducibili al quinto comma della medesima disposizione, che devono, invece, trovare distinta, apposita e trasparente allocazione in altri fondi a ciò dedicati, con tutte le conseguenti implicazioni, anche in termini di rispetto, quando necessario, degli ambiti di competenza regionali".

la Società Soluzioni per il sistema economico – SOSE S.p.A. invita l'ente ad adempiere o a giustificare le motivazioni del mancato raggiungimento dell'obiettivo entro e non oltre i 30 giorni successivi. Qualora, decorsi inutilmente i 30 giorni, perduri l'inadempimento, la Società Soluzioni per il sistema economico – SOSE S.p.A. trasmette specifica comunicazione al Ministero dell'interno che provvede con proprio decreto al commissariamento dell'ente o al recupero delle somme, nel caso in cui il comune certifichi l'assenza di utenti potenziali nell'anno di riferimento.

Nel periodo di funzionamento del Fondo speciale il regime sanzionatorio viene modificato (commi 498-501) con l'attivazione di un potere surrogatorio del Ministero dell'interno in caso di mancato raggiungimento degli obiettivi annuali, attraverso la nomina del sindaco come commissario. Il recupero delle somme a favore dello Stato non è abolito, ma si limita ai casi in cui il Comune certifichi l'assenza di utenti potenziali del servizio oggetto dell'inutilizzo delle assegnazioni. Con il decreto 6 giugno 2024 del Ministero dell'Interno sono state definite le modalità di attuazione del regime sanzionatorio in caso di mancato raggiugnimento degli obiettivi assegnati ai comuni beneficiari del Fondo speciale per l'equità del livello dei servizi.

I fabbisogni standard

I fabbisogni standard, introdotti con il decreto legislativo 26 novembre 2010, n. 216, rappresentano le reali necessità finanziarie di un ente locale in base alle sue caratteristiche territoriali e agli aspetti socio-demografici della popolazione residente. I fabbisogni standard, congiuntamente alle capacità fiscali, costituiscono i parametri sulla base dei quali è ripartita una crescente quota perequativa del Fondo di solidarietà comunale. Nel 2030 la componente del Fondo di solidarietà comunale perequabile sarà integralmente ripartita sulla base della differenza tra fabbisogni standard e capacità fiscali; in tal modo, sarà eliminato il vincolo alla perequazione basato sulle risorse storiche.

Il D.Lgs. n. 216 del 2010 prevede che i fabbisogni standard siano calcolati relativamente alle seguenti funzioni fondamentali dei comuni delle regioni a statuto ordinario: funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo; funzioni di polizia locale; funzioni di istruzione pubblica; funzioni nel campo della viabilità e dei trasporti; funzioni riguardanti la gestione del territorio e dell'ambiente; funzioni nel settore sociale. Per le province si tratta delle funzioni generali di amministrazione, di gestione e di controllo,di istruzione pubblica, ivi compresa l'edilizia scolastica, del campo dei  trasporti della gestione del territorio, della tutela ambientale, dello sviluppo economico relativamente ai servizi del mercato del lavoro. I fabbisogni standard sono sottoposti a monitoraggio e rideterminati, non oltre il terzo anno successivo alla loro precedente adozione, al fine di garantire continuità ed efficacia al processo di efficientamento dei servizi locali (articolo 7 del D.Lgs. n. 216 del 2010).

La Commissione tecnica per i fabbisogni standard (CTFS) agisce come organo tecnico collegiale con l'obiettivo principale di validare la metodologia da utilizzare per l'individuazione dei fabbisogni standard. Il parere parlamentare sui relativi schemi di D.P.C.M. è necessario nel caso in cui siano apportate modifiche alla nota metodologica, mentre non è richiesto nel caso di mero aggiornamento dei fabbisogni standard (legge n. 208 del 2015, articolo 1, commi da 29 a 34).

I fabbisogni standard dei comuni sono stati aggiornati, a metodologie invariate, con il D.P.C.M. 22 dicembre 2017 e con il D.P.C.M. 18 aprile 2019. Il D.P.C.M. 5 marzo 2020 ha aggiornato i fabbisogni standard per il servizio degli Asili nido e la funzione del Trasporto pubblico locale. Con il D.P.C.M. 11 dicembre 2020 è stata aggiornata la metodologia di calcolo dei fabbisogni standard relativi al servizio di smaltimento rifiuti dei comuni delle regioni a statuto ordinario. Il D.P.C.M. 27 luglio 2021 ha aggiornato i fabbisogni standard utilizzati per calcolare i coefficienti di riparto del Fondo di solidarietà comunale per il 2021, provvedendo alla revisione della metodologia di calcolo relativamente alle due funzioni Viabilità e territorio e Settore sociale, al netto dei servizi per asili nido. Il D.P.C.M. 16 maggio 2022 ha aggiornato i fabbisogni standard utilizzati per calcolare i coefficienti di riparto del Fondo di solidarietà comunale per il 2022, provvedendo alla revisione della metodologia di calcolo relativamente al servizio Asili nido.

Per quanto riguarda le province e le città metropolitane, con il D.P.C.M. 21 luglio 2017 sono state adottate la nota metodologica e i coefficienti di riparto dei fabbisogni standard delle province e delle città metropolitane, relativi alle funzioni fondamentali come ridefinite dalla legge 7 aprile 2014, n. 56, che ha modificato il ruolo e l'organizzazione delle province e delle cttà metropolitane. I fabbisogni standard delle province e delle città metropolitane delle regioni a statuto ordinario sono stati successivamente aggiornati, a metodologia invariata, con il D.P.C.M. 22 febbraio 2018. In vista del nuovo sistema di finanziamento del comparto provinciale, introdotto dalla legge di bilancio per il 2021 e integrato dalla legge di bilancio per il 2022, la CTFS ha approvato nella seduta del 2 novembre 2021 la nota metodologica per la determinazione dei fabbisogni standard per le province e le città metropolitane. Inoltre, la CTFS ha approvato il 18 gennaio 2022 la modalità di riparto dei fondi e del concorso alla finanza pubblica per province e per città metropolitane delle regioni a statuto ordinario per il triennio 2022-2024, sulla base di quanto definito nelle citate leggi di bilancio.

Per quanto riguarda le regioni, si registra la perdurante mancata individuazione dei fabbisogni standard regionali che consentirebbero l'avvio di un processo verso il superamento di un finanziamento delle Regioni ancorato alla spesa storica. A ostacolare l'attuazione del federalismo regionale vi è anche la mancata definizione dei LEP e dei relativi fabbisogni standard nei settori extra-sanitari: assistenza, istruzione, trasporto pubblico locale. Si ricorda, peraltro, che il decreto-legge n. 50 del 2017 (articolo 24) ha previsto la predisposizione, da parte della Commissione tecnica per i fabbisogni standard, delle metodologie per la determinazione dei fabbisogni e delle capacità fiscali standard delle regioni a statuto ordinario, nelle materie diverse dalla sanità, anche al fine della ripartizione del concorso alla finanza pubblica stabilito dalle disposizioni vigenti a carico delle regioni medesime. Si ricorda, infine, che il completamento del federalismo fiscale per le regioni e per le province costituisce uno specifico traguardo del PNRR da attuare entro il primo semestre del 2026 (Riforma del quadro fiscale subnazionale, R.1.14).

Per una panoramica dettagliata dei dati raccolti ed elaborati per la definizione dei fabbisogni standard si consiglia la consultazione del portale OpenCivitas sviluppato da SOSE e dal Ministero dell'Economia e delle Finanze a partire dal 2014.

Le capacità fiscali

Nel definire i principi fondamentali del sistema di finanziamento delle autonomie territoriali, la legge delega n. 42 del 2009 prevede che per le funzioni degli enti locali diverse da quelle fondamentali le necessità di spesa devono essere finanziate secondo un modello di perequazione delle capacità fiscali, che dovrebbe concretizzarsi in un tendenziale avvicinamento delle risorse a disposizione dei diversi territori, senza tuttavia alterare l'ordine delle rispettive capacità fiscali. La legge delega evidenzia come debba essere garantita la trasparenza delle diverse capacità fiscali e delle risorse complessive per abitante prima e dopo la perequazione, in modo da salvaguardare il principio dell'ordine della graduatoria delle capacità fiscali e la sua eventuale modifica a seguito dell'evoluzione del quadro economico territoriale. La capacità fiscale, in sintesi, rappresenta il gettito potenziale da entrate proprie di un territorio, date la base imponibile e l'aliquota legale.

La nota metodologica e la stima delle capacità fiscali dei comuni, delle province e delle città metropolitane sono approvate con un decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, previa intesa in sede di Conferenza Stato-città ed autonomie locali, da trasmettere alle Camere per il parere sia della Commissione parlamentare per l'attuazione del federalismo fiscale che delle Commissioni competenti per materia. Le metodologie e le elaborazioni relative alla determinazione delle capacità fiscali, definite dal Dipartimento delle finanze del Ministero dell'economia e delle finanze, devono essere sottoposte alla Commissione tecnica per i fabbisogni standard, per la loro approvazione (articolo 57-quinquies del decreto-legge n. 124 del 2019). Nel caso in cui occorre solamente rideterminare le capacità fiscali al fine di tenere conto di eventuali mutamenti normativi, della variazione progressiva del tax gap e della variabilità dei dati assunti a riferimento (a parità di metodologia), si prevede la trasmissione dello schema di decreto alla Conferenza Stato-città e autonomie locali, al fine di acquisirne l'intesa; se questa non viene raggiunta entro trenta giorni si può comunque procedere all'emanazione del provvedimento con deliberazione motivata.

Per quanto riguarda i comuni, le componenti della capacità fiscale si riferiscono a due principali tipologie di entrata. Nella prima categoria (imposte e tasse) rientrano l'imposta municipale propria (Imu), l'addizionale comunale all'Irpef, nonché imposte e tasse minori. Nella seconda categoria rientrano le tariffe diverse da quella del servizio di raccolta e smaltimento rifiuti. La capacità fiscale standard comprende anche la componente relativa alle entrate per il servizio di raccolta e smaltimento rifiuti; tuttavia, ai fini del riparto del Fondo di solidarietà comunale, la componente rifiuti è neutralizzata, con l'inclusione della relativa voce sia nei fabbisogni standard sia nella capacità fiscale con il medesimo peso. Con il D.M. 16 novembre 2017 è stata adottata la nota metodologica attualmente vigente relativa alla procedura di calcolo. Successivamente la stima della capacità fiscale è stata aggiornata con i decreti D.M. 30 ottobre 2018, D.M. 31 dicembre 2020 e D.M.16 dicembre 2021 con il quale è stata adottata la stima delle capacità fiscali 2022 per singolo comune delle regioni a statuto ordinario, a metodologia invariata.

Con il D.M. 15 dicembre 2023 è stato approvato un aggiornamento della nota metodologica (riguardante la valutazione del gettito standard dell'IMU e delle entrate residuali) e la stima della capacità fiscali 2023 dei comuni delle regioni a statuto ordinario (a questo link il relativo dossier dei servizi di documentazione parlamentare). La stima della capacità fiscale 2023 per i comuni delle regioni a statuto ordinario, al netto della componente rifiuti, risulta pari a circa 19 miliardi di euro.

 Per quanto concerne le province e le città metropolitane, la Commissione tecnica per i fabbisogni standard ha intrapreso nel 2021, con l'ausilio del Dipartimento delle finanze del Ministero dell'economia e delle finanze, l'analisi del sistema delle entrate per giungere alla definizione delle capacità fiscali standard, anche nella prospettiva di permettere l'avvio dei nuovi Fondi previsti dal legislatore a partire dal 2022, con un sistema di riparto delle risorse secondo un nuovo meccanismo perequativo basato su fabbisogni standard e capacità fiscale. La stima della capacità fiscale delle province e delle città metropolitane delle regioni a statuto ordinario risulta pari a circa 3 miliardi di euro. Le componenti della capacità fiscale ad aliquota standard, ossia al netto dello sforzo fiscale, di province e città metropolitane sono le seguenti: IPT: 1,2 miliardi; Rc auto: 1,4 miliardi; tributo provinciale per le funzioni ambientali - TEFA: 258 milioni; entrate residuali: 93 milioni. La nota metodologica è stata approvata nel novembre 2021 dalla Commissione tecnica per i fabbisogni standard, ma il relativo decreto di adozione da parte del Ministro dell'economia e delle finanze non è stato pubblicato.

Per le regioni a statuto ordinario, l'articolo 24 del decreto-legge n. 50 del 2017 ha previsto la predisposizione, da parte della Commissione tecnica per i fabbisogni standard, delle metodologie per la determinazione delle capacità fiscali standard ‒ oltre che dei fabbisogni ‒ delle regioni a statuto ordinario nelle materie diverse dalla sanità. È stato altresì stabilito che i fabbisogni e le capacità fiscali standard (elaborate dal Dipartimento delle finanze) possono essere utilizzati per la ripartizione del concorso alla finanza pubblica a carico delle regioni medesime.