Autonomie territoriali e finanza locale

area tematica

AUDIO

Assetto ordinamentale

A seguito dell'ampia discussione svoltasi a partire dalla fine della XVII legislatura, dopo le iniziative intraprese da Lombardia, Veneto ed Emilia-Romagna nel 2017, nel corso della XIX legislatura l'assetto regionale dello Stato è stato interessato dal percorso di attuazione dell'articolo 116, terzo comma, della Costituzione sul riconoscimento di maggiori forme di autonomia alle Regioni a statuto ordinario, avviato al Senato il 23 marzo 2023 con la presentazione del disegno di legge di iniziativa governativa, collegato alla manovra di finanza pubblica, recante per l'appunto "Disposizioni per l'attuazione dell'autonomia differenziata delle Regioni a statuto ordinario ai sensi dell'articolo 116, terzo comma, della Costituzione" (A.S 615).

Attualmente il provvedimento - come modificato dal Senato, che ha apportato al disegno di legge iniziale presentato dal Governo consistenti modifiche (A.C. 1665) - è all'esame dell'Assemblea della Camera dei deputati.

Per quanto riguarda gli enti locali, la Commissione Affari costituzionali del Senato ha avviato l'esame di alcuni disegni di legge incidenti sul sistema di elezione nelle province.

Il maggior numero di tali disegni di legge prevede il ripristino dell'elezione a suffragio universale e diretto per le province nonché l'introduzione dell'elezione a suffragio universale e diretto per le città metropolitane, abrogando la disciplina dell'elezione di secondo grado per gli organi provinciali e metropolitani, quale introdotta dalla legge n. 56 del 2014.

Sulla base di tali proposte, il Comitato ristretto istituito sulla base della decisione della medesima Commissione il 21 febbraio 2023 ha elaborato un testo unificato che è attualmente in corso di esame e che, sinteticamente, prevede:

- l'elezione contestuale, a suffragio universale e diretto, del presidente della provincia e dei consiglieri provinciali;

- l'elezione contestuale, a suffragio universale e diretto, del sindaco metropolitano e dei consiglieri metropolitani;

- l'abrogazione delle disposizioni della legge n. 56 del 2014 (nonché delle ulteriori disposizioni vigenti) incompatibili con il disegno di legge.

Presso la Commissione Affari Costituzionali della Camera dei deputati, invece, il 12 marzo 2024 si è concluso l'esame della proposta di legge costituzionale, di iniziativa del Consiglio regionale del Friuli-Venezia Giulia, che intende modificare lo statuto speciale della regione autonoma (re-)introducendovi la previsione di enti di area vasta, titolari di funzioni amministrative proprie e con organi ad elezione diretta, accanto ai comuni o città metropolitane e alla regione. Tali proposte segnano un superamento della riforma degli enti locali attuata nel corso della XVII legislatura e culminata con l'approvazione della legge costituzionale 28 luglio 2016, n. 1, che ha modificato lo statuto della regione Friuli-Venezia Giulia sopprimendo il livello di governo delle province e delineando un assetto istituzionale che contempla solo due livelli di governo: la regione ed i comuni. Quest'ultima riforma ha introdotto nello statuto altresì il nuovo ente della città metropolitana, equiparata al livello di governo comunale.

La Commissione, in particolare, ha deliberato di conferire il mandato alla relatrice a riferire favorevolmente all'Assemblea sul provvedimento in esame, come modificato a seguito dell'approvazione di proposte emendative. Il provvedimento è tuttora in stato di relazione.

Finanza territoriale

Per quanto concerne la finanza territoriale, gli interventi normativi si sono dispiegati entro la cornice della regola costituzionale del pareggio di bilancio, introdotto dalla legge costituzionale n.1 del 2012.

In linea generale, il percorso attuativo della legge delega sul federalismo fiscale è stato implementato solo parzialmente, anche a causa dei mutamenti intervenuti nel quadro istituzionale della finanza locale, riconducibili principalmente alla crisi economico-finanziaria e alla conseguente necessità di una maggior centralizzazione delle decisioni di entrata e di spesa. Dopo una lunga fase di espansione dell'autonomia finanziaria, infatti, il sistema delle entrate degli enti territoriali è stato caratterizzato da interventi volti a incrementare il ruolo del coordinamento e della finanza derivata, con una nuova espansione dei trasferimenti e di forme di entrata direttamente regolate dal centro.

Per quanto concerne la finanza regionale, gli interventi legislativi sono stati principalmente indirizzati alla determinazione del concorso degli enti alla finanza pubblica e, negli ultimi due anni, al sostegno del comparto a seguito dell'emergenza sanitaria causata dalla pandemia da Covid-19. Limitati, invece, sono stati gli interventi sul versante delle entrate, soprattutto per le regioni a statuto ordinario, per le quali è ancora rinviata l'attuazione del federalismo fiscale. L'attuazione del nuovo regime delineato per la fiscalità regionale dalla legge sul federalismo fiscale, che rimette a entrate di tipo tributario regionali il finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP) nelle materie di competenza, è stata rinviata più volte (ed è attualmente prevista a decorrere dal 2023). A tale riguardo il PNRR prevede che l'attuazione del federalismo fiscale regionale debba essere completata entro il primo semestre del 2026, fissando entro dicembre 2023 l'individuazione dei trasferimenti dello Stato alle regioni a statuto ordinario che saranno fiscalizzati mediante incremento delle aliquote dei tributi o misure alternative da individuare.

Il contributo alla finanza pubblica delle regioni a statuto speciale è stato determinato dalla legge in attuazione di nuovi accordi bilaterali, stipulati dallo Stato con le regioni Valle d'Aosta, Sicilia, Friuli Venezia Giulia, Sardegna e Tentino Alto Adige.

Per quanto attiene alla finanza comunale, nel corso della XVIII legislatura si è intervenuti più volte sulla fiscalità dei comuni. La legge di bilancio 2020 ha definito una complessiva riforma dell'assetto dell'imposizione immobiliare, con l'unificazione delle due previgenti forme di prelievo (l'Imposta comunale sugli immobili, IMU e il Tributo per i servizi indivisibili – TASI). Sono state, inoltre, significativamente modificate la disciplina della TARI e complessivamente riformata la riscossione degli enti locali, con particolare riferimento agli strumenti per l'esercizio della potestà impositiva, fermo restando l'attuale assetto dei soggetti abilitati alla riscossione delle entrate locali.

Il settore comunale è stato altresì caratterizzato da frequenti modifiche della disciplina di alimentazione e di riparto del Fondo di solidarietà comunale, strumento finalizzato ad assicurare un'equa distribuzione delle risorse ai comuni, con funzioni sia di compensazione delle risorse storiche che di perequazione, in un'ottica di progressivo abbandono del criterio della spesa storica. L'applicazione di criteri di riparto di tipo perequativo nella distribuzione delle risorse del Fondo, basati sulla differenza tra capacità fiscali e fabbisogni standard, ha preso avvio nel 2015 con l'assegnazione di quote progressivamente crescenti del Fondo. A seguito di ripetuti interventi volti a rinviare nel tempo il percorso di incremento dell'incidenza del criterio perequativo, il raggiungimento del 100% della perequazione, inizialmente previsto nell'anno 2021, è stato posticipato all'anno 2030.

Per quanto attiene alla fiscalità provinciale e delle città metropolitane, dopo l'esito negativo del referendum costituzionale del 2016 sull'abolizione delle province sono state previste misure straordinarie volte a garantire il sostegno finanziario necessario per l'esercizio delle funzioni fondamentali. Con le leggi di bilancio per il 2021 e 2022 è stato definito un nuovo assetto finanziario per il comparto delle province e delle città metropolitane, coerente con il disegno del federalismo fiscale, che prevede la costituzione di due fondi unici, uno per le province e l'altro per le città metropolitane, in cui confluiscono le risorse del precedente Fondo sperimentale di riequilibrio e i contributi straordinari finora erogati. Il nuovo sistema di finanziamento, entrato a regime nel 2022, prevede un meccanismo di perequazione nel riparto delle risorse dei fondi che tenga progressivamente conto della differenza tra i fabbisogni standard e le capacità fiscali, secondo un modello analogo a quello applicato per i comuni, con il progressivo abbandono dei criteri storici di attribuzione delle risorse.

L'assetto normativo della finanza territoriale ha subito il contraccolpo della crisi innescata dalla pandemia da Covid-19 e, successivamente, dall'incremento dei prezzi energetici. La situazione determinata dall'emergenza epidemiologica ha determinato la necessità di assicurare un adeguato sostegno finanziario agli enti territoriali, soprattutto a fronte della perdita di gettito da entrate proprie. Le risorse necessarie sono state reperite attraverso ripetuti interventi normativi d'urgenza, quasi sempre finanziati mediante scostamenti di bilancio autorizzati dal Parlamento. Tra di essi si segnala, in particolare, il decreto-legge n. 34/2020, che ha istituito il Fondo per l'esercizio delle funzioni fondamentali degli enti locali e delle regioni, più volte rifinanziato, al fine di assicurare a comuni, province e città metropolitane le risorse necessarie per l'espletamento delle funzioni fondamentali in relazione alla perdita di gettito.

Specifici interventi hanno riguardato anche il prelievo fiscale degli enti territoriali, sotto forma di rimodulazione delle scadenze degli adempimenti o loro posticipo.

Nell'ambito del processo di attuazione del PNRR, la normativa sulla governance del Piano qualifica le Regioni, le Province autonome e gli enti locali come soggetti attuatori del Piano, insieme con le amministrazioni centrali dello Stato. Nella prima Relazione sullo stato di attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, presentata al Parlamento il 23 dicembre 2021, il Governo ha stimato che circa il 36 per cento delle risorse del PNRR saranno affidate a amministrazioni locali. Si tratta di un ammontare di risorse pari a 66,4 miliardi di euro, se si considera il PNRR in senso stretto; la cifra sale a circa 80 miliardi di euro considerando anche il Piano nazionale per gli investimenti complementari.

Constitutional and organizational asset of regions and local authorities

Following the extensive discussion since the end of the 17th legislature, after the initiatives taken by Lombardia, Veneto and Emilia-Romagna in 2017, during the 19th legislature the regional structure of the state was affected by the path of implementation of Article 116, third paragraph, of the Constitution on the recognition of greater forms of autonomy to ordinary statute regions, which was initiated in the Senate on March 23, 2023 with the presentation of the government-initiated bill, linked to the public finance maneuver, bearing precisely "Provisions for the implementation of the differentiated autonomy of the Regions with ordinary statute under Article 116, third paragraph, of the Constitution" (A. S 615).

Currently, the measure-as amended by the Senate, which made substantial changes to the initial bill submitted by the government (A.C. 1665)-is under consideration by the Assembly of the Chamber of Deputies.

As for local governments, the Senate Constitutional Affairs Committee has begun consideration of a number of bills affecting the election system in the provinces.

The largest number of these bills provide for the reinstatement of universal and direct suffrage election for provinces as well as the introduction of universal and direct suffrage election for metropolitan cities, repealing the discipline of second-tier election for provincial and metropolitan bodies, as introduced by Law No. 56 of 2014.

On the basis of these proposals, the Select Committee established on the basis of the decision of the same Commission on February 21, 2023 drafted an unified text that is currently under consideration and which, in summary, provides for:

- the simultaneous election, by universal and direct suffrage, of the president of the province and provincial councilors;

- the simultaneous election, by universal and direct suffrage, of the metropolitan mayor and metropolitan councilors;

- the repeal of provisions of Law No. 56 of 2014 (as well as the additional provisions in force) that are incompatible with the bill.

At the Constitutional Affairs Committee of the Chamber of Deputies, on the other hand, on March 12, 2024, was concluded the examination of the proposed constitutional law, an initiative of the Regional Council of Friuli-Venezia Giulia, which aims to amend the special statute of the autonomous region (re-)introducing the provision of wide-area entities, holding their own administrative functions and with directly elected bodies, alongside municipalities or metropolitan cities and the region. These proposals mark an outgrowth of the local government reform implemented during the 17th legislature and culminating in the approval of Constitutional Law No. 1 of July 28, 2016, which amended the statute of the Friuli-Venezia Giulia region by abolishing the provincial level of government and outlining an institutional set-up that contemplates only two levels of government: the region and municipalities. The latter reform also introduced into the statute the new entity of the metropolitan city, equated with the municipal level of government.

The Commission, in particular, resolved to mandate the rapporteur to report favorably to the Assembly on the measure under consideration, as amended following the approval of proposed amendments. The measure is still in report status.

Regional finance

With regard to territorial finance, the regulatory measures were implemented within the framework of the constitutional balanced budget rule, introduced by Constitutional Law No 1 of 2012.

Generally, the process of implementing the enabling law on was only partially implemented, partly because of changes in the institutional framework of local finance, mainly attributable to the worsening economic and financial crisis and the consequent need for greater centralisation of revenue and expenditure decisions. After a long period of expansion of financial autonomy, the revenue system of local and regional authorities was characterised by measures aimed at increasing the role of coordination and secondary finance, with a new expansion of transfers and forms of entry directly regulated by the centre.

As regards , the legislative measures were mainly aimed at determining the and, over the last two years, supporting the sector following the health emergency caused by the COVID-19 pandemic. However, the revenue side has been limited, especially in the ordinary regions, for which the implementation of fiscal federalism is still delayed. The implementation of the new regime for regional taxation outlined by the , which leaves the financing of core levels of benefits (LEP) in the areas of competence to regional tax revenues, has been postponed several times (and is currently planned as of 2023). In this respect, the NRRP provides that the implementation of regional fiscal federalism must be completed by the first half of 2026, setting by December 2 023 the identification of State transfers to ordinary regions which will be taxed by increasing tax rates or alternative measures to be identified. The contribution to the public finances of the was determined by law in implementation of concluded by the State with the regions Valle d'Aosta, Sicily, Friuli Venezia Giulia, Sardinia and Trentino Alto Adige.

As regards , the 18th parliamentary term intervened several times on the taxation of municipalities. The 2 020 Budget Law established a comprehensive reform of the property tax structure, merging the two previous forms of levy (the municipal property tax, IMU and the tax on indivisible services – TASI). Moreover, the rules governing the TARI have been significantly amended and the collection of local authorities has been reformed as a whole, with particular reference to the instruments for exercising the power to impose taxes, without prejudice to the current structure of the entities authorised to collect local revenue.

The municipal sector has also been characterised by frequent changes to the rules governing the feeding and distribution of the , an instrument designed to ensure a fair distribution of resources to municipalities, with functions both of compensating historical resources and of equalising, with a view to gradually moving away from the criterion of historical expenditure. The application of equalisation criteria in the distribution of the Fund's resources, based on the difference between fiscal capacity and standard needs, began in 2015 with the allocation of progressively increasing shares of the Fund. As a result of repeated measures aimed at postponing over time the increase in the impact of the equalisation criterion, the achievement of 100 % of equalisation, initially planned for 2021, was postponed to 2030.

As regards , following the negative outcome of the 2016 constitutional referendum on the abolition of provinces, extraordinary measures have been put in place to ensure the necessary financial support for the performance of key functions. The budget laws for 2021 and 2022 set out a new financial framework for the province and metropolitan city sector, consistent with the design of fiscal federalism, which provides for the creation of two single funds, one for the provinces and the other for metropolitan cities, into which the resources of the previous experimental rebalancing fund and the extraordinary contributions paid so far are pooled. The new financing system, which came into operation in 2022, provides for an equalisation mechanism in the distribution of funds that progressively takes into account the difference between standard needs and fiscal capacities, using a model similar to that applied to municipalities, with the historical criteria for allocating resources gradually abandoned.

The regulatory structure of local and regional finance has been hit by the crisis triggered by the COVID-19 pandemic and, subsequently, by the rise in energy prices. The situation caused by the epidemiological emergency has led to the need to ensure adequate , especially in the face of the loss of revenue from own revenue. The necessary resources have been found through repeated urgent regulatory actions, almost always financed by authorised by Parliament. These include, in particular, Decree-Law No 34/2020, which established the , which has been refinanced on several occasions, in order to ensure that municipalities, provinces and metropolitan cities have the necessary resources to carry out the essential functions relating to the loss of revenue.

Specific measures also concerned the in the form of rescheduling or postponing compliance deadlines.

As part of the process of implementing the NRRP, the rules on the qualify the regions, autonomous provinces and local authorities as implementing bodies of the plan, together with the central government of the State. In the first , submitted to Parliament on 23 December 2021, the Government estimated that around 36% of the resources under the NRRP would be entrusted to local authorities. This is a resource of EUR 66,4 billion, if one looks at the NRRP in the strict sense; the figure rises to around EUR 80 billion, also taking into account .

speciale provvedimenti