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Il 24 febbraio 2022, la Russia ha scatenato un'aggressione su larga scala che ha portato in poco tempo le proprie truppe in prossimità di Kiev e di centri nevralgici nel Sud e nell'Est dell'Ucraina.
Sin dall'inizio del conflitto l'Italia ha assicurato il proprio sostegno politico, militare, finanziario e umanitario all'Ucraina, cui si sono aggiunte anche l'accoglienza dei rifugiati ucraini in fuga dalla guerra e il contributo materiale per il recupero delle infrastrutture energetiche.
A sua volta il Consiglio europeo, a partire dal Vertice straordinario del 24 febbraio 2022, da ultimo nelle Conclusioni del 19 dicembre 2024, ha reiterato dichiarazioni di condanna dell'aggressione militare, ribadendo il sostegno a indipendenza, sovranità e integrità territoriale dell'Ucraina entro i suoi confini riconosciuti a livello internazionale. Ha conseguentemente adottato un quadro di sanzioni nei confronti della Russia e approvato il sostegno militare all'Ucraina. Nella riunione del 23 e 24 giugno 2022 ha concesso all'Ucraina lo status di Paese candidato all'adesione dell'UE, impegnandosi a contribuire, una volta cessato il conflitto, alla ricostruzione del Paese.
In ambito NATO, a seguito delle mutate condizioni di sicurezza ad Est i Paesi membri dell'Alleanza hanno deciso un progressivo rafforzamento della postura di deterrenza e difesa sul fianco orientale, nei domini terrestre, aereo e marittimo. Nel corso del vertice di Vilnius dell'11 e 12 luglio 2023 i Capi di Stato e di Governo dell'Alleanza, nel ribadire la propria ferma condanna nei confronti della guerra di aggressione della Russia verso l'Ucraina, definita la minaccia più significativa e diretta alla sicurezza degli Alleati e alla pace e alla stabilità nell'area euro-atlantica, hanno approvato, tra l'altro piani militari regionali, che descrivono in dettaglio le risposte dell'Alleanza a possibili attacchi russi, anche non convenzionali.
Nel vertice di Washington del 9-11 luglio 2024 la NATO ha confermato il suo impegno di assistenza alla sicurezza a lungo termine a Kiev e il percorso irreversibile verso la piena integrazione euro-atlantica dell'Ucraina, compresa l'adesione all'Alleanza. Sotto il profilo economico, gli Alleati hanno annunciato, nella Dichiarazione del Vertice, che intendono fornire, attraverso contributi proporzionali, un finanziamento minimo di base di 40 miliardi di euro entro il 2025, rivalutando i contributi in occasione dei futuri Vertici NATO, a partire dal Vertice NATO che si terrà a l'Aia a giugno 2025. In questo quadro assume particolare rilevanza l'istituzione della NATO Security Assistance and Training for Ukraine (NSATU), missione di coordinamento degli aiuti militari occidentali all'Ucraina in sostituzione del coordinamento statunitense, con quartier generale a Wiesbaden (Germania).
A conferma dell'importanza della dimensione parlamentare dell'Alleanza, il 9 luglio si è altresì svolto presso il Congresso degli Stati Uniti un vertice parlamentare cui hanno partecipato i rappresentanti dei 32 Parlamenti alleati, tra cui 23 Presidenti di Parlamento, il Presidente della Verkhovna Rada ucraina, nonché i Presidenti delle Delegazioni parlamentari.
Per l'Italia, hanno partecipato i Presidenti della Camera, Lorenzo Fontana, e del Senato, Ignazio La Russa, oltre al Presidente della Delegazione italiana presso la NATO-PA, Lorenzo Cesa. L'incontro ha mostrato e evidenziato le opinioni dei Parlamenti alleati sulle priorità chiave per l'Alleanza, tra cui il sostegno all'Ucraina, il rafforzamento della deterrenza e della difesa e la lotta alla crescente minaccia autoritaria.
In precedenza, l'articolo 1 del D.L. 185/2022 (A.S. 389) aveva prorogato fino al 31 dicembre 2023, l'autorizzazione alla cessione di mezzi, materiali ed equipaggiamenti militari in favore delle autorità governative dell'Ucraina, già prevista, fino al 31 dicembre 2022, dall'articolo 2 -bis del decreto 25 febbraio 2022, n. 14.
Per un approfondimento si rinvia al tema: Cessione di materiali d'armamento alle autorità governative dell'Ucraina .
Con la delibera relativa alla missioni internazionali (delibera del Consiglio dei Ministri del 19 febbraio 2025 - Doc. XXVI n. 3) il Governo ha prorogato per il 2025 la partecipazione italiana alla missione di addestramento militare in Ucraina avviata dall'Unione europea: la missione EUMAM Ucraina (European Union Military Assistance Mission), all'interno della scheda n. 2 del 2025.
La missione EUMAM Ucraina è stata istituita dal Consiglio Ue il 17 ottobre 2022, rispondendo alla richiesta di sostegno da parte delle autorità ucraine nel settore dell'addestramento militare. L'obiettivo è contribuire al rafforzamento della capacità militare delle forze armate, per consentire all'Ucraina di difendere la propria integrità territoriale e proteggere i civili.Per conseguire i suoi obiettivi, la missione fornisce:
- formazione individuale e collettiva al personale delle forze armate ucraine, ai livelli di base, avanzato e specializzato (in particolare nei settori della logistica, protezione da agenti chimici, biologici e radioattivi, supporto ingegneristico, cibersicurezza e ciberdifesa ecc.), compresa la formazione e la preparazione operative, la preparazione alla manovra e alla tattica collettive e la consulenza in materia di pianificazione, preparazione e condotta di esercitazioni;
- formazione alle forze di difesa territoriale;
- coordinamento delle attività di formazione delle forze armate ucraine condotte in via bilaterale dagli Stati membri.
Le attività si svolgono nel territorio dell'Ue.Il quartier generale della missione è costituito presso il Military Planning and Conduct Capability (MPCC), a Bruxelles, che assicura anche il coordinamento generale. Come per tutte le missioni militari Ue, il controllo politico e la direzione strategica sono assicurate dal Comitato politico e di sicurezza (CoPS, composto di rappresentanti degli Stati membri), sotto la responsabilità dell'Alto rappresentante e del Consiglio.Il COPS effettua periodiche valutazioni strategiche dell'EUMAM Ucraina e del suo mandato.In tale ambito, l'Italia contribuisce alla missione attraverso specifici moduli addestrativi condotti sul territorio nazionale.
Nell'ambito della medesima scheda n. 2 del 2025 si colloca inoltre l'iniziativa NATO Security Assistance and Training for Ukraine (NSATU) volta a realizzare un'armonizzazione delle diverse iniziative di addestramento e supporto svolte a beneficio dell'Ucraina. A tal fini, l'iniziativa si propone di assicurare:
- coordinamento dell'addestramento;
- coordinamento logistico;
- supporto allo sviluppo capacitivo di lungo periodo.
Nel corso del 2025, inoltre, l'Italia partecipa alle seguenti missioni NATO sul fianco Est dell'Alleanza:
Si segnala inoltre che con la delibera del Consiglio dei Ministri del 19 febbraio 2025 il Governo ha richiesto inoltre alle Camere l'autorizzazione a costituire un contingente di forze ad alta e altissima prontezza operativa, da impiegare, con una procedura accelerata, al verificarsi di crisi o situazioni di emergenza (Doc. XXV n. 3).
La possibilità di costituire tali contingenti è stata introdotta dalla legge 31 ottobre 2024, n. 168, che ha modificato la legge "quadro" sulle missioni (n.145 del 2016).A seguito della citata modifica, il comma 2.1 della legge 145/2015 prevede ora, che, con la procedura prevista per l'attivazione di una nuova missione, il Governo possa individuare forze ad alta e altissima prontezza operativa, da impiegare all'estero al verificarsi di crisi o situazioni di emergenza, indicando il numero massimo delle unità di personale e il limite massimo del fabbisogno finanziario (nell'ambito delle disponibilità complessive dei fondi).Una volta che l'individuazione di tali forze sia stata autorizzata dal Parlamento, il loro effettivo impiego, al momento del verificarsi della crisi o dell'emergenza, deve essere comunque deliberato dal Consiglio dei ministri, previa comunicazione al Presidente della Repubblica. La deliberazione è trasmessa alle Camere, le quali, entro cinque giorni, con appositi atti di indirizzo, secondo i rispettivi regolamenti, ne autorizzano l'impiego o ne negano l'autorizzazione.Entro novanta giorni dall'approvazione degli atti di indirizzo di autorizzazione, il Governo riferisce alle Camere sul permanere delle situazioni di crisi o di emergenza che hanno determinato l'effettivo impiego delle forze.
Tali potranno essere utilizzate anche per alimentare il contingente nazionale nell'ambito delle Forze di reazione alleate della Nato (Allied Reaction Forces, ARF).
Gli scopi principali delle forze in prontezza sono:
- reagire rapidamente a crisi e minacce, in qualsiasi punto del territorio alleato o in zone di crisi al di fuori del territorio NATO;
- dimostrare la solidarietà e la determinazione dell'Alleanza: la rapidità di reazione e la forza dell'ARF sono un chiaro segnale agli avversari potenziali che un attacco a un membro della NATO avrà come conseguenza una risposta immediata e coordinata da parte di tutti gli alleati;
- sostenere le operazioni di mantenimento della pace e di gestione delle crisi: l'ARF può essere utilizzata anche per fornire assistenza umanitaria, evacuare civili e stabilizzare situazioni di crisi.
Al fine di assicurare soccorso ed assistenza alla popolazione ucraina, giunta sul territorio italiano in conseguenza del conflitto bellico, il Parlamento, già nella scorsa legislatura, ha approvato una serie di misure volte ad organizzare le modalità di accoglienza dei profughi sul territorio italiano e a stanziare le necessarie risorse.
Per organizzare le attività di accoglienza è stato dichiarato lo stato di emergenza di rilievo nazionale, in prima battuta fino al 31 dicembre 2022 con deliberazione adottata dal Consiglio dei ministri il 28 febbraio 2022. In conseguenza del perdurare della crisi internazionale, la durata dello stato di emergenza è stata prorogata dapprima con la legge di bilancio 2023 fino al 3 marzo 2023 (art. 1, co. 669, L. n. 197/2022), poi, fino al 31 dicembre 2023, con deliberazione del Consiglio dei ministri del 23 febbraio 2023, ancora, fino al 4 marzo 2024 per effetto dell'articolo 21, co. 9-bis, del D.L. n. 145/2023 (conv. L. n. 191/2023), e da ultimo fino al 31 dicembre 2024 come previsto dalla legge di bilancio 2024 (art. 1, co. 390, L. n. 213/2023).
In seguito dell'attivazione del meccanismo europeo di protezione temporanea, al fine di potenziare gli interventi di assistenza ed accoglienza a fronte del continuo incremento del numero delle persone provenienti dall'Ucraina, il decreto-legge n. 21 del 2022 (articolo 31) ha previsto diverse misure di assistenza ed accoglienza, che sono state successivamente rafforzate e rimodulate in conseguenza degli sviluppi della crisi bellica, mediante i decreti-legge n. 50 (articolo 44) e n. 115 del 2022 (articolo 26), n. 16 del 2023, nonché mediante la legge di bilancio per il 2024, n. 213 del 2023 (art. 1, co. 389-392 e 394-396).
Per effetto di questa sequenza di disposizioni, in favore dei rifugiati dall'Ucraina sono previste fino al 31 dicembre 2024, termine dello stato di emergenza, diverse forme di supporto tra loro complementari.
Inoltre, con una clausola di flessibilità attuativa, da ultimo la legge di bilancio n. 213/2023 (art. 1, co. 392), oltre ad indicare le misure prorogate fino al 31 dicembre 2024, autorizza il Dipartimento della protezione civile a disporre con ordinanze ex art. 25 del Codice di protezione civile (ossia ordinanze di protezione civile autorizzate sulla base della deliberazione dello stato di emergenza a derogare alla normativa vigente), sulla base delle effettive esigenze e nel limite delle risorse finanziarie disponibili a legislazione vigente, la ripartizione e la rimodulazione delle risorse disponibili tra le diverse misure prorogate. Le risorse stanziate dalla citata legge di bilancio (art. 1, co. 389) per la prosecuzione delle misure di soccorso e assistenza alle persone in fuga dall'Ucraina nel territorio nazionale sono pari a 274 milioni di euro per il 2024 e ad esse concorrono le risorse previste dalla citata ordinanza cdpc n. 872 del 4 marzo 2022, che per esplicito richiamo normativo risultano pari a 31,44 milioni di euro. Per tale destinazione sono poi riservate risorse a valere sul Fondo per le emergenze nazionali, che risultano pari a 26 milioni per il 2024.
Il decreto-legge 202/2024 (art. 20) ha provveduto da un lato a proseguire fino al 31 dicembre 2025 le misure di accoglienza dei profughi ucraini titolari di protezione temporanea, dall'altro a ricondurre in capo alle amministrazioni ordinariamente competenti, entro il 31 gennaio 2025, la gestione delle altre misure assitenziali (alloggio, assitenza sociale, cure mediche ecc.) in precedenza svolte dalla protezione civile. Inoltre, il medesimo DL 202/2024 ha previsto che possano essere rinnovati (a richiesta) fino al 4 marzo 2026 i permessi di soggiorno in scadenza al 31 dicembre 2024, rilasciati agli sfollati dall'Ucraina e che in occasione di tale rinnovo essi possano essere convertiti in permessi per lavoro, per l'attività effettivamente svolta (art. 2, commi 2 e 3).
L'assistenza dei cittadini ucraini è stata in primo luogo garantita nell'ambito delle strutture già previste per i richiedenti protezione internazionale e i rifugiati.
A decorrere dall'inizio del conflitto, infatti, i cittadini ucraini possono essere accolti, sia nell'ambito delle strutture territoriali del Sistema di accoglienza e integrazione (SAI), che nei centri governativi di prima accoglienza e nei centri di accoglienza temporanea (CAS), di cui agli articoli 9 e 11 del decreto legislativo n. 142 del 2015 (c.d. decreto accoglienza) anche se non in possesso della qualità di richiedente protezione internazionale o degli altri titoli di accesso previsti dalla normativa vigente (art. 3 del decreto-legge n. 16 del 2022, poi confluito nel decreto-legge 25 febbraio 2022, n. 14, art. 5-quater).
A tal fine è stato disposto, da un lato, un potenziamento del sistema di c.d. prima accoglienza, costituito dai centri governativi ordinari e straordinari, mediante l'incremento delle relative risorse finanziarie.
Dall'altro lato, per garantire l''accoglienza dei profughi provenienti dall'Ucraina anche nelle strutture territoriali della rete SAI (Sistema di accoglienza e integrazione), gestito dagli enti locali, è stata disposta l'attivazione di complessivi 11.000 posti nel Sistema nel 2022 (art. 3, D.L. n. 16 del 2022 che ne ha previsti 3.000 nel e art. 26, co. 1, lett. c-bis), D.L. n. 115 del 2022). Per il 2023, il decreto-legge n. 16 del 2023 (art. 1, comma 5) ha incrementato di circa 53 milioni di euro il Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell'asilo al fine di garantire la prosecuzione dell'accoglienza nelle strutture della rete SAI (rifinanziando dal 4 marzo al 31 dicembre 2023 complessivi 4.191 posti nell'ambito di progetti già attivati nel 2022). Per il 2024, il decreto-legge n. 19 del 2024 (art. 9, co. 5) autorizza il proseguimento dell'accoglienza nel SAI dei profughi provenienti dall'Ucraina fino al 31 dicembre 2024, incrementando a tal fine il Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell'asilo di 26,2 milioni di euro per il 2024 (rifinanziando complessivi 2.270 posti nell'ambito di progetti già attivati). Per il 2025 il D.L. 202/2024 (art. 20, comma 1) ha autorizzato la prosecuzione dell'accoglienza fino al 31 dicembre 2025.
Oltre a ciò è stata disposta l'attivazione di forme e modalità di accoglienza "diffusa", diverse da quelle garantite attraverso le strutture di accoglienza per migranti, che sono assicurate mediante i Comuni, gli enti del Terzo settore, i Centri di servizio per il volontariato, gli enti e le associazioni iscritte al Registro delle associazioni di stranieri o che operano stabilmente in favore di stranieri e gli enti religiosi civilmente riconosciuti. Tali attività sono svolte nell'ambito di apposite convenzioni sottoscritte dal Dipartimento della protezione civile, dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali, dalla Conferenza delle regioni e province autonome e dall'ANCI con soggetti che dimostrino, oltre agli altri requisiti previsti, di non aver riportato condanne e non aver in corso processi penali per una serie specifica di reati, nonché di non essere destinatari di una misura di prevenzione.
In origine, i posti finanziati sono stati 15.000, successivamente incrementati fino a 22.000 (art. 31, co. 1, lett. a), D.L. 21 del 2022; art. 44, co. 1, lett. a), D.L. 50 del 2022; art. 26, co. 1, lett. a), D.L. 115 del 2022). Con il decreto-legge n. 16 del 2023 si è stabilita la prosecuzione dell'accoglienza diffusa per un massimo di 7.000 unità e di 49,6 milioni per l'anno 2023, autorizzando a tal fine anche convenzioni territoriali tra regioni, enti del terzo settore e privati, previo nulla osta del Dipartimento della protezione civile (art. 1, comma 1, lett. a)). Da ultimo, la legge di bilancio n. 213/2023 (art. 1, co. 392, lett. a)) ha prorogato, nel limite di 7.000 unità, per l'anno 2024, l'efficacia delle convenzioni in essere al 31 dicembre 2023, incluse quelle aventi natura territoriale. La proroga opera non automaticamente, bensì a seguito di comunicazione del Dipartimento della protezione civile della PdCm ai soggetti convenzionati e di trasmissione dell'accettazione da parte di questi ultimi.
Il decreto-legge n. 21 del 2022 ha introdotto il contributo in favore delle regioni per l'erogazione dell'assistenza sanitaria ai cittadini provenienti dall'Ucraina richiedenti e titolari della protezione temporanea (articolo 31, co. 1, lett. c)), per un massimo di 100.000 unità, nel limite di 152 milioni di euro per l'anno 2022. Il successivo decreto- legge n. 50 del 2022 (articolo 44, comma 1, lett. c)) ha integrato lo stanziamento a tal fine previsto nel limite di 27 milioni per l'anno 2022, in modo da finanziare ulteriori 20.000 unità.
Nell'esercizio dei poteri di rimodulazione riconosciuti in capo al Dipartimento della protezione civile dalla legge di bilancio 2023 (art. 1, comma 671, L. n. 197/2022) per garantire le misure di accoglienza e assistenza fino al 2 marzo 2023 (termine dello stato di emergenza alla data di approvazione della legge di bilancio) con ordinanza 27 febbraio 2023 il contributo forfetario è stato riconosciuto per un massimo di ulteriori 50.000 unità, a tal fine provvedendo mediante le somme non utilizzate autorizzate per l'attivazione del contingente di 22.000 posti di accoglienza diffusa di cui all'art. 31, comma 1, lettera a), del D.L. n. 21/2022. Pertanto, le risorse per l'accesso alle cure sono stanziate per fornire assistenza sanitaria a un bacino di utenza pari a 170.000 persone.
Anche tale misura è proseguita per tutto il 2023 nell'ambito del fabbisogno sanitario standard per l'anno 2023, prevedendo al contempo una rilevazione dei costi effettivamente sostenuti dalle regioni (art. 1, comma 6, D.L. n. 16 del 2023) e prosegue per tutto il 2024 (art. 1, co. 392, lett. c), L. 213/2023).
In favore dei profughi provenienti dall'Ucraina è stata inoltre prevista:
Nell'ambito del più generale coordinamento nazionale delle misure e procedure finalizzate alle attività di assistenza nei confronti dei minori non accompagnati (MSNA) provenienti dall'Ucraina ai sensi dell'articolo 2 dell'ordinanza del Capo del Dipartimento della protezione civile n. 876 del 13 marzo 2022 è stato nominato un Commissario delegato che in data 25 marzo 2022 ha provveduto all'adozione di un "Piano minori stranieri non accompagnati", successivamente aggiornato il 5 maggio 2022. Il piano definisce le attività svolte dagli enti istituzionali a vario titolo coinvolti, ferme restando le competenze previste dalle normative vigenti in materia di minori stranieri non accompagnati.
Con l'ordinanza del Capo del Dipartimento della Protezione Civile n. 960 del 23 gennaio 2023 (v. art. 1, comma 1, OCDPC n. 960/2023), al fine di assicurare continuità nello svolgimento delle funzioni affidate al Commissario delegato, il Capo del Dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione del Ministero dell'interno è stato nominato Commissario delegato per il coordinamento delle misure e delle procedure finalizzate alle attività di assistenza nei confronti dei minori non accompagnati provenienti dall'Ucraina a seguito del conflitto in atto.
Per rafforzare le capacità di accoglienza dei minori, l'articolo 31-bis del D.L. 21/2022 ha riconosciuto una somma fino ad un massimo di 100 euro al giorno pro-capite a titolo di rimborso per i comuni che accolgono direttamente o sostengono le spese per l'affidamento familiare dei minori non accompagnati provenienti dall'Ucraina. L'efficacia delle misure di cui all'articolo 31-bis, inizialmente limitata all'anno 2022, è stata successivamente prorogata per tutto il 2023 (si v. art. art. 2, comma 7, lett. a) e b), D.L. n. 198 del 2022, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 14 del 2023).
Da ultimo, il decreto legge 16 del 2023 (art. 3) ha stabilito che la somma in favore dei comuni è riconosciuta non più a titolo di rimborso per i costi sostenuti, bensì a titolo di contributo e ha fissato al 30 settembre 2024 la data per la presentazione delle relative istanze da parte dei comuni interessati.
A seguito dello scoppio del conflitto sono state emanate numerose misure. Si rimanda, per un approfondimento di alcune di esse, ai seguenti focus:
- riconoscimento delle qualifiche dei professionisti ucraini in mabito sanitario e sociosanitario
- sostegno nei settori della cultura, dell'istruzione e dell'università
- sostegno all'inserimento lavorativo dei cittadini ucraini
