Difesa e Sicurezza internazionaleDefence and international security

Come sottolineato nel Documento programmatico pluriennale per la difesa per il triennio 2022-2024   (pag.195) che il Ministro della Difesa ha presentato lo scorso 13 luglio al Parlamento, la tematica del burden sharing, ovvero del rispetto degli impegni assunti in occasione del Summit NATO tra Capi di Stato e di Governo, svoltosi in Galles nel settembre 2014, poi ribaditi a Varsavia nel 2016 con il cosiddetto Defence Investment Pledge (DIP), continua a rappresentare una delle questioni politiche centrali del dibattito che si sviluppa in seno all'Alleanza Atlantica.

Il Burden sharing richiede, infatti, lo sforzo di ciascuna Nazione Alleata a tendere, entro il 2024, al raggiungimento dei seguenti obiettivi (cd. "le tre C"):

• 2% delle spese per la difesa rispetto al PIL ("cash");
• 20% della quota del budget della Difesa da destinare agli investimenti ("capabilities");
• contributo a missioni, operazioni ed altre attività ("contributions").

Per verificare il raggiungimento dei primi due obiettivi, la Difesa è chiamata a fornire annualmente alla NATO i dati finanziari che rappresentano il proprio bilancio (cd. "Bilancio della Difesa in chiave NATO") elaborato in base a parametri e criteri indicati dall'Alleanza, affinché i dati siano omogenei e quindi comparabili con quelli di tutti i Paesi appartenenti all'Alleanza stessa, nell'ambito della NATO Defence Planning Capability Survey (ossia un questionario con cui la NATO chiede ai Paesi di fornire risposta circa le attività di Policy, sviluppo capacitivo e pianificazione finanziaria associata al conseguimento dei capability target assegnati ai Paesi).

Per quanto attiene il complessivo volume finanziario da prendere a riferimento, il bilancio integrato in chiave NATO si discosta dal bilancio integrato della Difesa in quanto, rispetto a quest'ultimo:

• con riferimento alla spesa per la Funzione Sicurezza indicata nel bilancio della Difesa, tiene in considerazione la quota parte afferente al personale dell'Arma dei Carabinieri impiegabile presso i Teatri Operativi del fuori Area;
• detrae dalle Pensioni Provvisorie del Personale in Ausiliaria l'importo relativo all'Arma dei Carabinieri, ad eccezione  della quota parte impiegabile presso i Teatri Operativi;
• aggiunge l'importo della spesa pensionistica del personale militare e civile sostenuta dall'INPS.

Si ricorda che del bilancio integrato, sia in chiave NATO che della Difesa, fanno parte:

• l'importo relativo al finanziamento di selezionati programmi della Difesa da parte del MiSE;
• il finanziamento relativo alla partecipazione del contingente militare italiano alle missioni internazionali, le cui risorse sono allocate in un apposito fondo istituito presso il Ministero dell'Economia e delle finanze (legge n. 145/2016).

In relazione all'obiettivo della quota 2% del Pil in spesa per la difesa, i Paesi che secondo le prime stime NATO (report   del 27 giugno 2022) riferite al 2022 hanno raggiunto questa soglia sono nove (su 30). 

Oltre agli Stati Uniti (3,47%), sono in linea con l'obiettivo del 2% la Grecia (3,76%), la Polonia (2,42%), la Lituania (2,36%), l'Estonia (2,34%), il Regno Unito (2,12%), la Lettonia (2,10%), la Croazia (2,03%) e la Slovacchia (2%).

Nel 2021 hanno raggiunto questa soglia otto Paesi e nel 2020 undici.

Si ricorda che lo scorso  31 marzo la Nato ha pubblicato il  report   sulle spese per la difesa nel 2021.  Qui   il relativo  dossier di documentazione predisposto dal Servizio Studi della Camera dei deputati

Secondo il richiamato report   NATO, il rapporto tra spese militari e PIL in talia nel 2022 è pari all'1,54% del PIL (cfr. infra grafici n. 2 e n. 3). Nel 2021 il rapporto era dell'1,58%.

Si segnala che la richiamata percentuale contenuta nel  report della Nato  non è comparabile con analoghe valutazioni svolte in ambito nazionale, europeo ed internazionale e ciò in quanto, come evidenziato anche nell'ultimo Documento Programmatico Pluriennale per la Difesa relativo al periodo 2022/2024  , il complessivo volume finanziario preso in considerazione in ambito NATO (ovvero il cosiddetto  budget della Difesa in chiave NATO) viene individuato sulla base di  parametri e criteri propri dell'Alleanza, affinché, nell'ambito della c.d.  Defence Planning Capability Survey, i dati finali siano  omogenei e quindi  comparabili con quelli di tutti i Paesi appartenenti all'Alleanza stessa.

In tal senso anche la Corte dei Conti nell'ultima  Relazione    sul rendiconto generale dello Stato 2021  ,  Vol. II   (cfr. pag. 210), comunicata alle Presidenze della Camera dei deputati e del Senato della Repubblica il  24 giugno 2022 (DOC XIV, n.5), quando afferma che "ogni anno l'Italia, quale paese dell'Alleanza Atlantica, deve fornire secondo  format standardizzati i propri dati finanziari,  secondo criteri che vengono indicati perché gli stessi siano comparabili con i dati delle altre Nazioni".

Il grafico che segue mostra la serie storica 2014-2022 del rapporto tra spese militari e PIL in Italia in relazione all'obiettivo NATO del 2%.

Grafico 1: Spese per la difesa in percentuale del PIL in Italia (2014-2022)

Fonte: elaborazione Servizio Studi - Dipartimento Difesa su dati tratti dal database pubblicato sul rapporto NATO  Defence Expenditure of NATO Countries (2014-2022)   - 27 giugno 2022

In relazione all'obiettivo del 2% delle spese per la difesa rispetto al PIL, si ricorda che nel corso ella XVII legislatura, durante l'esame alla Camera del disegno di legge di conversione in legge del decreto n. 14 del 2022 (C. 3491-A  ), recante disposizioni urgenti sulla crisi in Ucraina (seduta dell'Aula del 16 marzo   2022),  è stato approvato l'ordine del giorno n. 9/3491- A/35   con il quale si impegna il Governo ad avviare l'incremento delle spese per la Difesa verso il traguardo del 2 per cento del Pil (…), predisponendo un sentiero di aumento stabile nel tempo, che garantisca al Paese una capacità di deterrenza e protezione, a tutela degli interessi nazionali, anche dal punto di vista della sicurezza degli approvvigionamenti energetici (…).

Sempre nel corso della XVIII legislatura, il 30 marzo 2022, il Ministro alla Difesa  ha sostenuto che   i graduali aumenti alle spese militari avviati nel 2019 permetteranno   di raggiungere l'obiettivo del 2 per cento entro il 2028.

Al riguardo, il 31 marzo 2022 il Presidente del Consiglio dei ministri, nel corso di una conferenza stampa con l'Associazione stampa estera, ha espresso la propria soddisfazione   per il raggiungimento di un accordo per incrementare le spese militari e fino al 2 per cento del Pil entro il 2028.

Da ultimo, il  Documento programmatico pluriennale per la difesa per il triennio 2022-2024   (pag.195), presentato al Parlamento lo scorso 13 luglio, la Difesa fa presente che l'andamento prevede per il 2022 un valore dell'1,54% che rimarrà invariato nel 2023, mentre per il 2024 si prevede un incremento all'1,65%. Un risultato che, si legge nel DPP, "è stato possibile grazie al rifinanziamento del Fondo relativo all'attuazione dei programmi di investimento pluriennale per le esigenze di Difesa nazionale, già previsto nella precedente Legge di Bilancio e rinnovato con la Legge di Bilancio 2022, che favorisce lo sviluppo dello Strumento con adeguato spessore finanziario e profondità temporale". Il Documento programmatico pluriennale per la difesa per il triennio 2022-2024   fa, comunque, presente che "l'obiettivo nazionale deve rimanere quello di conseguire, attraverso un piano graduale, l'allineamento del rapporto budget della Difesa/PIL alla media degli altri Alleati europei e Canada, che, ad oggi, è valutato a circa l'1,64%, per poi giungere al pieno rispetto degli impegni presi in ambito NATO (2%) secondo modalità e tempistiche definite dal Parlamento".

Il grafico che segue riporta le percentuali delle spese militari sul PIL nei paesi NATO.

Grafico 2: Spese per la difesa in percentuale del PIL

Fonte: Defence Expenditure of NATO Countries (2014-2022)   - 27 giugno 2022.

Con riferimento alla quota del Budget della Difesa destinata in Italia agli investimenti, il report   NATO del 27 giugno 2022 stima per l'anno 2022 una percentuale del 22,7 %, superiore al parametro del 20% fissato in occasione del richiamato Summit Nato del 2014 in relazione alla quota del budget della Difesa da destinare agli investimenti ("capabilities").

Grafico 3: Spese per investimenti in percentuale delle spese per la difesa

Fonte: Defence Expenditure of NATO Countries (2014-2022)   - 27 giugno 2022.

Con riferimento alla ripartizione della spesa per la difesa, dalle stime contenute nel report   NATO del 27 giugno 2022 emerge che l'Italia destina alla spesa per il personale militare il 62,4 % del totale della spesa militare, in diminuzione rispetto alla percentuale del 63,7% riportata nel precedente report   NATO sulle spese per la difesa del 31 marzo 2022 e riferite all'anno 2021 (in diminuzione anche la percentuale della Francia, da 42,2% a 41,6%, della Germania, da 41,8% a 40,6%, del Regno Unito, da 31,8% a 31%). In amento la percentuale degli Stati Uniti da 37% a 38,8%.

Le categorie nelle quali la NATO suddivide le spese per la difesa dei vari paesi sono riportate nel grafico seguente. 

Grafico 4: Spesa totale per la difesa suddivisa in categorie (in %) nel 2022

Fonte: Defence Expenditure of NATO Countries (2014-2022)   - 27 giugno 2022.

• Equipment: Major equipment (Missile systems, Missiles-conventional weapons, Nuclear weapons, Aircraft, Artillery, Combat vehicles, Engineering equipment, Weapons and small arms, Transport vehicles, Ships and harbour craft, Electronic and communications equipment), Research and development devoted to major equipment;
  
• Infrastructure: National military construction,  NATO common infrastructure (Expenditure as host nation, Payments to other nations, Receipts from other nations, Land and utilities);
  
• Personnel: Military personnel (Pay and allowances, Employer's contributions to retirement funds, Other), Civilian personnel (Pay and allowances, Employer's contributions to retirement funds),  Pensions (Paid to military retirees, Paid to civilian retirees);
  
• Operations & Maintenance and other expenditures: Operations and maintenance (Ammunition and explosives-excluding nuclear, Petroleum products, Spare parts, Other equipment and supplies, Rents, Other operations and maintenance), Research and development (other), Other expenditure.

Per quanto concerne infine i contributi operativi ("contributions"), nel 2022 le Forze Armate italiane partecipano a 10 missioni della NATO, con una presenza massima autorizzata di 2440 unità e un finanziamento di 345,48 milioni di euro (legge 145/2016).

L'Italia è, dunque, tra il secondo e il terzo contributore alle operazioni dell'Alleanza insieme a Stati Uniti e Germania. Si colloca, inoltre, al 1° posto tra i paesi europei contributori nelle missioni di peace keeping dell' ONU e al 2° posto nella lista dei paesi europei contributori nelle missioni a guida UE dopo la Spagna (cfr. Relazione   sul rendiconto generale dello Stato 2021  , Vol. II,   pag. 214).

Nello specifico si tratta delle seguenti missioni:

• NATO Joint Enterprise nei Balcani;
• NATO Sea Guardian nel Mar Mediterraneo;
• NATO Mission in Iraq;
• NATO: dispositivo per la sorveglianza dello spazio aereo dell'Alleanza;
• NATO: dispositivo per la sorveglianza navale dell'area sud dell'Alleanza;
• NATO: dispositivo per la presenza in Lettonia (Enhanced Forward Presence);
• NATO lmplementation ofthe Enhancement ofthe Frameworkfor the South;
• NATO Air Policing per la sorveglianza dello spazio aereo dell'Alleanza;
• Very high Readiness Joint Task Force-VJTF (Impiego disposto dal D.L. 14/2022 - Disposizioni urgenti sulla crisi in Ucraina   fino al 30 settembre 2022)
• Partecipazione di personale militare al potenziamento della presenza della NATO nell'area sudest dell'Alleanza (missione introdotta con la deliberazione del Consiglio dei ministri del 15 giugno 2022, Doc. XXV n. 5  , con 1.000 unità di personale, da modulare tra Bulgaria e Ungheria e 380 mezzi terrestri).

Proprio alla luce di questo contributo alle operazioni e missioni dell'Alleanza, anche nell'ultimo Documento programmatico pluriennale per la difesa per il triennio 2022-2024   la Difesa ribadisce la necessità che venga data giusta evidenza dell'eccellenza nazionale nel campo dei contributi operativi (cfr. pag. 196 del DPP 2022-2024).

In particolare, l'Italia sostiene da tempo che solo una visione complessiva ed unitaria delle tre componenti del "pledge" ("cash", "capabilities", "contributions") può fornire una reale percezione dell'impegno nazionale a contribuire alle responsabilità dell'Alleanza, a garanzia della sicurezza collettiva (cfr. DPP 2019-2021  , pag. 9 e DPP 2020-2022  , pag. 198).

In via generale si ricorda che i Paesi membri della NATO forniscono contributi diretti e indiretti ai costi di gestione della NATO e di attuazione delle sue politiche e attività.

I contributi indiretti - o nazionali - sono i più consistenti e riguardano, ad esempio, la volontaria messa a disposizione di attrezzature o truppe in un'operazione militare da parte di un paese.

I contributi diretti servono per finanziare le operazioni dell'Alleanza come i sistemi di difesa aerea o di comando e controllo della NATO, i cui costi sono sostenuti collettivamente, spesso utilizzando il principio del finanziamento comune, nell'ambito del quale i membri dell'Alleanza contribuiscono secondo una formula basata sul reddito nazionale lordo.

Secondo i dati NATO, nel periodo 2021-2024 la ripartizione dei costi tra i paesi membri è la seguente:

Fonte:  Funding NATO   , Cost share arrangements for civil budget, military budget and NATO Security Investment Programme (dicembre 2021).