L'Unione Europea, attraverso la politica di sviluppo regionale mira a raggiungere la coesione economica, sociale e territoriale riducendo le disparità fra le diverse regioni degli Stati membri. Per il raggiungimento di tali obiettivi, l'Unione europea - sulla base di accordi stipulati con i singoli Stati membri (Accordi di Partenariato) e secondo regole condivise – assegna, in un arco temporale di sette anni (Ciclo di programmazione), specifiche risorse finanziarie a cui si aggiungono quelle nazionali messe a disposizione dai medesimi Stati Membri. L'utilizzo e il funzionamento di tali Fondi sono disciplinati da Regolamenti della Commissione europea.
Per l'Italia, al perseguimento delle finalità strategiche dei Fondi UE per la coesione concorrono anche interventi attivati a livello nazionale e complementari alla programmazione europea, finanziati con le risorse del Fondo di Rotazione di cui alla L. 183/1987, nonché ulteriori risorse nazionali del Fondo Sviluppo e Coesione, che attua l'obiettivo costituzionale di "rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona" (in attuazione dell'articolo 119, comma 5, della Costituzione e dell'articolo 174 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea).
Per l'attuale ciclo di programmazione 2021-2027, con il Regolamento (UE) n. 2021/1060 del Parlamento europeo e del Consiglio del 24 giugno 2021, è stato definito il nuovo quadro normativo regolatorio degli obiettivi e degli strumenti finanziari di intervento della politica di coesione 2021-2027, il cui indirizzo strategico è stato definito in coerenza con i contenuti del Piano nazionale per la ripresa e la resilienza (PNRR).
Per la programmazione 2021-2027, gli stanziamenti complessivi destinati dalla UE alla politica di coesione sono pari a 392 miliardi di euro a prezzi correnti, la gran parte dei quali destinati, come nella precedente programmazione, all'attuazione di due obiettivi: Obiettivo "Investimenti per la crescita e l'occupazione"; Obiettivo "Cooperazione Territoriale Europea" (Interreg).
L'Accordo di partenariato tra l'UE e l'Italia, approvato il 19 luglio 2022, reca l'impianto strategico e la selezione degli obiettivi di policy su cui si concentrano gli interventi finanziati dai Fondi europei per la coesione per il ciclo di programmazione 2021-2027. Si tratta, nel complesso, di circa 43,1 miliardi di risorse comunitarie assegnate all'Italia, di cui oltre 42,7 miliardi destinati specificamente a promuovere la politica di coesione economica, sociale e territoriale la gran parte dei quali destinata alle regioni meno sviluppate (oltre 30 miliardi). Ai contributi europei si aggiungono le risorse derivanti dal cofinanziamento nazionale, per un totale di risorse finanziarie programmate nell'Accordo di Partenariato per il periodo di programmazione 2021-2027 pari a oltre 75 miliardi di euro.
La strategia sostenuta dall'Accordo di partenariato 2021-2027, anche in coerenza con le Raccomandazioni specifiche del semestre europeo, indirizza i fondi disponibili verso interventi rivolti al conseguimento dei traguardi fissati in sede europea per un'economia climaticamente neutra (Green Deal europeo) e per una società più giusta e inclusiva (Social Pillar europeo) nel più ampio contesto di adesione all'Agenda ONU 2030 per lo sviluppo sostenibile e in coerenza con le Strategie nazionali e regionali di Sviluppo sostenibile. L'impostazione strategica dell'Accordo di partenariato è articolata su 5 Obiettivi strategici di policy (per un'Europa più intelligente; più verde; più connessa; più sociale e inclusiva; più vicina ai cittadini), attuati attraverso i Programmi Regionali promossi da tutte le Regioni e le Province Autonome (cui sono riservati circa 48,5 miliardi di euro) e 10 Programmi Nazionali (cui sono riservati 25,6 miliardi di euro), a titolarità della Amministrazioni centrali.
La precedente programmazione dei Fondi UE 2014-2020 ha visto assegnati all'Italia circa 44,8 miliardi di risorse comunitarie per i Fondi Strutturali e di Investimento Europei (Fondi SIE), cui si sono aggiunti circa 24 miliardi di cofinanziamento nazionale. Il quadro strategico di sviluppo a livello nazionale è stato definito nell'Accordo di Partenariato 2014-2020, adottato il 29 ottobre 2014 e successivamente revisionato nel febbraio 2018, a seguito dell'adeguamento "tecnico" del Quadro Finanziario Pluriennale 2014-2020.
Nel corso del 2020, per affrontare la crisi sanitaria pubblica determinata dall'epidemia da COVID-19, la Commissione europea, a seguito di specifiche iniziative denominate "Coronavirus Response Investment Initiative (CRII)" e "Coronavirus Response Investment Initiative plus (CRII+)", ha concesso una flessibilità eccezionale nell'impiego dei Fondi Strutturali europei, consentendo agli Stati membri di procedere ad una riprogrammazione dei Programmi Operativi con l'applicazione di un tasso di cofinanziamento fino al 100 per cento a carico dei Fondi europei, per le spese destinate a contrastare gli effetti generati dall'epidemia. Con l'iniziativa denominata "REACT-EU" la Commissione UE ha, inoltre, integrato le assegnazioni per la politica di coesione per gli anni 2021 e 2022 (oltre14 miliardi di euro per l'Italia), per il superamento degli effetti determinati dalla crisi sanitaria da COVID-19. Infine, nel contesto dell'intervento dell'Unione per far fronte ai prezzi elevati dell'energia derivanti dall'impatto del conflitto bellico russo-ucraino, con il Regolamento (UE) 2023/435, dedicato al REPowerEU nell'ambito dei Piani nazionali di Ripresa e Resilienza, è stato inserito un nuovo art. 25-ter nel Regolamento n.1303/2013 di disciplina del Fondi SIE 2014-2020, che ha previsto la possibilità di finanziare nell'ambito delle politiche di coesione 2014-2020 misure emergenziali a sostegno di famiglie e imprese attraverso una nuova iniziativa denominata SAFE, che ha portato l'importo complessivo delle risorse dei Fondi strutturali programmate dall'Italia a oltre 65 miliardi di euro.
Alla riduzione dei divari di sviluppo territoriale sono altresì destinate le risorse proprie nazionali, di natura aggiuntiva, stanziate nel Fondo Sviluppo e Coesione (FSC). Il requisito dell'aggiuntività è espressamente indicato nella disciplina istitutiva del FSC, dove si stabilisce che le sue risorse non possono essere sostitutive di spese ordinarie del bilancio dello Stato e degli enti decentrati, in coerenza con l'analogo criterio dell'addizionalità previsto per i Fondi strutturali dell'Unione europea. Le risorse sono destinate al territorio nazionale secondo la chiave di riparto che ne assegna l'80 per cento alle aree del Mezzogiorno e il restante 20 per cento alle aree del Centro-Nord.
Per l'attuale ciclo di programmazione 2021-2027 il Fondo è stato complessivamente rifinanziato per complessivi 78,1 miliardi di euro, al netto di 15,6 miliardi destinati al finanziamento di investimenti PNRR. In base alle nuove disposizioni introdotte dal D.L. n. 124/2023 (articolo 1) - che riformula integralmente la disciplina di programmazione e gestione del Fondo Sviluppo e coesione 2021-2027 dettata dalla legge di bilancio per il 2021 - gli interventi finanziati con le risorse del Fondo sono attuati attraverso il nuovo strumento dell' "Accordo per la coesione", da definirsi tra il Ministro per gli affari europei, il Sud, le politiche di coesione e il PNRR e ciascun Ministro interessato ovvero tra il Ministro e ciascun Presidente di regione o di provincia autonoma, sentito il Ministro dell'economia e delle finanze. Alla data attuale, gli Accordi con le regioni risultano tutti sottoscritti, mentre soltanto 7 Accordi risultano ad oggi sottoscritti con le Amministrazioni centrali.
A valere sulle risorse del Fondo per lo sviluppo e la coesione sono finanziate una serie di misure destinate espressamente al sostegno e allo sviluppo del Mezzogiorno e, più in generale, al riequilibrio territoriale del Paese, cui si aggiungono ulteriori rilevanti interventi di carattere trasversale sul piano territoriale, che comunque prevedono apposite riserve o condizioni di accesso più agevolate a favore, in particolare, delle imprese del Mezzogiorno. In particolare, a partire dal 1° gennaio 2024 è stata istituita la Zona Economica Speciale per il Mezzogiorno – ZES Unica, che ricomprende i territori delle regioni Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia, Sicilia e Sardegna, nonché nei territori ammissibili agli aiuti sdi stato delle regioni alle regioni Marche e Umbria, in cui le imprese possono beneficiare di speciali condizioni, in relazione agli investimenti e alle attività di sviluppo dell'impresa, in forma di credito d'imposta e di semplificazioni amministrative. la legge di bilancio 2026 ha previsto l'estensione del credito d'imposta nella ZES unica fino al 2028.
Nell'ambito della politica di coesione grande attenzione è infine rivolta alle aree marginali del Paese, con particolare riferimento alle aree interne, per le quali è imposta una specifica Strategia Nazionale diretta al sostegno della competitività territoriale sostenibile, al fine di contrastare, nel medio periodo, il declino demografico che caratterizza tali aree del Paese.
Al riequilibrio territoriale sono altresì destinati molti degli interventi del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR). La coesione sociale e territoriale rappresenta, infatti, uno dei pilastri fondamentali su cui poggia la programmazione dell'intero PNRR, il quale persegue il riequilibrio territoriale e il rilancio del Sud come priorità trasversale a tutte le missioni del Piano. L'asse strategico dell'inclusione sociale, in particolare, punta a ridurre il divario di cittadinanza, a superare le diseguaglianze profonde, spesso accentuate dalla pandemia, a superare la debolezza strutturale del sistema produttivo del Sud, accompagnando il processo di convergenza tra Sud e Centro-Nord quale obiettivo di crescita economica, come più volte richiesto nelle Raccomandazioni della Commissione europea.
Dal punto di vista finanziario, il Piano prevede l'assegnazione al Mezzogiorno di non meno del 40 per cento delle risorse territorializzabili del PNRR, per un importo stimato pari a circa 86 miliardi, a testimonianza dell'attenzione al principio della coesione sociale e del riequilibrio territoriale.
The European Union, through its regional development policy, aims to achieve economic, social and territorial cohesion by reducing disparities among the different regions of the Member States. In order to achieve these goals, the European Union – on the basis of agreements concluded with individual Member States (Partnership Agreements) and in accordance with shared rules – allocates specific financial resources over a period of seven years (programming cycle), in addition to the national resources made available by the Member States themselves. The use and operation of these funds are governed by European Commission Regulations.
As to Italy, the strategic objectives of the EU Cohesion Funds are also supported by measures implemented at national level and complementary to EU programming, financed by the resources of the so-called "Rotation Fund", referred to in Law No 183/1987, as well as additional national resources from the Development and Cohesion Fund, which is aimed to implement the constitutional objective of ‘removing economic and social imbalances', in accordance with Article 119 (5) of the Constitution.
For the current 2021–2027 programming period, Regulation (EU) No 2021/1060 of the European Parliament and of the Council of 24 June 2021, the new regulatory framework for the objectives and financial instruments of the 2021–2027 cohesion policy has been established, the strategic direction of which has been defined in line with the contents of the National Recovery and Resilience Plan (PNRR). For the 2021-2027 programming period, the total EU budget for cohesion policy is €392 billion at current prices, most of which, as in the previous programming period, is earmarked for the implementation of two objectives: "Investment for growth and jobs" and "European territorial cooperation" (Interreg).
The Partnership Agreement between the EU and Italy, approved on 19th July 2022, sets out the strategic design and the selection of policy goals on which measures financed by the European Cohesion Funds are focused for the 2021-2027 programming cycle. Around EUR 43,1 billions of European resources are allocated to Italy, of which more than EUR 42,7 billions are earmarked for the promotion of economic, social and territorial cohesion policy, with main reference to less developed regions (over EUR 30 billions). In addition to the European contributions there are resources from national co-financing; the overall financial resources programmed in the Partnership Agreement for the 2021-2027 programming period amount to more than EUR 75 billions.
The strategy underpinning the 2021–2027 Partnership Agreement, in line with the specific recommendations of the European Semester, directs available funds towards measures aimed at achieving the targets set at European level for a climate-neutral economy (European Green Deal) and for a fairer and more inclusive society (European Social Pillar) in the broader context of adherence to the UN 2030 Agenda for Sustainable Development and in line with national and regional sustainable development strategies. The strategic approach of the Partnership Agreement is structured around five strategic policy objectives (for a smarter, greener, more connected, more social and inclusive Europe, closer to citizens), implemented through Regional Programmes promoted by all Regions and Autonomous Provinces (for which approximately €48.5 billion is earmarked) and 10 National Programmes (for which €25.6 billion is earmarked), under the responsibility of central government.
The Partnership Agreement between the EU and Italy, adopted on 29 October 2014 and subsequently revised in February 2018, set out the strategic design and selection of the thematic objectives on which interventions financed by the European Structural and Investment Funds 2014-2020 focus. In total, around EUR 44,8 billion of Community resources are allocated to Italy. Of these, more than EUR 36 billion is earmarked specifically for cohesion policy, from the European Regional Development Fund (ERDF) and the European Social Fund (ESF), plus the national co-financing resources from the ERDF and ESF funds, amounting to more than EUR 19 billion, representing a total of EUR 55,2 billion from the Structural Funds for 2014-2020, most of which has been allocated to the Investment for growth and jobs goal.
Since 2020, in order to address the public health crisis resulting from the COVID-19 outbreak, following specific initiatives adopted by the European Commission, known as the Coronavirus Response Investment Initiative (CRII) and the Coronavirus Response Investment Initiative plus (CRII +), exceptional flexibility has been introduced in the use of the European Structural and Investment Funds, giving Member States the possibility of reprogramming the implementation operational programmes, applying a co-financing rate of up to 100 % from the European Funds for expenditure intended to combat the effects of the epidemic. In addition, with the ‘REACT-EU' initiative, the EU Commission allocated additional resources to cohesion policy for the years 2021 and 2022 (around EUR 14 billion for Italy), specifically for overcoming the effects of the COVID-19 health crisis, .
Finally, as part of the EU's response to high energy prices resulting from the impact of the Russia-Ukraine conflict, Regulation (EU) 2023/435 – which focuses on REPowerEU within the framework of the National Recovery and Resilience Plans – introduced a new Article 25-ter into Regulation No 1303/ 2013 governing the ESI Funds for 2014–2020, which provided for the possibility of financing, within the framework of the 2014–2020 cohesion policies, emergency measures to support households and businesses through a new initiative called SAFE, bringing the total amount of Structural Fund resources programmed by Italy to over €65 billion
The Fund for Development and Cohesion (FSC) is, together with the European Structural Funds, the main financial instrument through which policies for the development of economic, social and territorial cohesion are implemented, pursuant to Article 119 (5) of the Italian Constitution and Article 174 of the Treaty on the Functioning of the European Union.
For the 2014-2020 programming cycle, the allocation for the Development Fund reached a total of EUR 68,8 billion. To date, these resources have been almost entirely programmed by CIPE decisions or by legislative provisions.
For the current programming cycle 2021-2027, the Fund has been refinanced by EUR 78,1 billion, net of 15.6 billion earmarked for financing PNRR investments.. On the basis of the new provisions introduced by Decree-Law No 124/2023 (Article 1) – which completely reformulates the programming and management rules for the 2021-2027 Development and Cohesion Fund laid down in the 2021 Budget Law – the measures financed from the Fund will be implemented through the new instrument of the ‘Cohesion Agreement', to be defined between the Minister for European Affairs, the South, the Cohesion Policies and the NRRP and each Minister concerned or between the Minister and each President of the Region or Autonomous Province, after consulting the Minister for Economic Affairs and Finance. As of today, all Agreements with the regions have been signed, whilst only 7 Agreements have been signed to date with the central administrations.
In conjunction with the European Structural Funds and the related national co-financing, in Italy the additional national financial resources of the Development and Cohesion Fund, which implements national development policies geared towards economic, social and territorial cohesion and the removal of economic and social imbalances, contribute to reducing territorial disparities, as provided for by Article 119 (5) of the Constitution. A series of measures specifically dedicated to the south were put in place to support the development of production in the Mezzogiorno and to rebalance the country's territory, along with other important measures to support the development of production in the Mezzogiorno and to rebalance the territory of the country across the region, which, in any case, provide for special reserves or more favourable conditions of access for, in particular, southern businesses.
In particular, with effect from 1 January 2024, the Special Economic Zone for Southern Italy – ZES Unica – has been established, covering the territories of the regions of Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia, Sicily and Sardinia, as well as the areas in the Marche and Umbria regions eligible for state aid, where businesses can benefit from special conditions relating to investment and business development activities, in the form of tax credits and administrative simplifications. The 2026 Budget Law provided for the extension of the tax credit in the Single SEZ until 2028.
One of the cohesion policy measures is the ‘National Strategy for Internal Areas' (SNAI), aimed at supporting sustainable territorial competitiveness, in order to counteract, in the medium term, the demographic decline in certain parts of the country.
Many of the measures under the National Recovery and Resilience Plan are also earmarked for territorial rebalancing, reflecting the focus on the principle of social cohesion and territorial rebalancing, which is one of the pillars of the Plan. Social and territorial cohesion is, in fact, one of the fundamental pillars underpinning the planning of the entire PNRR, which pursues territorial rebalancing and the revitalisation of the South as a priority running through all the Plan's missions. The strategic axis of social inclusion, in particular, aims to reduce the citizenship gap, to overcome deep-seated inequalities – often exacerbated by the pandemic – and to address the structural weaknesses of the South's productive system, supporting the process of convergence between the South and the Centre-North as an objective for economic growth, as repeatedly called for in the European Commission's Recommendations.
From a financial perspective, the Plan provides for the allocation to Southern Italy of no less than 40 per cent of the regionalised resources under the National Recovery and Resilience Plan (PNRR), amounting to an estimated €86 billion, reflecting the emphasis placed on the principles of social cohesion and regional rebalancing.
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