Nel corso della XIX legislatura diversi interventi normativi sono state diretti a disciplinare la valorizzazione e la dismissione del patrimonio immobiliare pubblico, nonché il trasferimento di beni dallo Stato alle regioni e agli enti locali anche in relazione all'attuazione del PNRR.

Il comma 12-bis dell'articolo 10 del decreto-legge n. 113 del 2024 stabilisce che, attraverso decreti del Ministro dell'economia e delle finanze, possa prendere avvio un processo di interoperabilità tra la banca dati degli immobili pubblici del MEF e le altre banche dati delle amministrazioni pubbliche che hanno in possesso dati relativi al patrimonio immobiliare pubblico. Più nel dettaglio, si sottolinea che il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza prevede tra le riforme abilitanti la Riforma 1.15, ovvero quella di "dotare le pubbliche amministrazioni di un sistema unico di contabilità economico-patrimoniale accrual", volta a implementare un sistema di contabilità basato sul principio accrual unico per il settore pubblico.

L'articolo 28-quinquies del decreto-legge n.75 del 2023 all'esplicito scopo di favorire il rafforzamento della capacità amministrativa delle pubbliche amministrazioni, istituisce presso il Ministero dell'economia e delle finanze una Cabina di regia per l'individuazione delle direttive in materia di valorizzazione e dismissione del patrimonio immobiliare, ad esclusione del patrimonio immobiliare del Ministero della difesa. La norma individua i compiti di detto organismo: essa esercita funzioni di impulso, coordinamento e controllo in materia di programmazione e realizzazione degli interventi necessari alla valorizzazione e alla dismissione del patrimonio immobiliare pubblico.

In particolare, la Cabina di regia:

a)      adotta il Programma nazionale pluriennale di valorizzazione e dismissione del patrimonio immobiliare pubblico, che definisce i principi, gli strumenti e i criteri per l'attuazione degli interventi; ne cura l'aggiornamento annuale e ne monitora lo stato di avanzamento, promuovendo il coordinamento tra i diversi livelli di governo, gli enti pubblici nazionali e territoriali e ogni altro soggetto pubblico e privato competente;

b)      elabora linee guida in attuazione del suddetto Programma;

c)      acquisisce dagli enti e dai soggetti attuatori i piani di investimento e le programmazioni degli interventi di valorizzazione e dismissione del patrimonio immobiliare pubblico, allo scopo di condurre monitoraggi periodici sullo stato di avanzamento dei predetti interventi.

Con la legge di bilancio 2024 (commi 548-549) è stata modificata la composizione della Cabina di regia prevedendo che facciano parte della stessa anche rappresentanti del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, del Ministero per lo sport e i giovani.

L'articolo 3, comma 4, del decreto-legge n.198 del 2022 ha inoltre prorogato per l'anno 2023 la disposizione di cui all'articolo 3 del decreto legge n. 95 del 2012 che aveva previsto, per gli anni 2012-2014, termine successivamente prorogato nel tempo fino al 2022, che l'aggiornamento relativo alla variazione degli indici ISTAT non si applica al canone dovuto dalle amministrazioni inserite nel conto economico consolidato della pubblica amministrazione, nonché dalle Autorità indipendenti, inclusa la Commissione nazionale per le società e la borsa (Consob), per l'utilizzo in locazione passiva di immobili per finalità istituzionali.

Il decreto-legge n. 202 del 2024 ha prorogato fino al 31 dicembre 2025 (articolo 3, comma 4) la disciplina transitoria per i contratti di locazione passiva, previsti dall'articolo 16-sexies del decreto-legge n. 146 del 2021, che esclude che si applichino le riduzioni dei canoni di mercato per i contratti di locazione passiva stipulati dal 22 ottobre 2021 al ricorrere di determinate condizioni. Si rammenta che il termine iniziale della predetta disciplina transitoria era già stato prorogato dal decreto-legge n. 215 del 2023.

Con il decreto-legge n. 13 del 2023 sono stati individuati diversi compiti in capo all'Agenzia del demanio, concernenti gli immobili pubblici, che hanno formato oggetto di investimenti finanziati coi fondi del PNRR (Missione 4, Componente 1). 

Spetta all'Agenzia del demanio, apportando le necessarie modifiche ai relativi Piani degli investimenti:

• individuare beni immobili inutilizzati, di proprietà dello Stato e gestiti dalla medesima Agenzia, da destinare ad alloggi o residenze universitarie, fatte salve alcune esclusioni (articolo 15, comma 1);
• utilizzare le risorse previste a legislazione vigente per i piani di investimento, posti in capo all'Agenzia medesima, destinandole alla copertura degli oneri per gli interventi volti al recupero, alla ristrutturazione e alla rifunzionalizzazione degli immobili in oggetto, con alcune limitazioni (articolo 15, comma 2);
• destinare tali immobili anche alla realizzazione di impianti sportivi oggetto di finanziamento, ovvero finanziabili, anche parzialmente, nell'ambito del PNRR (articolo 15, comma 3);

• individuare immobili suscettibili di essere inseriti in operazioni di permuta, valorizzazione o dismissione da destinarsi ad alloggi universitari o impianti sportivi finanziati, o finanziabili, a valere sulle risorse del PNRR.

Il medesimo decreto-legge (articolo 15-bis) prevede la possibilità che l'Agenzia del demanio trasferisca in proprietà, a titolo gratuito, a Regioni, Comuni, Province e Città metropolitane (ad eccezione delle regioni a statuto speciale e delle provincie autonome), a richiesta dei medesimi enti da formulare entro il 31 dicembre 2025 - termine prorogato dall'articolo 3, comma 3, del decreto-legge n. 202 del 2024 -, talune categorie di beni immobili, appartenenti al demanio storico artistico oppure al patrimonio disponibile dello Stato, in gestione all'Agenzia del demanio.

Si tratta di immobili interessati da progetti di riqualificazione per scopi istituzionali o sociali, finanziati, o suscettibili di essere finanziati, a valere sulle risorse del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), del Piano nazionale per gli investimenti complementari (PNC) o del Piano Nazionale Integrato per l'Energia e il Clima 2030 (PNIEC).

Il trasferimento in proprietà è disposto con decreto dell'Agenzia del demanio.

Inoltre (articolo 16) l'Agenzia del demanio, sentito il Ministero dell'economia e delle finanze, individua beni immobili, di proprietà dello Stato, ed altri beni statali in uso ad amministrazioni, di concerto con le medesime amministrazioni usuarie, idonei all'installazione di impianti di produzione di energia da fonti rinnovabili. La norma esclude talune tipologie di immobili dall'ambito di applicazione della disciplina in oggetto.

L'Agenzia del demanio è autorizzata ad utilizzare parte delle risorse previste a legislazione vigente in relazione ai piani degli investimenti immobiliari, posti in capo alla medesima Agenzia, a parziale copertura degli oneri correlati ai necessari interventi sugli immobili in oggetto.

Si prevede che la medesima Agenzia curi la progettazione e l'esecuzione degli interventi in esame, previo atto di intesa con le amministrazioni centrali interessate e senza nuovi o maggiori oneri per la finanza pubblica.

Si consente infine all'Agenzia del demanio di costituire, in deroga ai requisiti previsti per le comunità energetiche rinnovabili, comunità energetiche rinnovabili nazionali, anche per impianti superiori a 1 MW, con le Amministrazioni dello Stato o con altre pubbliche amministrazioni centrali o locali. Le comunità energetiche così costituite, accedono ai relativi regimi di sostegno.

Viene infine modificata (articolo 34, commi 1 e 2) la disciplina relativa agli acquisti immobiliari da parte degli enti pubblici previdenziali e ai contratti di locazione stipulati dagli enti suddetti con amministrazioni dello Stato - ivi comprese la Presidenza del Consiglio dei ministri e le agenzie, anche fiscali - e riguardanti i medesimi immobili acquistati.

Le novelle concernono in particolare le procedure di definizione dei contratti e i criteri di determinazione del canone di locazione; si prevede la definizione in maniera contestuale del prezzo di compravendita e della tipologia degli eventuali interventi di messa a norma e adeguamento dell'immobile e tali elementi vengono assunti come base per la determinazione successiva della misura del canone suddetto. Inoltre, riguardo agli eventuali interventi di messa a norma e adeguamento, si sopprimono sia la previsione di una preventiva elaborazione di un progetto da parte dell'Agenzia del demanio sia la possibilità di utilizzo, per la progettazione complessiva dei suddetti interventi, delle risorse finanziarie della medesima Agenzia.

Le novelle concernono l'articolo 8, commi 4 e 4-bis, del D.L. 31 maggio 2010, n. 78.

La legge di bilancio 2024 (commi 68-69) ha inoltre ampliato la platea di enti pubblici per i quali la durata di concessioni o locazioni di beni immobili appartenenti alla PA può avere la durata di 50 anni, prevedendo inoltre la facoltà, nel caso di conferimento di beni immobili a fondi comuni di investimento immobiliare, di chi ha già esercitato la disdetta o di tutti i suoi successivi aventi causa, di formalizzare la propria volontà di rinunciare agli effetti della disdetta medesima, relativamente agli immobili che sono occupati precariamente dalle amministrazioni utilizzatrici.

I Piani degli investimenti immobiliari dell'Agenzia del demanio

L'Agenzia del demanio, secondo quanto previsto dall'articolo 1, comma 140, della legge n. 232 del 2016 (legge di bilancio 2017), predispone un Piano di investimenti pubblici mirato a sostenere prioritariamente le politiche di risanamento e di riqualificazione inerenti ai seguenti settori (c.d. "interventi comma 140"):

• difesa del suolo, dissesto idrogeologico, risanamento ambientale e bonifiche;
• razionalizzazioni;
• prevenzione del rischio sismico;
• investimenti per la riqualificazione urbana e per la sicurezza delle periferie delle città metropolitane e dei comuni capoluogo di provincia;
• efficientamento energetico;
• digitalizzazione delle Amministrazioni statali.

Le occorrenti risorse finanziarie sono allocate sul cap. 7759 ("Somme da trasferire all‘Agenzia del Demanio per la realizzazione degli interventi connessi al finanziamento degli investimenti e allo sviluppo infrastrutturale") dello stato di previsione del MEF.

Le alienazioni di beni confiscati da parte dell'Agenzia delle dogane e dei monopoli

Il decreto-legge n. 61 del 2021 (articolo 21, comma 1) ha consentito  alcune specifiche modalità di vendita, anche in deroga alle disposizioni sul numero degli incanti, per l'Agenzia delle dogane e dei monopoli, con riferimento a beni mobili oggetto di confisca amministrativa, al fine di finanziare gli interventi di protezione civile nei territori colpiti dagli eventi alluvionali. In particolare, la norma stabilisce che, al fine di finanziare gli interventi di protezione civile conseguenti agli eventi alluvionali verificatisi a partire dal 1° maggio 2023, l'Agenzia delle dogane e dei monopoli è autorizzata a disporre la vendita, tramite istituti di vendite giudiziarie, dei beni mobili oggetto di confisca amministrativa compresi quelli utilizzati dalla predetta Agenzia o dalla stessa assegnati ad altre amministrazioni.

Nel corso del tempo si è intervenuti a più riprese sulla disciplina delle concessioni demaniali marittime.

In particolare, l'articolo 34-duodecies del decreto-legge 179/2012 aveva prorogato sino al 31 dicembre 2020 il termine delle concessioni demaniali in essere alla data del 30 dicembre 2009 ed in scadenza entro il 31 dicembre 2015, e successivamente la legge di bilancio 2019 (comma 684) che aveva prorogato ulteriormente di quindici anni, con decorrenza dalla data di entrata in vigore della legge, le concessioni demaniali in essere.

L'articolo 1 del decreto-legge n. 131 del 2024 dispone la proroga al 30 settembre 2027 delle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per l'esercizio delle attività turistico ricreative e sportive e di quelle gestite dalle società e associazioni sportive iscritte nel registro del CONI e da enti del Terzo settore. 

Definisce, inoltre, le nuove procedure di affidamento delle concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per finalità turistico-ricreative e sportive che dovranno essere espletate, successivamente all'entrata in vigore del suddetto decreto, entro il 30 giugno 2027, prevedendo altresì i criteri di indennizzo per i concessionari uscenti nonché la disciplina per la definizione e l'aggiornamento delle misure unitarie dei canoni demaniali. Vengono conseguentemente differiti i termini per la trasmissione alle Camere, da parte del Ministero delle infrastrutture e trasporti, delle relazioni sullo stato delle procedure selettive relative alle concessioni e viene abrogato il tavolo tecnico che era stato istituito per la mappatura delle stesse concessioni. La norma, altresì, sostituisce integralmente l'articolo 4 della legge n. 118/2022, definendo le caratteristiche della procedura di affidamento delle concessioni e prevedendo gli indennizzi per i concessionari uscenti, nonchè l'aggiornamento dei canoni demaniali.

Si ricorda che già la legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021 (articolo 3) aveva prorogato al 31 dicembre 2023 - ovvero fino alla conclusione della procedura selettiva e comunque non oltre il 31 dicembre 2024 - l'efficacia delle concessioni demaniali e dei rapporti di gestione per finalità turistico ricreative e sportive e, conseguentemente, ha riconosciuto il carattere di non abusività dell'occupazione dello spazio demaniale ad essi connessa sino a tale data.

La questione del regime normativo cui è sottoposto il rilascio e il rinnovo delle concessioni demaniali marittime con finalità turistico-ricreative è stata oggetto di pronunce, sia della Corte di Giustizia dell'Unione Europea, che dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato. In particolare, il tema era l'eventuale sussistenza di profili di contrasto della legge nazionale (in particolare l'art. 1, commi 682 e 683, della legge n. 145 del 2018, che dispone la proroga automatica e generalizzata fino al 31 dicembre 2033 delle concessioni demaniali in essere) con norme dell'Unione europea direttamente applicabili e, segnatamente, con il contenuto precettivo dell'articolo 49 TFUE e dell'articolo 12, paragrafi 1 e 2, della direttiva 2006/123/CE (cosiddetta direttiva Bolkestein).

Come già affermato dalla Corte di Giustizia dell'Unione europea nella sentenza del 14 luglio 2016 in cause riunite C-458/14 e C-67/15, Promoimpresa, anche l'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato, nelle sentenze gemelle nn. 17 e 18 del 9 novembre 2021 (richiamate anche dalle recentissime sentenze pronunciate dalla VII Sezione sul tema - per tutte, si veda la sentenza n. 3899 del 17 maggio 2022), ha ribadito che «il diritto dell'Unione impone che il rilascio o il rinnovo delle concessioni demaniali marittime (o lacuali o fluviali) avvenga all'esito di una procedura di evidenza pubblica, con conseguente incompatibilità della disciplina nazionale che prevede la proroga automatica ex lege fino al 31 dicembre 2033 delle concessioni in essere».

Si ricorda che, in quella sede, l'Adunanza Plenaria concluse nel senso che «l'incompatibilità comunitaria della legge nazionale che ha disposto la proroga ex lege delle concessioni demaniali produce come effetto, anche nei casi in cui siano stati adottati formali atti di proroga e nei casi in cui sia intervenuto un giudicato favorevole, il venir meno degli effetti della concessione, in conseguenza della non applicazione della disciplina interna». Pertanto, scaduto tale termine, le concessioni devono considerarsi prive di effetto, così come eventuali proroghe legislative del termine così individuato devono considerarsi elusive e in contrasto con il diritto unionale.

L'Adunanza plenaria, tuttavia - nella consapevolezza dell'impatto, anche sociale ed economico, che avrebbe avuto l'immediata non applicazione della normativa interna -, ritenne di modulare gli effetti temporali della propria decisione, individuando precisamente la data del 31 dicembre 2023 quale termine congruo per consentire l'adeguamento degli operatori e dell'ordinamento interno.

Le concessioni demaniali e i rapporti cui si applica la predetta proroga dell'efficacia sono:

a)     le concessioni demaniali marittime, lacuali e fluviali per l'esercizio delle atti­vità turistico-ricreative e sportive, ivi comprese:

o   quelle di cui all'articolo 01, comma 1, del decreto-legge n. 400 del 1993 (recante disposizioni per la determinazione dei canoni relativi a concessioni demaniali marittime), vale a dire le concessioni rilasciate, oltre che per servizi pubblici e per servizi e attività portuali e produttive, per l'esercizio delle seguenti attività:

• gestione di stabilimenti balneari;
• esercizi di ristorazione e somministrazione di bevande, cibi precotti e generi di monopolio;
• noleggio di imbarcazioni e natanti in genere;
• gestione di strutture ricettive ed attività ricreative e sportive;
• esercizi commerciali;
• servizi di altra natura e conduzione di strutture ad uso abitativo;

o   quelle gestite dalle società e associazioni sportive iscritte al Registro CONI istituito ai sensi dell'articolo 5, comma 2, lettera c), del decreto legislativo n. 242 del 1999 o, a decorrere dalla sua operatività, al Registro nazionale delle attività sportive dilettantistiche di cui al decreto legislativo n. 39 del 2021;

o   quelle gestite da­gli enti del Terzo settore di cui all'articolo 4, comma 1, del decreto legislativo n. 117 del 2017, cosiddetto Codice del Terzo settore, per tali intendendosi:

• le organizzazioni di volontariato;
• le associazioni di promozione sociale;
• gli enti filantropici;
• le imprese sociali, incluse le cooperative sociali;
• le reti associative;
• le società di mutuo soccorso;
• le associazioni, riconosciute o non riconosciute;
• le fondazioni;
• gli altri enti di carattere privato diversi dalle società costituiti per il perseguimento, senza scopo di lucro, di finalità civiche, solidaristiche e di utilità sociale mediante lo svolgimento, in via esclusiva o principale, di una o più attività di interesse generale in forma di azione volontaria o di erogazione gratuita di denaro, beni o servizi, o di mutualità o di produzione o scambio di beni o servizi, ed iscritti nel registro unico nazionale del Terzo settore;

o   quelle per la realizzazione e la gestione di strutture dedicate alla nautica da diporto, inclusi i punti d'ormeggio;

b)     i rapporti aventi ad oggetto la gestione di strutture turistico-ricreative e sportive in aree ricadenti nel demanio marittimo per effetto di provvedimenti successivi all'inizio dell'utilizzazione.

Si prevede inoltre che l'ente concedente individui, con proprio atto, le concessioni e i rapporti affidati o rinnovati mediante procedura selettiva caratterizzata da adeguate garanzie di imparzialità e di trasparenza e, in particolare, con adeguata pubblicità dell'avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento. Tali concessioni e rapporti, pertanto, continuano ad avere efficacia sino al termine previsto dal relativo titolo e comunque fino al 31 dicembre 2023 se il termine previsto è anteriore a tale data.

Fino allo scadere della data del 31 dicembre 2023 l'occupazione dell'area demaniale da parte del concessionario uscente è comunque legittima anche in relazione all'articolo 1161 del Codice della navigazione (r.d. n. 327 del 1942). La legittimità dell'occupazione preclude, per il tempo indicato, anche l'applicazione dell'articolo 823 del codice civile, che consentirebbe il recupero del bene in autotutela.

Il Ministro IMS è tenuto a trasmettere alle Camere, entro il 30 giugno 2024, una relazione concernente lo stato delle procedure selettive al 31 dicembre 2023, evidenziando in particolare l'esito delle procedure concluse e le ragioni che ne abbiano eventualmente impedito la conclusione. Il medesimo Ministro trasmette, altresì, alle Camere, entro il 31 dicembre 2024, una relazione finale relativa alla conclusione delle procedure selettive sul territorio nazionale.

L'articolo 33 del decreto-legge n. 98 del 2011 ha disciplinato la creazione di un sistema integrato di fondi immobiliari, con l'obiettivo di accrescere l'efficienza dei processi di sviluppo e di valorizzazione dei patrimoni immobiliari di proprietà degli enti territoriali, di altri enti pubblici e delle società interamente partecipate dai predetti enti. Il D.L. n. 95 del 2012 ha introdotto ulteriori modalità operative della società di gestione del risparmio, prevedendo la costituzione di altre tipologie di fondi immobiliari, con l'obiettivo esplicito di conseguire la riduzione del debito pubblico.

Con decreto del Ministero dell'economia e delle finanze del 19 marzo 2013 è stata istituita la Investimenti Immobiliari Italiani Società di Gestione del Risparmio società per azioni (Invimit SGR S.p.a.) con il compito di istituire fondi che partecipano a quelli immobiliari costituiti da enti territoriali, anche tramite società interamente partecipate, a cui conferire immobili oggetto di progetti di valorizzazione (fondi di fondi) (art. 33, comma 1). Al fine di conseguire la riduzione del debito pubblico la Invimit SGR può istituire anche fondi a gestione diretta di asset pubblici, di enti territoriali e previdenziali (fondi diretti) (art. 33, comma 8-ter). Sono previsti, infine, fondi comuni di investimento immobiliare a cui conferire gli immobili di proprietà dello Stato non più utilizzati dal Ministero della difesa per finalità istituzionali e suscettibili di valorizzazione (cd. fondi difesa) (art. 33, comma 8-quater).

Con il decreto-legge n. 132 del 2023  (articolo 3, comma 2-ter) si stabilisce che alla società di gestione del risparmio Invimit SGR S.p.a. non si applichino i vincoli, divieti e obblighi in materia di contenimento della spesa pubblica destinati ai soggetti inclusi nell'elenco delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato.

Sulle attività della società si veda anche il sito internet della SGR