In merito all'organizzazione del Servizio Sanitario Nazionale, si richiamano gli interventi normativi adottati nella presente legislatura volti a disciplinare la spesa per il personale sanitario, a modificare alcune disposizioni per fronteggiare la carenza di personale sanitario nonché quelli diretti alla riduzione dei tempi delle liste d'attesa.
In Italia, lo Stato finanzia sia la spesa sanitaria pubblica sia quella accreditata, diretta a strutture sanitarie anche private in base ad un livello programmato di risorse, definito su base triennale, in coerenza con il quadro macroeconomico complessivo e nel rispetto dei vincoli di finanza pubblica e degli obblighi assunti dall'Italia in sede comunitaria.
Riguardo i dati assoluti e in rapporto al PIL della spesa sanitaria nel corso degli anni, come delineata nei documenti programmatici presentanti in Parlamento, la Corte dei conti, in occasione dell'esame della manovra di Bilancio 2025 (qui il link, v. pag. 52 del documento) ha ricostruito, in base a dati ISTAT e MEF, un valore programmatico della stessa che, per il 2025, è stimata in 142.891 milioni di euro, mentre nel 2024 è stata quantificata in 137.119 milioni.
Con riguardo al finanziamento del Servizio sanitario nazionale, si ricorda che la legge statale determina ogni anno il fabbisogno sanaitari nazionale, ossia il livello complessivo delle risorse del SSN al cui finanziamento concorre lo Stato.
In particolare, il fabbisogno sanitario nazionale comprende diverse componenti: il fabbisogno indistinto , su cui ci si concentra di seguito; il Fondo farmaci innovativi (in parte finanziati direttamente con il FSN e in parte con le risorse destinate a specifici obiettivi del Piano sanitario nazionale), attraverso il quale lo Stato concorre al finanziamento di tali medicinali, che viene ripartito in proporzione alla spesa sostenuta dalle Regioni per l'acquisto degli stessi (legge n. 232 del 2016); alcune quote vincolate, distinte tra quelle destinate alle Regioni e Province autonome, principalmente rivolte a obiettivi di carattere prioritario e di rilievo nazionale del Piano sanitario nazionale, e quelle riservate agli altri enti, essenzialmente agli Istituti zooprofilattici sperimentali, alla Croce Rossa italiana, alle Università per quanto riguarda la formazione dei medici specialisti e una quota detta "premiale" (v. focus). Al netto di tali poste, si determina il fabbisogno indistinto, che comprende ancora alcune voci soggette a meccanismi di riparto specifici.
Per quel che attiene al meccanismo di riparto, secondo le disposizioni del decreto legislativo n. 68 del 2011, il costo del settore sanitario, che impegna gran parte dei bilanci regionali, deve essere determinato secondo i fabbisogni standard delle regioni.
I fabbisogni standard definiscono i criteri di ripartizione del Fondo sanitario nazionale, in base al livello di finanziamento della spesa sanitaria fissata periodicamente in specifici accordi tra Stato ed enti territoriali, detti Patti per la salute. L'ammontare di risorse necessarie per assicurare i livelli essenziali di assistenza (decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 12 gennaio 2017) in condizione di efficienza e appropriatezza, viene definito come "livello di fabbisogno sanitario standard".
Per il 2025, l'incremento del livello del fabbisogno sanitario è destinato, oltre che al fabbisogno indistinto delle Regioni, anche alla copertura di ulteriori oneri definiti dalla legge di Bilancio (art. 1, commi 273-275, L. n. 207/2024), quali:
Si ricorda che, con riferimento ai dati di consuntivo, il riparto del fabbisogno sanitario cui concorre lo Stato per il Servizio Sanitario Nazionale fra regioni e province autonome nell'anno 2024, è stato pari a 134.017 milioni di euro, di cui il finanziamento indistinto ammonta a 128.600 milioni (qui il dettaglio delle cifre stabile nell'Intesa raggiunta in Conferenza Stato-Regioni del 28 novembre 2024 e dall'atto formale del CIPESS).
Ulteriori spese nel settore salute sono poi registrate anche per l'attuazione della M6 PNRR, interamente dedicata ad interventi nel settore sanitario e socio-sanitario (qui le misure).
Sui criteri di riparto del fabbisogno sanitario nazionale si veda anche questo Focus dell'Ufficio parlamentare di Bilancio (Focus 3/2024).
L'evoluzione della spesa corrente in sanità è stata oggetto di una serie di interventi rilevanti, relativi in particolare alla disciplina sui limiti di spesa per il personale degli enti e aziende del SSN a partire dal 2019. Invero, le misure relative al personale sanitario hanno riguardato, anche in epoca antecedente all'emergenza pandemica, interventi per fronteggiare la grave carenza di personale del Servizio sanitario nazionale.
Le misure urgenti introdotte dal decreto Sanità Calabria (D.L. 35/2019, art. 11) hanno previsto per ogni regione l'applicazione di un nuovo incremento annuo consentito per la spesa del personale, da calcolare rispetto al valore della stessa sostenuta nel 2018 ovvero, se superiore, rispetto al valore massimo che sarebbe stato consentito nel medesimo 2018 in base alla previgente normativa. Secondo la predetta disposizione, tale incremento è pari, per ogni anno, al 5% dell'incremento del Fondo sanitario regionale rispetto all'esercizio precedente.
In materia è intervenuto più di recente l'articolo 5 del D.L. n. 73 del 2024 (c.d. Decreto liste d'attesa, L. n. 107/2024), che innanzitutto, dispone - a decorrere dal 2024, e fino alla data di adozione dei decreti di cui al successivo comma 2 - l'incremento dei valori massimi della spesa per il personale anzidetto autorizzati per l'anno 2023 ai sensi della normativa già vigente in materia. Detti valori di spesa sono incrementati annualmente a livello regionale, nell'ambito del livello di finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale standard cui concorre lo Stato, del 10 per cento dell'incremento del fondo sanitario regionale rispetto all'esercizio precedente.
Si stabilisce inoltre che, su richiesta della regione, l'incremento può essere aumentato di un ulteriore importo sino al 5% dello stesso – pertanto fino al 15% del medesimo incremento del fondo sanitario regionale rispetto all'esercizio precedente -, compatibilmente con la programmazione regionale in materia di assunzioni e fermo restando il rispetto dell'equilibrio economico e finanziario del SSN.
L'ulteriore incremento della misura massima del 5% viene autorizzato previa verifica della congruità delle misure compensative della maggiore spesa di personale mediante decreto interministeriale Salute-MEF, d'intesa con la Conferenza Stato-Regioni.
A decorrere dall'anno 2025 viene poi demandata ad uno o più decreti del Ministro della salute, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, previa intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni, la definizione di una metodologia per la definizione del fabbisogno di personale degli enti del SSN, ai fini della determinazione della spesa per il personale delle aziende e degli enti del SSN delle regioni, nell'ambito del livello del finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale standard cui concorre lo Stato e fermo restando il rispetto dell'equilibrio economico e finanziario del Servizio sanitario regionale. Le regioni, sulla base della predetta metodologia, predispongono il piano dei fabbisogni triennali per il servizio sanitario regionale, che sono approvati con decreto del Ministro della salute, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, previa intesa in sede di Conferenza Stato-Regioni.
Viene infine stabilito che fino all'adozione della metodologia per la definizione del fabbisogno del personale degli enti del SSN, di cui al comma 2, continuano ad applicarsi, in quanto compatibili, le disposizioni di cui all'articolo 11, commi 1, 2, 3 e 4, D.L. n. 35/2019 sopra richiamato. In tale contesto, si ricorda altresì che il comma 537, art. 1, della legge di Bilancio 2023 (L. n. 197/2022) ha previsto alcune risorse finalizzate ad assunzioni di personale da parte del Ministero della salute, chiarendo che le medesime risorse sono comprensive della quota da destinare al trattamento accessorio del personale interessato ai sensi e per le finalità di cui all'articolo 7
della legge 362/1999 (armonizzazione dei trattamenti economici).
Inoltre, la legge di Bilancio 2023 (commi 526 e 527, art. 1, L. n. 197/2022) ha previsto un incremento di complessivo di 200 milioni di euro annui a decorrere dal 1° gennaio 2024 dei limiti di spesa annui lordi previsti dalla legge di Bilancio 2022 (commi 293 e 294, art. 1, L. n. 234/2021) per la definizione della specifica indennità accessoria per i dipendenti degli enti ed aziende del Servizio sanitario nazionale operanti nei servizi di pronto soccorso, di cui 60 milioni di euro per la dirigenza medica e 140 milioni di euro per il personale del comparto sanità. I precedenti limiti degli importi annui lordi erano di 27 milioni di euro per la dirigenza medica e di 63 milioni per il restante personale, con decorrenza dal 1° gennaio 2022 e in ragione dell'effettiva presenza in servizio.
Sempre allo scopo di sopperire alla continua carenza di personale medico e infermieristico presso i servizi di emergenza-urgenza ospedalieri, e di ridurre l'utilizzo delle esternalizzazioni, l'articolo 11, D.L 34/2023 (cd. Energia e salute), ha previsto che dal 2023 le aziende e gli enti del Servizio Sanitario nazionale possono ricorrere alle prestazioni aggiuntive previste dalla contrattazione collettiva nazionale per il personale medico ed infermieristico, consentendo, in deroga alla contrattazione, un aumento della relativa tariffa oraria fino a 100 euro lordi onnicomprensivi, per il personale medico, e a 50 euro lordi onnicomprensivi per il personale infermieristico, al netto degli oneri riflessi a carico dell'amministrazione. Viene poi previsto un incremento a decorrere dal 1° giugno e fino al 31 dicembre 2023 delle risorse destinate alla corresponsione dell'indennità di pronto soccorso, pari a 100 milioni di euro complessivi, dei quali 30 mln destinati alla dirigenza medica e 70 mln al personale del comparto sanità, con corrispondente modifica all'articolo 1, comma 526 della legge di Bilancio 2023. Con la legge di bilancio per il 2024 (L. n. 213/2023, commi 218-222), al fine di fronteggiare la carenza di personale sanitario nelle aziende e negli enti del Servizio sanitario Nazionale (SSN), di ridurre le liste di attesa ed il ricorso alle esternalizzazioni, estende fino al 31 dicembre 2026 la facoltà di ricorrere agli incrementi delle tariffe orarie delle prestazioni aggiuntive del personale medico - di cui alla contrattazione collettiva nazionale dell'Area sanità tutte le prestazioni aggiuntive svolte. Vengono poi espressamente fatte salve le disposizioni vigenti in materia di prestazioni aggiuntive riguardanti il volume di prestazioni erogabili, l'orario massimo di lavoro ed i prescritti riposi. Per le medesime finalità è prevista l'applicazione fino al 31 dicembre 2026 delle disposizioni richiamate (art. 11, comma 1, del D.L. n. 34/2023) anche alle prestazioni aggiuntive svolte - ai sensi della contrattazione collettiva nazionale dell'Area sanità -, dal personale sanitario operante nelle citate aziende ed enti del SSN, disponendosi, contestualmente, che tale incremento riguardi, dal 2024 al 2026, tutte le prestazioni aggiuntive svolte. Viene poi stabilito che l'aumento della tariffa possa arrivare fino a 60 euro lordi onnicomprensivi (invece dei 50 previsti dal richiamato art. 11 del D.L. n. 34/2023), al netto degli oneri riflessi a carico dell'amministrazione. Anche in tal caso vengono poi espressamente fatte salve le disposizioni vigenti in materia di prestazioni aggiuntive riguardanti il volume di prestazioni erogabili, l'orario massimo di lavoro ed i prescritti riposi.
Per le finalità sopra indicate è autorizzata, per ciascuno degli anni 2024, 2025 e 2026 la spesa di 200 milioni di euro per il personale medico e di 80 milioni di euro per il personale sanitario del comparto. Al relativo finanziamento accedono tutte le Regioni e le province autonome di Trento e Bolzano, in deroga alle disposizioni legislative che stabiliscono per le autonomie speciali il concorso regionale e provinciale al finanziamento sanitario corrente. Alla copertura degli oneri indicati, pari complessivamente a 280 milioni di euro per ciascuno degli anni 2024, 2025 e 2026, si provvede a valere sul livello del finanziamento del fabbisogno sanitario nazionale standard.
Viene poi previsto che, in coerenza con le disposizioni di cui all'articolo 15-quattordecies del D.Lgs. n. 502/1992- istitutive dell'Osservatorio per l'attività libero-professionale -, nonché del Piano nazionale per il governo delle liste di attesa, di cui all'Intesa sancita nella Conferenza Stato-Regioni del 21 febbraio 2019, relativa al blocco dell'attività intramoenia in caso di superamento del rapporto tra attività libero professionali
ed attività istituzionali, l'Organismo paritetico regionale, istituito a seguito dell'adozione del citato Piano, presenta al Comitato LEA una relazione semestrale sullo svolgimento dell'attività
intramoenia, da prendere in considerazione per la valutazione degli adempimenti relativi alle liste di attesa.
Per fronteggiare la grave carenza di personale del Servizio sanitario nazionale, con la Legge di bilancio 2020 (legge n. 160/2019, comma 466) sono stati disposti interventi di stabilizzazione del personale assunto con contratti a termine o flessibili.
In particolare, in un primo momento, è stato previsto che gli enti del SSN possano assumere a tempo indeterminato il personale del ruolo sanitario e del ruolo sociosanitario, anche qualora non più in servizio, che siano stati reclutati a tempo determinato con procedure concorsuali. In seguito, la norma è stata più volte prorogata, fino a prevedere con l'art. 4, comma 9-quinquiesdecies, D.L. n. 198/2022(L. n. 14/2023, c.d. Proroga termini) la sua estensione al 31 dicembre 2025.
Si sottolinea che tale disciplina transitoria in tema di stabilizzazione, con riferimento al personale dirigenziale e non dirigenziale sanitario, sociosanitario e amministrativo del SSN è stata estesa anche al personale tecnico e professionale dall'articolo 13, comma 1-bis del DL. 34/2023 (cd. Energia e Salute, L. n. 56/2023).
Allo scopo di sopperire alla continua carenza di personale medico e infermieristico presso i servizi di emergenza-urgenza ospedalieri, e di ridurre l'utilizzo delle esternalizzazioni, il D.L 34/2023 (cd. Energia e salute) ha previsto una serie di interventi (v. anche aumento tariffa oraria per prestazioni aggiuntive precedentemente citato) all'articolo 12:
- fino al 31 dicembre 2025 (termine prorogato dall'art. 4, comma 5, D.L. n. 202/2024 più volte citato), si prevede un regime temporaneo per l'ammissione ai concorsi per l'accesso alla dirigenza medica del SSN nella disciplina di Medicina e chirurgia d'accettazione e d'urgenza, ai medici di svolgimento di servizio in tale ambito anche non in possesso di alcun diploma di specializzazione, purché con determinati requisiti (al 31 marzo 2023, aver maturato, nel periodo intercorrente tra il 1° gennaio 2013 ed il 30 giugno 2023, presso i servizi di emergenza-urgenza del SSN, almeno 3 anni di servizio, anche non continuativo, con contratti a tempo determinato o contratti di collaborazione coordinata e continuativa o contratti di convenzione o altre forme di lavoro flessibile);
- fino al 31 dicembre 2026 (termine da ultimo prorogato dall'art. 1, comma 338, lett. a) e b) L. n. 207/2024), in deroga alle incompatibilità previste a legislazione vigente per l'assunzione di incarichi libero-professionali presso i servizi di emergenza-urgenza ospedalieri del SSN, tali incarichi sono consentiti per un massimo di 8 ore settimanali, con una remunerazione integrativa di 40 euro lordi, valutabile nell'ambito del curriculum formativo e professionale nei concorsi per dirigente medico del SSN.
- Ancora, si prevede la possibilità, sempre fino al 31 dicembre 2025, della trasformazione del rapporto di lavoro da impegno orario pieno a impegno orario ridotto o parziale, in deroga ai contingenti previsti dalle disposizioni vigenti, per il personale, dipendente e convenzionato, operante nei servizi di emergenza-urgenza degli enti del SSN in possesso dei requisiti per il pensionamento anticipato previsti dall'ordinamento vigente, comunque entro i limiti d'età già previsti e previa apposita autorizzazione degli enti del SSN interessati.
- Peraltro, al personale sanitario per cui il primo accredito contributivo decorre successivamente al 1° gennaio 1996, è riconosciuto, ai fini dell'accesso alla pensione di vecchiaia ed alla pensione anticipata, l'incremento dell'età anagrafica con un coefficiente di trasformazione pari a due mesi per ogni anno di attività effettivamente svolta nei servizi di urgenza ed emergenza presso aziende ed enti del SSN, nel limite massimo di ventiquattro mesi (articolo 12).
Si segnala che il comma 4-bis, articolo 19 del D.L. 44/2023(cd. Assunzioni PA - L. n. 74/2023), modificando la disposizione dell'articolo 24-bis del D.L. n. 41/2021 (L. n. 69/2021) che esclude la ripetibilità di emolumenti non dovuti e corrisposti fino al 31 dicembre 2020 al personale medico convenzionato addetto al servizio di emergenza-urgenza, estende l'ambito di applicazione della norma transitoria ad ogni categoria di personale medico convenzionato con il Servizio sanitario nazionale. In materia è di recente intervenuto l'art. 12, comma 1-bis, D.L. n. 25/2025 (L. n. 69/2025) che ha soppresso il riferimento all'emergenza da COVID-19, ha ampliato i casi per i quali tali emolumenti sono stati corrisposti e ha esteso al 31 dicembre 2024 il termine riguardante la corresponsione di tali somme.
Per il personale rientrante nelle professioni infermieristiche od ostetrica ovvero nelle professioni sanitarie tecniche, della riabilitazione e della prevenzione ed appartenente al comparto contrattuale pubblico della sanità, l'articolo 13 del D.L. 34/2023 (cd. Energia e salute, L. n. 56/2023) prevede una modifica della normativa transitoria (prevista dall' art. 3-quater del D.L. n. 127/2021) che consente lo svolgimento di altre prestazioni al di fuori dell'orario di servizio, prorogando tale possibilità dal 31 dicembre 2023 al 31 dicembre 2025 e sopprimendo il limite del monte ore complessivo settimanale per le suddette prestazioni, pari a otto ore. Il Ministero della salute è chiamato ad effettuare annualmente il monitoraggio delle autorizzazioni concesse e dei tassi di assenza e dei permessi fruiti dal personale autorizzato.
Ulteriori regimi speciali sono previsti per i professionisti con qualifiche di professioni mediche, sanitarie o di interesse sanitario conseguite all'estero ai quali è consentito (art. 15 del richiamato D.L. 34/2023) l'esercizio temporaneo della professione in deroga, fino al 31 dicembre 2025, presso strutture sanitarie o socio-sanitarie, pubbliche o private o private accreditate, comprese quelle del Terzo settore. Si attende la relativa disciplina di dettaglio da definire con apposita intesa in sede di Conferenza Stato-regioni. Inoltre, fino al 31 dicembre 2027 (termine prorogato con l'art. 2, comma 8-bis, D.L. n. 145/2024), la norma in esame prevede l'applicazione degli articoli 27 (ingresso in casi particolari) e 27-quater (ingresso e soggiorno per lavoratori altamente qualificati) del T.U. delle norme in materia di immigrazione anche al personale medico e infermieristico assunto - in base alla predetta disciplina derogatoria - presso strutture sanitarie o socio sanitarie, pubbliche o private, sulla base del riconoscimento regionale, con contratto libero-professionale ovvero con contratto di lavoro subordinato, entrambi anche di durata superiore a tre mesi, a carattere rinnovabile.
Nella disciplina vigente (art. 15-nonies del D.Lgs. 502/1992), la prosecuzione del servizio dei dirigenti medici del SSN è consentita oltre il limite del 65° anno, su richiesta dell'interessato, fino al raggiungimento del 40° anno di servizio effettivo, purché non si superi il limite dei 70 anni di età.
Per fronteggiare la carenza di medici specialisti, sono stati modificati in via transitoria (art. 5- bis, comma 2, D.L. 162/2019 proroga termini) i limiti di età massima per il collocamento a riposo dei dirigenti medici del SSN (la deroga non riguarda infatti il personale medico a rapporto convenzionale). In base alla nuova norma, tali soggetti, entro il 31 dicembre 2022, possono fare domanda per proseguire il servizio fino al 70° anno di età anche se, prima di tale limite anagrafico, maturano i quarant'anni di servizio effettivo.
Sul punto, di rilievo è altresì l'articolo 4, comma 9-octiesdecies del D.L. 198/2022 (Proroga termini legislativi, L. n. 14/2022) che ha elevato in via transitoria da 70 a 72 anni (non dopo il 31 dicembre 2026) il limite massimo di età per lo svolgimento dei rapporti di convenzione dei medici con il Servizio sanitario nazionale, subordinatamente alla mancanza di offerta di personale medico convenzionato collocabile; la cessazione a tale data concerne anche i soggetti che si avvalgano della possibilità di prolungamento in oggetto e che compiano i 72 anni successivamente alla medesima data. Di recente, l'articolo 12-quater, comma 1, D.L. 25/2025 (L. n. 69/2025) ha previsto una modifica a tale disciplina transitoria, prevedendo l'elevamento da 72 a 73 anni di tale limite massimo, fermo restando che, dopo il limite temporale, già posto dalla disciplina transitoria vigente, del 31 dicembre 2026, trova in ogni caso applicazione il limite, pari a 70 anni, previsto a regime per la categoria in oggetto.
L'articolo 4, comma 6-bis, del D.L. n. 215/2023 (Proroga Termini L. n. 18/2024) ha introdotto una disciplina transitoria in materia di limiti massimi anagrafici per il collocamento a riposo di dirigenti medici e sanitari degli enti ed aziende del SSN, nonché per gli appartenenti al ruolo della dirigenza sanitaria del Ministero della salute e per i docenti universitari che svolgono attività assistenziali in medicina e chirurgia.
La disposizione ha introdotto un nuovo comma 164-bis all'art. 1 della Legge n. 213 del 2023, prevedendo più nel dettaglio che per tale personale, fino al 31 dicembre 2025, possa proseguire il rapporto fino al compimento del 72° anno di età, e comunque non oltre la suddetta data. Un'analoga possibilità viene concessa, a determinate condizioni, all'omologo personale già collocato in quiescenza a titolo di pensionamento di vecchiaia e con decorrenza non anteriore al 1° settembre 2023 (per tale personale si prevede infatti la possibilità di richiedere la riammissione in servizio).
Inoltre, l'art. 4, comma 12, D.L. n. 202/2024 (Proroga termini, L. 15/2025) ha prorogato la possibilità, prevista dall'articolo 2-bis, comma 5, del D.L. n. 18/2020, di conferire incarichi di lavoro autonomo, anche di collaborazione coordinata e continuativa, con durata non superiore a sei mesi, e comunque entro il termine dello stato di emergenza, a dirigenti medici, veterinari e sanitari nonché al personale del ruolo sanitario del comparto sanità, collocati in quiescenza, anche ove non iscritti al competente albo professionale in conseguenza del collocamento a riposo, nonché agli operatori socio-sanitari collocati in quiescenza fino 31 dicembre 2025, nel rispetto della disciplina vigente in materia di spesa di personale.
I contratti di formazione medica specialistica, disciplinati dall'articolo 37 del D.Lgs. 368/1999 che ha attuato, tra l'altro, alcune direttive comunitarie in materia di circolazione dei medici, sono stipulati dai medici laureati (e abilitati) con l'università sede della scuola di specializzazione e con la regione nel cui territorio abbiano sede le aziende sanitarie facenti parte della rete formativa della scuola di specializzazione (v. anche i profili dell' accesso alle scuole di specializzazione e dei contratti di formazione medica specialistica).
Questo contratto non dà diritto all'accesso ai ruoli del SSN e dell'Università o della ASL ove si svolge la formazione, ma è esclusivamente finalizzato all'acquisizione delle capacità professionali e prevede frequenza obbligatoria delle attività didattiche con prestazione programmata di attività assistenziali.
La formazione di un medico specialista passa dunque attraverso una prima fase della laurea magistrale, cui normalmente segue l'abilitazione medica, propedeutica ad una seconda fase, la specializzazione, per la quale è percepita una borsa di studio.
Nel corso degli ultimi anni le risorse complessive per il finanziamento di tali contratti sono state progressivamente incrementate (vedi qui l'approfondimento sull'incremento di risorse destinate ai contratti di formazione specialistica in medicina e chirurgia).
In particolare, il comma 588, art. 1, della legge di Bilancio 2023 (L. n. 197/2022) ha previsto l'incremento di 5 milioni di euro annui a decorrere dal 2023 delle disponibilità vincolate sul Fondo sanitario nazionale per l'attivazione di ulteriori borse di studio per i medici di medicina generale che partecipano a corsi di formazione specialistica. Viene di conseguenza incrementato corrispondentemente il livello del finanziamento statale del fabbisogno sanitario a decorrere dal 2023.
Inoltre, la legge di Bilancio 2025 (art. 1, commi 336-337 della L. n. 207/2024) è, da ultimo, intervenuta sul vigente trattamento economico spettante ai medici in formazione, prevedendo che, a decorrere dall'anno accademico 2025/2026, sia assegnato un aumento del 5 per cento della parte fissa per tutte le specializzazioni mediche ed un aumento del 50 per cento della parte variabile per particolari specializzazioni espressamente indicate (tra cui Chirurgia Generale, Farmacologia e Tossicologia Clinica; Geriatria, Anestesia Rianimazione, Terapia Intensiva e del dolore), autorizzando la spesa di 120 milioni di euro annui a decorrere dal 2026, senza effetti finanziari in quanto la spesa è a valere sul livello del finanziamento del fabbisogno sanitario.
I commi 339-341, art. 1, della sopra richiamata legge di Bilancio 2025, hanno modificato la disciplina vigente in materia di scuole di specializzazione di area sanitaria non medica, prevedendo, a decorrere dall'anno accademico 2024-2025, che agli specializzandi dell'area sanitaria non medica (veterinari, odontoiatri, farmacisti, biologi, chimici, fisici, psicologi) sia corrisposta una borsa di studio per tutta la durata legale del corso pari a 4.773 euro lordi annui, su base mensile, da parte delle università presso cui operano le scuole di specializzazione.
A tal riguardo, il comma 542, art. 1, della L. n. 197/2022 (Legge di bilancio 2023) ha apportato alcune modifiche alla disciplina vigente sulle , volta a favorire la tempestività dei pagamenti, nelle more dell'adozione del decreto del Presidente del Consiglio dei ministri che ripartisce e assegna alle Università le risorse previste. Allo scopo, innanzitutto la disposizione incrementa dall'80 al 90 per cento la percentuale massima dell'anticipo consentito, estendendo poi la possibilità di calcolo al valore provvisorio del finanziamento stimato dal Ministero dell'università con decreto direttoriale e non solo al valore stabilito nell'ultimo riparto disponibile approvato con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri. Viene inoltre autorizzato il Ministero dell'economia ad effettuare, se necessario, recuperi o compensazioni, anche a valere sui finanziamenti di esercizi diversi.
Procedure concorsuali
L'art. 5-bis del D.L. 162/2019 (c.d. Proroga Termini) ha peraltro previsto che, a partire dal secondo anno del corso di formazione specialistica, i medici, i medici veterinari, gli odontoiatri, i biologi, i chimici, i farmacisti, i fisici e gli psicologi regolarmente iscritti sono ammessi alle procedure concorsuali per l'accesso alla dirigenza del ruolo sanitario ai soggetti iscritti al terzo anno (senza distinzioni in base alla durata del corso). In caso di esito positivo, tali soggetti sono collocati in graduatoria separata; l'assunzione è in ogni caso subordinata al conseguimento del titolo di specializzazione ed all'esaurimento della graduatoria dei medici già specialisti alla data di scadenza del bando.
Il citato Decreto Proroga Termini ha inoltre differito dal 31 dicembre 2021 al 31 dicembre 2022 il termine entro cui gli enti e le aziende del Servizio sanitario nazionale possono procedere ad assumere - a tempo determinato e con orario di lavoro parziale - i medici e veterinari in formazione specialistica che, avendo partecipato alle procedure concorsuali in base alla suddetta disciplina, siano utilmente collocati nelle relative graduatorie separate.
In secondo luogo, è stata anche modificata la procedura di definizione - per i soggetti interessati ai summenzionati rapporti di lavoro a tempo determinato - delle modalità di svolgimento della formazione specialistica, la quale prosegue a tempo parziale, e delle attività formative (teoriche e pratiche) previste dagli ordinamenti e regolamenti didattici della scuola di specializzazione universitaria.
Successivamente, per i laureati in odontoiatria e protesi dentaria e per i laureati in medicina e chirurgia abilitati all'esercizio della professione di odontoiatra (art. 15-ter del richiamato D.L. 34/2023) viene abolito il requisito della specializzazione ai fini della partecipazione ai concorsi pubblici per dirigente medico odontoiatra e ai fini dell'accesso alle funzioni di specialista odontoiatra ambulatoriale del Servizio sanitario nazionale, consentendo peraltro ai medici odontoiatri di esercitare alcune specifiche attività di medicina estetica.
Assegnazione di incarichi in deroga
L'art. 4, comma 4, D.L. n. 202/2024 (Proroga termini, L. n. 15/2025) prevede la proroga, per l'anno 2025, della possibilità per le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale (SSN) di conferimento di incarichi di lavoro autonomo a laureati in medicina e chirurgia abilitati e iscritti agli ordini professionali, anche se privi della specializzazione, nel rispetto della disciplina vigente in materia di spesa di personale per gli enti del Servizio sanitario (possibilità prevista in origine dall'art. 2-bis, D.L. n. 18/2020, a sua volta già prorogato dal D.L. n. 198/2022).
Il decreto proroga termini (DL. 198/2022, art. 4-ter, conv. L. n. 14/2023) ha da ultimo prorogato al 31 dicembre 2025 l'applicabilità di tale disciplina provvisoria. Al riguardo, l'articolo 14 del D.L. 34/2023 (cd. Energia e salute, L. n. 56/2023) è intervenuto modificando la disciplina in tema di reclutamento, a tempo determinato e con orario a tempo parziale, di medici specializzandi e di altri professionisti sanitari in corso di specializzazione, posta dal comma 548-bis della richiamata legge di Bilancio 2019, trasformandola in disciplina a regime e consentendo anche più di una proroga del contratto a tempo determinato con gli specializzandi; inoltre, viene meno il limite di durata di 12 mesi della proroga, fermo restando che il contratto non può avere durata superiore alla durata residua del corso di formazione specialistica ed è prorogabile fino al conseguimento del titolo di formazione specialistica. Viene inoltre estesa al 31 dicembre 2024 la possibilità di reclutare a tempo determinato laureati in medicina e chirurgia abilitati all'esercizio della professione medica e iscritti agli ordini professionali, nel rispetto dei vigenti limiti alla spesa per il personale sanitario, mediante novella all'articolo 4, comma 3, del D.L. 198/2022 Proroga termini legislativi (L. 14/2023) ai sensi dell'articolo 4, comma 5, del D.L. n. 125/2023 Proroga termini legislativi (L. n. 18/2024).
La legge di Bilancio 2025 (art. 1, commi 338, L. n. 207/2024) ha inoltre prorogato a tutto il 2026 la disciplina transitoria prevista dall'articolo 12, commi 2 e 3, del D.L. 34/2023 (L. n. 76/2023) per i medici in formazione specialistica regolarmente iscritti al relativo corso di studi che possono assumere, su base volontaria e al di fuori dall'orario dedicato alla formazione, incarichi libero-professionali, anche di collaborazione coordinata e continuativa, presso i servizi sanitari del Servizio sanitario nazionale, per un massimo di 8 ore settimanali.
Crediti formativi ECM
Con l'art. 5-bis, D.L. n. 34/2020, a seguito dell'emergenza sanitaria, è stato previsto che i crediti formativi del triennio 2020-2022, da acquisire attraverso l'attività di formazione continua in medicina, si intendono già maturati in ragione di un terzo per tutti i professionisti sanitari di cui alla legge 11 gennaio 2018, n. 3, che hanno continuato a svolgere la propria attività professionale nel periodo dell'emergenza derivante dal COVID-19. Il termine per l'assolvimento dell'obbligo formativo è prorogato al 31 dicembre 2025 dall'art. 4, comma 2-bis, D.L. n. 202/2024 (Proroga termini, L. n. 15/2025).
A seguito dell'emergenza alluvioni, con l'art. 13, comma 2, del DL. 61/2023 è stata inoltre concessa una deroga alla modalità di maturazione dei crediti formativi ECM anche per il triennio formativo 2023-2025, stabilendo che gli stessi maturino in ragione di un terzo dei crediti formativi del triennio 2023-2025 da acquisire con attività di formazione continua in medicina a favore di tutti i professionisti sanitari che dimostrino di avere svolto la loro attività durante il periodo di emergenza alluvionale nei Comuni interessati.
A seguito della riforma c.d. "Balduzzi" (decreto legge n. 158 del 13 settembre 2012, conv. con mod,. dalla L. n. 189/2012) si è proceduto, tra l'altro, al riordino dell'assistenza territoriale. In particolare l'art. 1 del D.L. ha proceduto alla riorganizzazione citata, apportando alcune modifiche all'articolo 8, comma 1, del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502, innovando la disciplina del rapporto tra il Servizio sanitario nazionale e i medici di medicina generale, i pediatri di libera scelta e gli specialisti ambulatoriali, definita dagli accordi collettivi nazionali di durata triennale, sulla scorta di quanto, in parte, già delineato dagli Accordi medesimi.
Con tale modifica, poi recepita nell'ACN 2016-2018, si è provveduto all'inquadramento comune di tutti i medici. Pertanto attualmente per medici di medicina generale si intendono: ruolo unico a ciclo di scelta (ex assistenza primaria), ruolo unico ad attività oraria (ex continuità assistenziale), medicina dei servizi, emergenza sanitaria territoriale e assistenza negli istituti penitenziari e quella della pediatria di libera scelta (che è composta di un settore unico).
In particolare, occorre precisare che da tali modifiche è stata prevista la facoltà per i medici di assistenza primaria a ciclo di scelta svolgere incarichi anche come medici di assistenza primaria a rapporto orario: in questa categoria rientrano i medici che operano nelle ex sedi di continuità assistenziale (oggi in corso di trasferimento nelle case della comunità).
Tale facoltà per i medici di assistenza primaria a ciclo di scelta di optare anche per lo svolgimento di attività di medici di assistenza primaria a rapporto orario è divenuta un obbligo per i medici con il titolo di medici di medicina generale assunti a partire dal 1° gennaio 2025.
Per sopperire alla contingente carenza di medici di medicina generale, il Decreto semplificazioni (art. 9 D 135/2018, conv. con L. n. 12/2019) ha previsto che, fino al 31 dicembre 2021 (termine poi prorogato al 31 dicembre 2022 ai sensi della Legge di bilancio 2021, comma 426), anche i laureati in medicina e chirurgia abilitati all'esercizio professionale e gli iscritti al corso di formazione specifica in Medicina generale possono partecipare all'assegnazione degli incarichi convenzionali, la cui disciplina si rimette all'accordo collettivo nazionale nell'ambito dei rapporti con i medici di medicina generale.
Con decreto Min. Salute 8 marzo 2023, limitatamente ai medici che si iscrivono al corso di formazione specifica in medicina generale relativo al triennio 2022-2025, è stata autorizzata la possibilità di mantenere gli incarichi convenzionali di cui all'Accordo collettivo nazionale per la disciplina dei rapporti con i medici di medicina generale, ivi inclusi gli incarichi nell'ambito della medicina penitenziaria, in essere al momento dell'iscrizione, in deroga alle vigenti disposizioni (art. 11 D.M. Salute 7 marzo 2006). Le ore di attività svolte dai suddetti medici sono considerate a tutti gli effetti quali attività pratiche in base a quanto previsto dalla normativa vigente (art. 9, comma 2, del DL. n. 135/2018).
Con l'art. 4, comma 9, D.L. n. 202/2024 (Proroga termini, L. 15/2025), la possibilità per i laureati in medicina e chirurgia abilitati all'esercizio professionale, iscritti al corso di formazione specifica in medicina generale, di partecipare all'assegnazione degli incarichi convenzionali, è stata confermata, escludendo altresì la transitorietà della disposizione.
Inoltre, con l'art. 4, comma 10, D.L. n. 202/2024 (Proroga termini, L. 15/2025) la possibilità, per i laureati in medicina e chirurgia, nonché ai medici iscritti al corso di specializzazione in pediatria, durante il percorso formativo, di assumere incarichi provvisori o di sostituzione di pediatri di libera scelta convenzionati con il Servizio sanitario nazionale (prevista in origine in via transitoria dall'articolo 2-quinquies del D.L. n. 18/2020), è stata confermata, escludendo la transitorietà della disciplina.
Con il D.L. 51/2023 (Amministrazione ed enti pubblici, L. n. 87/2023), articolo 3, comma 5-ter, è stata prorogata fino al 31 dicembre 2026 la facoltà delle singole regioni o province autonome di elevare, portandolo fino a 1.000 (invece che fino a 850) il numero massimo di assistiti in carico presso i medici di medicina generale aventi anche - nell'ambito del ruolo unico dell'assistenza primaria - un incarico ad attività oraria di 24 ore settimanali.
In generale, con il D.L. n. 35/2019, fino al 31 dicembre 2025 (proroga prevista dall'art. 4, c. 3, D.L. n. 202/2024 c.d. Proroga termini) si è previsto in merito all'accesso al corso triennale di formazione specifica in medicina generale, disponendosi che, a determinate condizioni, possano fare domanda di ammissione alla graduatoria riservata, senza borsa di studio, per l'accesso al corso di formazione specifica per il triennio, tutti i laureati in medicina e chirurgia, abilitati all'esercizio professionale e risultati idonei ad un concorso per l'accesso al corso di formazione specifica in medicina generale indetto in data antecedente alla data di pubblicazione del bando di concorso relativo al corso a cui chiedono di accedere.
Infine, si ricorda che è in corso di esame in Commissione XII presso la Camera la proposta di legge (AC 1034) che apre anche alla presenza dello psicologo negli studi dei medici di famiglia.
La legge di bilancio 2020 (L. n. 160/2019, commi 458-460) ha disposto l'autorizzazione per l'INPS a stipulare con le organizzazioni sindacali nazionali di categoria, con effetti dall'anno 2021, apposite convenzioni per il conferimento di incarichi di 35 ore settimanali, al fine di assicurare il presidio delle funzioni relative all'invalidità civile da parte dei medici legali che operano per l'Istituto di previdenza.
Per l'attuazione della norma è prevista una specifica procedura, avviata con l'adozione con decreto del Ministero del lavoro e delle politiche sociali 12 febbraio 2021 di un atto di indirizzo volto a stabilire i criteri alla base di dette convenzioni. Sulla base di tale Atto è stato raggiunto un accordo tra l'Inps e le maggiori organizzazioni sindacali di categoria che reca la disciplina di dettaglio.
Le assegnazioni all'INPS quantificate allo scopo sono pari a 7,2 milioni per ciascun anno del triennio 2021-2023, 7,3 milioni per ciascun anno del triennio 2024-2026, 7,6 milioni per ciascun anno del triennio 2027-2029 e 7,8 milioni annui dal 2030.
Il D.L. 44/2023 (cd. Assunzioni PA), al comma 3 dell'articolo 14, ha previsto l'istituzione temporanea, fino al 31 dicembre 2026, presso il Ministero della salute di una struttura di missione di livello dirigenziale non generale per la cooperazione internazionale a tutela del diritto alla salute a livello globale. Compito della struttura è quello di fornire supporto tecnico in ambito sanitario ai progetti dell'Agenzia italiana per la cooperazione allo sviluppo (AICS) e coordinamento per l'elaborazione di linee strategiche sulla salute globale. Alla nuova Unità sono assegnati un dirigente sanitario, un dirigente amministrativo e 2 unità di personale non dirigenziale inquadrate nella III area funzionale e appartenenti ai ruoli del Ministero della salute.
Il citato DL. 44/2023 (articolo 14, comma 4) dispone inoltre una rimodulazione dell'autorizzazione prevista dalla normativa vigente relativa a 45 assunzioni a tempo indeterminato, con concorso pubblico e anche su base regionale, di dirigenti di livello non generale presso il Ministero della salute per gli anni dal 2021 al 2024, già previste dalla legge di bilancio 2021 con specifico riferimento a tale anno (2021), riducendo i profili non sanitari per far fronte alle accresciute esigenze in materia di profilassi internazionale, di controlli sanitari e di procedure autorizzatorie. Il successivo comma 4-bis aumenta di venti unità il contingente massimo degli uffici di diretta collaborazione del Ministro della salute, che passa così da 100 a 120 unità di personale, con autorizzazione di spesa di 200.000 euro per il 2023 e di 400.000 euro annui a partire dal 2024. La disposizione autorizza altresì ad assegnare a tali uffici, oltre la soglia di personale prevista, fino a dieci esperti e consulenti, che prestano la loro attività a titolo gratuito.
Da ultimo, l'art. 5-bis, D.L. n. 25/2025 (L. 69/2025) prevede un incremento delle facoltà assunzionali del Ministero della salute, relativamente a dirigenti e funzionari, con corrispondente incremento della dotazione organica, e un incremento, nella misura di dieci unità di personale non dirigenziale, del contingente presso gli uffici di diretta collaborazione del Ministro della salute.
Per fronteggiare la grave carenza di organico del personale sanitario, l'articolo 10 del più volte citato D.L. 34/2023 ha previsto che in presenza di determinate condizioni, quali ad esempio l'impossibilità di utilizzare il personale già in servizio, di assumere gli idonei utilmente collocati in graduatorie o di espletare procedure di reclutamento, le aziende e gli enti del Servizio Sanitario Nazionale, in caso di necessità e urgenza, possono, per una sola volta e senza possibilità di proroga, affidare a terzi i servizi medici ed infermieristici.
Vengono delineati presupposti, modalità e limiti di tali affidamenti, rinviando per la definizione di linee guida ad un successivo decreto del Ministro della salute, da adottarsi previo parere dell'Autorità nazionale anticorruzione (ANAC).
In attuazione di tale disposizione, è stato adottato il Decreto del Ministro della salute 17 giugno 2024 recante Adozione delle linee guida recanti le specifiche tecniche, i prezzi di riferimento e gli standard di qualità dei servizi medici ed infermieristici da affidare a terzi in caso di necessità e urgenza da parte delle aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, per fronteggiare lo stato di grave carenza di organico del personale sanitario.
L'articolo 16 del D.L. 34/2023(cd. Energia e salute) ha modificato l'articolo 583-quater c.p., introducendo una specifica sanzione (reclusione da 2 a 5 anni) per le lesioni non aggravate procurate agli esercenti le professioni sanitarie e socio-sanitarie nell'esercizio delle loro funzioni. Inoltre, il comma 1-bis del richiamato articolo 16 prevede la possibilità di istituire presidi fissi della Polizia di Stato presso le strutture ospedaliere pubbliche e convenzionate dotate di un servizio di emergenza-urgenza, a tutela dell'ordine e sicurezza pubblica nonché per garantire l'incolumità del personale della struttura.
Con il D.L. n. 137/2024 è stato modificato ulteriormente l'art. 583-quater c.p., estendendo l'ambito di applicazione delle sanzioni previste da tale disposizione per le lesioni procurate agli esercenti le professioni sanitarie e socio-sanitarie nell'esercizio delle loro funzioni, al personale che svolge servizi di sicurezza complementari e, introducendo la fattispecie di danneggiamento di cose destinate al servizio sanitario o socio-sanitario commesso all'interno o nelle pertinenze di strutture sanitarie o socio-sanitarie residenziali o semiresidenziali, pubbliche o private, con violenza alla persona o con minaccia ovvero nell'atto del compimento del reato di lesioni personali a personale esercente una professione sanitaria o socio sanitaria e a chiunque svolga attività ausiliarie ad essa funzionali, nonché al personale che svolge servizi di sicurezza complementari (art. 635 c.p.).
È inoltre previsto l'arresto obbligatorio in flagranza e, a determinate condizioni, l'arresto in flagranza differita per i delitti di lesioni personali commessi nei confronti di professionisti sanitari, socio-sanitari e dei loro ausiliari, nonché per il reato di danneggiamento dei beni destinati all'assistenza sanitaria. Si prevede, inoltre, l'applicazione del procedimento con citazione diretta a giudizio per il reato di danneggiamento di cui all'art. 635, quarto comma c.p., come introdotto dall'art. 1 del decreto in esame.
La questione del governo e del recupero delle liste d'attesa per l'assistenza specialistica ambulatoriale e per l'assistenza ospedaliera è un tema di notevole attualità e rilievo, considerato peraltro che è stato oggetto di appositi finanziamenti nell'ambito del Piano nazionale di ripresa e resilienza – PNRR.
Al fine di individuare strumenti e modi di collaborazione per gestire le liste d'attesa, è stato adottato il Piano Nazionale di Governo delle Liste di Attesa (PNGLA) 2019-2021, siglato con Intesa Stato-Regioni del 21 febbraio 2019, ancora vigente in attesa della prossima adozione del PNGLA 2024-2026. A tal fine, con Decreto direttoriale del 21 dicembre 2023, è stato istituito presso il Ministero della salute il Tavolo tecnico per l'elaborazione e l'operatività del Piano Nazionale di Governo delle Liste d'Attesa 2024-2026.
Inoltre, è stato adottato il decreto-legge 7 giugno 2024, n. 73 (legge di conversione 29 luglio 2024, n. 107, qui il Dossier Studi).
Quest'ultimo provvedimento ha previsto, in primo luogo, l'istituzione presso l'AGENAS - autorizzata conseguentemente al trattamento dei dati personali - della Piattaforma nazionale delle liste di attesa che, in coerenza con l'obiettivo «Potenziamento del Portale della Trasparenza" (sub-investimento 1.2.2.5, Missione 6-Salute, componente 1) - è finalizzata a realizzare l'interoperabilità con le piattaforme per le liste di attesa relative a ciascuna regione e provincia autonoma, realizzando uno strumento di cui si avvale anche il Ministero della salute. A tal proposito, con decreto del Ministero della salute del 17 febbraio 2025 (G.U. n. 85 dell'11/04/2025) sono state approvate le "Linee guida della Piattaforma nazionale delle liste di attesa e criteri di interoperabilità con le piattaforme regionali".
Inoltre al fine di rafforzare le attività di controllo del Sistema nazionale di verifica e controllo sull'assistenza sanitaria (SiVeAS), istituisce presso il Ministero della salute l'Organismo di verifica e controllo sull'assistenza sanitaria, destinato a operare alle dirette dipendenze del Ministro della salute che svolge tutte le funzioni già attribuite al predetto Sistema; dispone il potenziamento dell'offerta assistenziale, estendendo ai giorni di sabato e domenica, con possibile prolungamento della fascia oraria, le visite mediche e specialistiche; il superamento del tetto di spesa per l'assuzione di personale sanitario, fino al 15% dell'incremento del fondo sanitario fissato a livello regionale; e la programmazione del'assunzione di dirigenti sanitari da parte delle aziende ospedaliero-universitarie, mediante ricorso a contratti di lavoro a tempo determinato con personale medico o sanitario laureato, da assumere con le modalità previste per il corrispondente personale del Servizio sanitario nazionale.
Sempre nell'ambito del citato decreto legge, norme urgenti sono state approvate con riferimento all'adeguamento del sistema di prenotazione delle prestazioni sanitarie, con l'obbligo per gli erogatori pubblici e privati accreditati ospedalieri e ambulatoriali di afferire al Centro unico di prenotazione (CUP) regionale o infra-regionale.
Infine, come già segnalato, l'art. 5 di tale decreto-legge ha modificato le disposizioni del D.L. n. 352019 (c.d. Calabria) relative al superamento del tetto di spesa per l'assunzione di personale sanitario.
Si ricorda peraltro che la legge di Bilancio 2024 (art. 1, co. 232, L. n. 213/2023) ha autorizzato le Regioni e le Province autonome a potersi avvalere fino al 31 dicembre 2024 delle misure previste ai commi 218-222 (incremento tariffa oraria prestazioni aggiuntive personale medico e sanitario) della medesima legge, potendo coinvolgere anche le strutture private accreditate in deroga alla normativa vigente sui limiti dati dal tetto di spesa per gli acquisti di prestazioni sanitarie da privati, di cui all'articolo 15, comma 14, primo periodo, del D. L. n. 95/2012 (L. n. 135/2012). Peraltro, il tetto di spesa per gli acquisti di prestazioni sanitarie da privati è stato contestualmente rideterminato dal successivo comma 233, nel valore della spesa consuntivata per l'anno 2011 incrementata di 1 punto percentuale per l'anno 2024, di 3 punti percentuali per l'anno 2025 e di 4 punti percentuali a decorrere dall'anno 2026, assicurando il rispetto dell'equilibrio economico e finanziario del Servizio sanitario regionale.
Il limite di spesa previsto per l'attuazione delle misure è fissato ad una quota non superiore allo 0,4% del livello di finanziamento indistinto del fabbisogno sanitario nazionale standard cui concorre lo Stato per l'anno 2024. Ciò al fine di garantire la completa attuazione dei Piani operativi per il recupero delle liste d'attesa anche mediante incremento della tariffa oraria (fino a 100 euro lordi onnicomprensivi, per il personale medico, e fino a 60 euro lordi onnicomprensivi per il personale del comparto) per le prestazioni aggiuntive svolte dal personale medico ed infermieristico presso i servizi di emergenza urgenza ospedalieri, oltre che per le prestazioni aggiuntive previste dalla contrattazione collettiva nazionale del personale medico e del comparto sanitario.
Più recentemente, le misure disposte dalla legge di Bilancio 2025 per ridurre il fenomeno delle liste d'attesa (art. 1, commi 277-280, L. n. 207/2024) hanno stabilito l'innalzamento dei limiti di spesa per l'acquisto di prestazioni sanitarie da soggetti privati accreditati, in particolare per l'accesso alle prestazioni di ricovero presso i pronto soccorso. L'ulteriore incremento del limite di spesa previsto per l'erogazione delle prestazioni assistenziali ricomprese nei livelli essenziali di assistenza (LEA) da parte di soggetti privati accreditati è pari a 0,5 punti percentuali per l'anno 2025 e a 1 punto percentuale a decorrere dal 2026.
Dette risorse incrementali sono anche destinate alle prestazioni di ricovero e ambulatoriali, erogate dalle strutture sanitarie private accreditate dotate di pronto soccorso e inserite nella rete dell'emergenza, il cui accesso è con codice di priorità rosso o arancio. Ulteriori risorse rispetto a quest'ultimo tetto di spesa, volte a ridurre in particolare il fenomeno dell'attesa di ricovero nei reparti di pronto soccorso (cd. boarding del paziente che viene preso in carico con un certo ritardo), sono state disposte mediante l'innalzamento di ulteriori 0,5 punti percentuali a decorrere dal 2026 – anno in cui già si prevede 1 punto percentuale in più per l'acquisto di prestazioni sanitarie da privati accreditai -, riferito all'acquisto di prestazioni sanitarie da parte di strutture sanitarie private dotate di pronto soccorso e inserite nella rete dell'emergenza. Con gli interventi in esame, pertanto, si incrementa la spesa complessiva destinata alle prestazioni di ricovero e ambulatoriali presso le strutture sanitarie inserite nella rete di emergenza-urgenza.
La maggiorazione del tetto di spesa prevista con riferimento all'incremento dello 0,5 per cento per l'anno 2025, è stimata in 61,5 milioni di euro, mentre l'incremento di 1 punto percentuale a decorrere dall'anno 2026, è stimato pari a 123 milioni di euro annui, atteso che il volume della spesa per acquisti da privati accreditati relativi a prestazioni di assistenza ospedaliera e di specialistica ambulatoriale nell'anno 2011 (anno di riferimento) ammonta a complessivi 12,3 miliardi di euro. Gli ulteriori oneri corrispondenti all'incremento del tetto pari allo 0,5 per cento in più dal 2026 sono stimati in 61,5 milioni, e vengono anch'essi coperti a valere sulle disponibilità per il perseguimento degli obiettivi sanitari di carattere prioritario e di rilievo nazionale.
Da ultimo, l'art. 4, comma 11, del D.L. n. 202/2024 (proroga termini, L. n. 15/2025) prevede la possibilità per le Regioni e le Province autonome, relativamente all'anno 2025, di incrementare le prestazioni sanitarie aggiuntive svolte dai dirigenti medici e dal personale sanitario del comparto sanità dipendenti dei medesimi enti e aziende del Servizio sanitario. L'incremento di spesa - a valere sul livello di finanziamento indistinto del fabbisogno sanitario nazionale standard cui concorre lo Stato per l'anno 2025 - è definito entro il tetto di spesa indicato per ciascuna Regione e Provincia autonoma alla Tab. 1 allegata al medesimo, che ammonta complessivamente a 143,5 milioni di euro. Restano ferme le altre disposizioni vigenti in materia di incremento delle tariffe orarie aggiuntive, previste dalla legge di Bilancio 2024 (art. 1, co. 218-222, L. n. 213/2023) sopra richiamati.
Va infine ricordato che è stato avviato l'esame del disegno di legge del Governo (AS 1241- AC 2365) recante "Misure di garanzia per l'erogazione delle prestazioni sanitarie e altre disposizioni in materia sanitaria) che contiene anche alcune previsioni in tema di liste di attesa.
L'ultimo Patto per la salute
Il Patto per la Salute 2019-2021 è l'Accordo programmatico sancito tra lo Stato e le regioni per un triennio – che tuttavia non tiene conto dell'emergenza successivamente intervenuta con la pandemia, in quanto definito in epoca ante-Covid -, allo scopo di raggiungere una intesa vincolante (qui l'atto nella veste definitiva) circa gli interventi in campo sanitario sulle modalità della spesa, pena il mancato accesso delle regioni agli incrementi stabiliti per il finanziamento del SSN per gli anni 2020 e 2021. Tali incrementi sono stati quantificati, rispettivamente, in 2.000 e 1.500 milioni di euro rispetto al livello di finanziamento del SSN del 2019, che ammontava a 114.439 milioni di euro.
Si ricorda l'articolo 4, comma 7-bis, del DL. 198/2022 (Proroga termini legislativi, conv. L. n. 14/2023) ha disposto la proroga del Patto per la salute 2019-2021 fino all'adozione di nuovo documento di programmazione sanitaria, in particolare prevedendo il coordinamento di alcuni obiettivi del Patto con il decreto di attuazione della riforma degli IRCCS previsto come obiettivo del Piano nazionale di Ripresa e Resilienza.
FOCUS: I contenuti del Patto per la salute 2019-2021.
Gli investimenti in sanità
Le risorse in conto capitale più consistenti per la sanità, prima della nuova programmazione che è stata fatta di queste voci nel PNRR che le ha successivamente inglobate (sul punto v. approfondimento qui), sono quelle per l'edilizia sanitaria, unificate in una sola autorizzazione contenuta nella legge finanziaria per il 1988 (articolo 20 L. n. 67 dell'11 marzo 1988), per un ammontare definito in base alle seguenti autorizzazioni di spesa:
Tali risorse sono state ripartite con delibera CIPE n. 51 del 24 luglio 2019 insieme alle somme residue derivanti dalla legge finanziaria 2010 per un totale di complessivi 4.695 milioni di euro.
A seguire, sono stati approvati successive autorizzazioni di spesa:
In particolare, ai fini della prosecuzione del programma pluriennale di interventi in materia di ristrutturazione edilizia e di ammodernamento tecnologico, l'incremento di risorse della legge di Bilancio 2022 è finalizzato (v. anche Il DM Salute 20 luglio 2022 ):
a) per 1.900 milioni alle regioni, sulla base delle quote d'accesso al fabbisogno sanitario indistinto corrente per l'anno 2021 (qui il link).
b) per 100 milioni all'accantonamento quale quota di riserva per interventi urgenti, da ripartire e assegnare con successivi provvedimenti del Ministro della salute, adottati previa intesa sancita in sede di Conferenza permanente Stato-Regioni e Province autonome.
Il programma di edilizia sanitaria vigente è pertanto quantificato in un importo di 33,787 miliardi di euro.
Da ultimo, la legge di Bilancio 2025 (art. 1, commi 877 e 878, L. n. 207/2024) ha disposto un incremento del finanziamento del programma pluriennale straordinario di edilizia sanitaria e di ammodernamento tecnologico – come previsto a normativa vigente - pari a 126,6 milioni di euro annui per ciascuno degli anni dal 2027 al 2036.
Le norme mantengono fermo l'attuale limite annualmente definito in base alle effettive disponibilità del bilancio dello Stato, ai fini della sottoscrizione degli accordi di programma con le regioni e per il successivo trasferimento delle risorse. La ripartizione di detto incremento è stabilita sulla base del valore degli investimenti destinati alla realizzazione del programma denominato «Verso un ospedale sicuro e sostenibile», precedentemente finanziati dal Fondo complementare al Piano nazionale di ripresa e resilienza – PNRR, al netto degli importi relativi alle Province autonome e alla Regione Campania.
Infine, con riferimento agli investimenti procrastinati per cause di forza maggiore, dovute all'emergenza epidemiologica, si ricorda l'articolo 2, comma 9-bis, de DL. proroga termini legislativi n. 198/2022 (L. n. 14/2023) che ha differito di tre anni una serie di termini dal D.M. 19 marzo 2015 per gli adempimenti a carico delle strutture sanitarie che hanno aderito al piano di adeguamento antincendio e sono state impossibilitate a completare i lavori programmati entro le scadenze previste.
Investimenti per la realizzazione di interventi infrastrutturali destinati a specifiche aree territoriali
In merito agli investimenti pubblici per la sanità in aree territoriali specifiche, si segnala che i commi da 545 a 547 della legge di Bilancio 2023 (L. n. 197/2022) hanno autorizzato la spesa di 5 milioni di euro per l'anno 2023 e 10 milioni di euro per ciascuno degli anni 2024, 2025 e 2026 per provvedere ad interventi infrastrutturali dei presidi ospedalieri e delle strutture sanitarie pubbliche delle aziende ospedaliere nelle province di Latina e Frosinone, stabilendone modalità applicative e copertura delle risorse con il D.M. 26 maggio 2023.
Nuovi complessi ospedalieri sono stati poi finanziati con risorse pubbliche come quello della città di Siracusa. Al riguardo, da ultimo, l'art. 1, commi 5 e 6 del D.L. n. 202/2024 (Proroga termini) ha prorogato ulteriormente al 31 dicembre 2025 il termine per la realizzazione del nuovo complesso ospedaliero della città di Siracusa ( il termine originario era stato fissato in due anni dalla data di entrata in vigore della legge di conversione del D.L. n. 23/2020, termine poi ulteriormente prorogato) e ha esteso ulteriormente al 31 dicembre 2025 la durata dell'incarico del Commissario straordinario nominato allo scopo della predetta realizzazione.
Si sottolinea che il DL. 61/2023 (cd. Alluvioni, art. 13, comma 1) ha disposto l'autorizzazione di un contributo di 8 milioni per provvedere ad interventi di ripristino e consolidamento delle strutture sanitarie e ad interventi di riattivazione e potenziamento infrastrutturale e tecnologico della rete dell'emergenza ospedaliera e territoriale nelle zone interessate dagli eventi alluvionali, a valere sulle sopra illustrate risorse già stanziate per l'edilizia sanitaria.
Sulla gestione del Servizio sanitario della regione Calabria sono intervenuti, in successione temporale, due decreti legge, il D.L. n. 35/2019 (L. n. 60/2019) e, allo scadere degli effetti di quest'ultimo, il D.L. n. 150/2020 (L. n. 181/2020).
Il perdurante disavanzo del settore sanitario, infatti, aveva determinato per la Regione, già all'epoca dell'entrata in vigore del citato DL. 35/2019, il mancato raggiungimento del punteggio minimo previsto dalla griglia dei livelli essenziali di assistenza (LEA), oltre che rilevanti ulteriori criticità connesse alla gestione amministrativa, come più volte rilevato dai tavoli di verifica degli adempimenti dei livelli essenziali e dal Comitato permanente per la verifica dei LEA.
Dato il carattere straordinario della disciplina dettata dal D.L. 35/2019, ne era stata prevista una durata temporanea pari a 18 mesi dalla sua entrata in vigore - in base alle disposizioni transitorie di cui all'articolo 15 – allo scopo di traghettare la sanità calabrese verso situazioni amministrative "normali", vale a dire ripristinare il rispetto dei livelli essenziali di assistenza in ambito sanitario di cui all'articolo 117, secondo comma, lettera m), della Costituzione, nonché assicurare il raggiungimento degli obiettivi del Piano di rientro dai disavanzi del servizio sanitario regionale secondo i relativi programmi operativi.
La prima parte del summenzionato decreto (Capo I) è interamente dedicata a disposizioni speciali per la Regione Calabria volte, come specificato dall'articolo 1, a ripristinare il rispetto dei livelli essenziali di assistenza, nonché ad assicurare il raggiungimento degli obiettivi del Piano di rientro dai disavanzi del servizio sanitario regionale secondo i relativi programmi operativi.
Il provvedimento detta poi norme riguardanti il personale sanitario, la formazione in materia sanitaria e la carenza di farmaci. In particolare, prevede all'articolo 11 il superamento del tetto di spesa per il personale sanitario (v. par. relativo al personale sanitario infra).
In particolare specifiche norme sono state previste per far fronte alla ormai cronica carenza di personale del SSN, introducendo meccanismi diretti a regolare l'aumento della relativa spesa.
Specifiche disposizioni sono poi previste in tema di appalti, servizi e forniture degli enti del SSR della regione Calabria, con particolare riferimento alle procedure per gli enti ed aziende sanitarie per l'acquisizione di beni e servizi e l'affidamento di lavori di manutenzione
Considerata la perdurante criticità del sistema sanitario allo scadere dei 18 mesi previsti dal D.L. n. 35/2019, determinata dal mancato raggiungimento dell'equilibrio economico finanziario, è successivamente intervenuto il citato decreto-legge n. 150/2020 (L. n. 181/2020) recante "Misure urgenti per il rilancio del servizio sanitario della Regione Calabria e per il rinnovo degli organi elettivi delle regioni a statuto ordinario".
La prima parte del provvedimento (Capo I) interviene a sostegno della gestione del sistema sanitario della Regione Calabria, allo scadere della efficacia delle disposizioni del decreto-legge n. 35/2019 (convertito dalla legge n. 60/2019), prevista in 18 mesi dalla sua entrata in vigore (3 maggio 2019).
Il Capo II detta invece disposizioni urgenti per il rinnovo degli organi elettivi delle regioni a statuto ordinario. In quest'ambito, vengono stabilite le funzioni del Commissario ad acta nominato dal Governo, chiamato ad attuare gli obiettivi previsti nei programmi operativi di prosecuzione del piano di rientro dai disavanzi del Servizio sanitario regionale della Regione Calabria; a svolgere, ove delegato, i compiti di rafforzamento strutturale della rete ospedaliera del Servizio sanitario con l'adozione di specifici piani di riorganizzazione per far fronte all'emergenza COVID-19 e ad assicurare l'attuazione delle misure del decreto legge.
Ulteriori modifiche alla normativa definita per il sistema sanitario della Regione Calabria sono state approvate con il DL. 169/2022 (L. 196/2022) che ha innanzitutto previsto una proroga al 31 dicembre 2023 delle misure ad hoc previste dai precedenti decreti urgenti in materia per la Regione. La proroga ha comunque escluso alcune disposizioni, tra cui quelle riguardanti i compensi aggiuntivi in favore dei Commissari degli enti del SSR Calabria, la possibilità del Commissario ad acta di avvalersi del Corpo della Guardia di finanza e, infine, la previsione del contributo di solidarietà e finanziamento del sistema di programmazione e controllo del SSR in questione.
È prevista la facoltà del Commissario ad acta di nominare, in ogni caso, i direttori generali degli enti del servizio sanitario regionale; la specifica che il Dipartimento tutela della salute, servizi sociali e socio-sanitari della regione Calabria, presso cui può operare un determinato contingente di personale non dirigenziale assunto dall'Agenas, sia un'articolazione della "Azienda per il Governo del servizio sanitario della regione Calabria - Azienda zero"; la possibilità di reclutamento e di conferimento di incarichi a termine da parte della Regione Calabria finalizzate anche all'erogazione dei livelli essenziali di assistenza (LEA) e ad assicurare il rispetto della direttiva europea sui tempi di pagamento e l'attuazione del piano di rientro dei disavanzi sanitari della Regione. Viene poi stabilito che in ottemperanza alla sentenza della Corte Costituzionale n. 228 dell'11 novembre 2022, al fine di concorrere all'erogazione dei predetti livelli di assistenza e di assicurare il rispetto della direttiva europea dei tempi di pagamento (2011/7/UE del 16. 02.2011, recepita nell'ordinamento italiano dal D. Lgs. n. 192/2012), oltre che l'attuazione del piano di rientro dai disavanzi sanitari della Regione Calabria, viene ristretto al 31 dicembre 2023 il periodo massimo entro il quale non possano essere intraprese o proseguite azioni esecutive nei confronti degli enti del servizio sanitario della Regione Calabria.
In seguito il D.L. n. 132/2023 ha esteso ulteriormente la proroga delle misure ad hoc previste dai precedenti decreti urgenti in materia per la Regione al 31 dicembre 2024.
