Autonomie territoriali e finanza locale

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Autonomie territoriali e finanza locale

Regional and local authorities

Assetto ordinamentale

Nel corso della XVIII legislatura l'assetto regionale dello Stato - oltre ad essere anch'esso coinvolto dall'emergenza COVID-19, per la quale si rinvia all'apposita area - è stato interessato dal percorso di attuazione dell'articolo 116, terzo comma, della Costituzione sul riconoscimento di maggiori forme di autonomia alle Regioni a statuto ordinario, a seguito delle iniziative intraprese da Lombardia, Veneto ed Emilia-Romagna nel 2017. Dopo aver sottoscritto tre accordi preliminari con il Governo Gentiloni a febbraio 2018, su richiesta delle tre regioni, il negoziato è proseguito ampliando il quadro delle materie da trasferire rispetto a quello originariamente previsto. Nell'ambito del governo Conte I, nella riunione del Consiglio dei ministri del 24 febbraio 2019 il Ministro per gli affari regionali pro tempore ha condiviso tre bozze di intesa con Lombardia, Veneto ed Emilia Romagna. Successivamente, nell'ambito del governo Conte II, è maturato invece l'orientamento di far precedere la stipula delle intese dall'approvazione di una "legge quadro" di attuazione dell'articolo 116, terzo comma e tale provvedimento è stato indicato, a partire dalla Nota di aggiornamento al DEF 2020, come collegato alla manovra di finanza pubblica. Tale orientamento è stato ribadito dal successivo governo Draghi. Tuttavia il disegno di legge non è giunto, prima della conclusione della Legislatura, alla deliberazione del Consiglio dei ministri.

Su questi temi la Commissione parlamentare per le questioni regionali ha svolto un'indagine conoscitiva giungendo all'approvazione, nella seduta del 12 luglio 2022, di un documento conclusivo.

Per quanto riguarda gli enti locali, la legge n. 35 del 2022 è intervenuta sul testo unico degli enti locali (decreto legislativo n. 267 del 2000) in materia in particolare di terzo mandato dei sindaci (il divieto di terzo mandato scatta per i comuni al di sopra di 5.000 abitanti e non più fino a 3.000) e di controllo di gestione dei piccoli comuni. La legge di bilancio 2022 (L. n. 234 del 2021) ha poi previsto l'incremento dell'indennità di funzione dei sindaci metropolitani e dei sindaci dei comuni delle regioni a statuto ordinario. La legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021 reca una delega al Governo per una organica riforma della disciplina dei servizi pubblici locali, caratterizzata da un quadro normativo stratificato e complesso. Con riferimento alle città metropolitane, da segnalare invece la sentenza della Corte costituzionale n. 240 del 2021 che ha espresso un monito al legislatore sul sistema di elezione dei loro organi.

Finanza territoriale

Per quanto concerne la finanza territoriale, gli interventi normativi si sono dispiegati entro la nuova cornice della regola costituzionale del pareggio di bilancio, introdotto dalla legge costituzionale n.1 del 2012.

In linea generale, il percorso attuativo della legge delega sul federalismo fiscale è stato implementato solo parzialmente, anche a causa dei mutamenti intervenuti nel quadro istituzionale della finanza locale, riconducibili principalmente all'aggravarsi della crisi economico-finanziaria e alla conseguente necessità di una maggior centralizzazione delle decisioni di entrata e di spesa. Dopo una lunga fase di espansione dell'autonomia finanziaria, infatti, il sistema delle entrate degli enti territoriali è stato caratterizzato da interventi volti a incrementare il ruolo del coordinamento e della finanza derivata, con una nuova espansione dei trasferimenti e di forme di entrata direttamente regolate dal centro.

E' stata innovata la disciplina dell'equilibrio di bilancio delle regioni e degli enti locali, superando la regola, introdotta in via definitiva nel 2017, secondo cui il bilancio è in equilibrio quando presenta un saldo non negativo, in termini di competenza, tra le entrate finali e le spese finali. Le regioni a statuto speciale, le province autonome e gli enti locali a partire dal 2019, le regioni ordinarie a partire dal 2020, possono pertanto utilizzare in modo pieno il risultato di amministrazione e il fondo pluriennale vincolato di entrata e di spesa ai fini dell'equilibrio di bilancio per cui già in fase previsionale, il vincolo di finanza pubblica coinciderà con gli equilibri ordinari, secondo la disciplina contabile armonizzata (di cui al D.Lgs. 118/2011 ) e le disposizioni del TUEL (D.Lgs. 267/2000 ), senza l'ulteriore limite fissato dal saldo finale di competenza non negativo.

Per quanto concerne la finanza regionale, gli interventi legislativi sono stati principalmente indirizzati alla determinazione del concorso degli enti alla finanza pubblica e, negli ultimi due anni, al sostegno del comparto a seguito dell'emergenza sanitaria causata dalla pandemia da Covid-19. Limitati, invece, sono stati gli interventi sul versante delle entrate, soprattutto per le regioni a statuto ordinario, per le quali è ancora rinviata l'attuazione del federalismo fiscale. L'attuazione del nuovo regime delineato per la fiscalità regionale dalla legge sul federalismo fiscale, che rimette a entrate di tipo tributario regionali il finanziamento dei livelli essenziali delle prestazioni (LEP) nelle materie di competenza, è stata rinviata più volte (ed è attualmente prevista a decorrere dal 2023). A tale riguardo il PNRR prevede che l'attuazione del federalismo fiscale regionale debba essere completata entro il primo semestre del 2026, fissando entro dicembre 2023 l'individuazione dei trasferimenti dello Stato alle regioni a statuto ordinario che saranno fiscalizzati mediante incremento delle aliquote dei tributi o misure alternative da individuare.

Il contributo alla finanza pubblica delle regioni a statuto speciale è stato determinato dalla legge in attuazione di nuovi accordi bilaterali, stipulati dallo Stato con le regioni Valle d'Aosta, Sicilia, Friuli Venezia Giulia, Sardegna e Tentino Alto Adige.

Per quanto attiene alla finanza comunale, nel corso della XVIII legislatura si è intervenuti più volte sulla fiscalità dei comuni. La legge di bilancio 2020 ha definito una complessiva riforma dell'assetto dell'imposizione immobiliare, con l'unificazione delle due previgenti forme di prelievo (l'Imposta comunale sugli immobili, IMU e il Tributo per i servizi indivisibili – TASI). Sono state, inoltre, significativamente modificate la disciplina della TARI e complessivamente riformata la riscossione degli enti locali, con particolare riferimento agli strumenti per l'esercizio della potestà impositiva, fermo restando l'attuale assetto dei soggetti abilitati alla riscossione delle entrate locali.

Il settore comunale è stato altresì caratterizzato da frequenti modifiche della disciplina di alimentazione e di riparto del Fondo di solidarietà comunale, strumento finalizzato ad assicurare un'equa distribuzione delle risorse ai comuni, con funzioni sia di compensazione delle risorse storiche che di perequazione, in un'ottica di progressivo abbandono del criterio della spesa storica. L'applicazione di criteri di riparto di tipo perequativo nella distribuzione delle risorse del Fondo, basati sulla differenza tra capacità fiscali e fabbisogni standard, ha preso avvio nel 2015 con l'assegnazione di quote progressivamente crescenti del Fondo. A seguito di ripetuti interventi volti a rinviare nel tempo il percorso di incremento dell'incidenza del criterio perequativo, il raggiungimento del 100% della perequazione, inizialmente previsto nell'anno 2021, è stato posticipato all'anno 2030.

Per quanto attiene alla fiscalità provinciale e delle città metropolitane, dopo l'esito negativo del referendum costituzionale del 2016 sull'abolizione delle province sono state previste misure straordinarie volte a garantire il sostegno finanziario necessario per l'esercizio delle funzioni fondamentali. Con le leggi di bilancio per il 2021 e 2022 è stato definito un nuovo assetto finanziario per il comparto delle province e delle città metropolitane, coerente con il disegno del federalismo fiscale, che prevede la costituzione di due fondi unici, uno per le province e l'altro per le città metropolitane, in cui confluiscono le risorse del precedente Fondo sperimentale di riequilibrio e i contributi straordinari finora erogati. Il nuovo sistema di finanziamento, entrato a regime nel 2022, prevede un meccanismo di perequazione nel riparto delle risorse dei fondi che tenga progressivamente conto della differenza tra i fabbisogni standard e le capacità fiscali, secondo un modello analogo a quello applicato per i comuni, con il progressivo abbandono dei criteri storici di attribuzione delle risorse.

L'assetto normativo della finanza territoriale ha subito il contraccolpo della crisi innescata dalla pandemia da Covid-19 e, successivamente, dall'incremento dei prezzi energetici. La situazione determinata dall'emergenza epidemiologica ha determinato la necessità di assicurare un adeguato sostegno finanziario agli enti territoriali, soprattutto a fronte della perdita di gettito da entrate proprie. Le risorse necessarie sono state reperite attraverso ripetuti interventi normativi d'urgenza, quasi sempre finanziati mediante scostamenti di bilancio autorizzati dal Parlamento. Tra di essi si segnala, in particolare, il decreto-legge n. 34/2020, che ha istituito il Fondo per l'esercizio delle funzioni fondamentali degli enti locali e delle regioni, più volte rifinanziato, al fine di assicurare a comuni, province e città metropolitane le risorse necessarie per l'espletamento delle funzioni fondamentali in relazione alla perdita di gettito.

Specifici interventi hanno riguardato anche il prelievo fiscale degli enti territoriali, sotto forma di rimodulazione delle scadenze degli adempimenti o loro posticipo.

Nell'ambito del processo di attuazione del PNRR, la normativa sulla governance del Piano qualifica le Regioni, le Province autonome e gli enti locali come soggetti attuatori del Piano, insieme con le amministrazioni centrali dello Stato. Nella prima Relazione sullo stato di attuazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza , presentata al Parlamento il 23 dicembre 2021, il Governo ha stimato che circa il 36 per cento delle risorse del PNRR saranno affidate a amministrazioni locali. Si tratta di un ammontare di risorse pari a 66,4 miliardi di euro, se si considera il PNRR in senso stretto; la cifra sale a circa 80 miliardi di euro considerando anche il Piano nazionale per gli investimenti complementari.

Constitutional and organizational asset of regions and local authorities

During the 18th parliamentary term, the regional structure of the State – as well as being also involved in the COVID-19 emergency, for which reference is made to the relevant area – was affected by the process of implementing the third paragraph of Article 116 of the Constitution on granting greater forms of autonomy to the ordinary regions, following the initiatives undertaken by Lombardy, Veneto and Emilia-Romagna in 2017. After signing three preliminary agreements with the Gentiloni Government in February 2018, at the request of the three regions, negotiations continued by extending the scope of the matters to be transferred compared to the one originally envisaged. Within the Conte I Government, at the meeting of the Council of Ministers on 24 February 2019, the Minister for Regional Affairs pro tempore shared three draft agreements with Lombardy, Veneto and Emilia Romagna. Subsequently, in the context of the Conte II Government, the approach was taken to precede the conclusion of the agreements by the approval of a ‘framework law' implementing Article 116 (3), and that measure was indicated, on the basis of the updated note to the DEF 2020, as being linked to the public finance measure. That approach was reiterated by the subsequent Government of Draghi. However, the draft law did not reach a decision of the Council of Ministers before the conclusion of the legislation.

The Parliamentary Committee on Regional Affairs carried out a fact-finding survey on these issues and, at its meeting of 12 July 2022, approved a final document.

With regard to local authorities, Law No 35 of 2022 has been adopted on the consolidated text of local authorities (Legislative Decree No 267 of 2000) concerning in particular the third term of office of mayors (the prohibition of a third term of office for municipalities above 5.000 inhabitants and no longer than 3.000 inhabitants) and the supervision of the management of small municipalities. The 2022 Budget Law (Law No 234 of 2021) provided for an increase in the functional allowance for metropolitan mayors and mayors of municipalities in ordinary regions. The 2021 annual Law on the Market and Competition provides a delegation to the Government for a comprehensive reform of the regulation of local public services, characterised by a multi-layered and complex regulatory framework. With regard to metropolitan cities, it should be noted, however, that Constitutional Court judgment No 240 of 2021 warned the legislator about the system for electing their bodies.

Regional finance

With regard to territorial finance, the regulatory measures were implemented within the new framework of the constitutional balanced budget rule, introduced by Constitutional Law No 1 of 2012.

Generally, the process of implementing the enabling law on fiscal federalism was only partially implemented, partly because of changes in the institutional framework of local finance, mainly attributable to the worsening economic and financial crisis and the consequent need for greater centralisation of revenue and expenditure decisions. After a long period of expansion of financial autonomy, the revenue system of local and regional authorities was characterised by measures aimed at increasing the role of coordination and secondary finance, with a new expansion of transfers and forms of entry directly regulated by the centre. The rules governing the budgetary balance of regions and local authorities have been changed, going beyond the rule, which was finally introduced in 2017, that the budget is balanced when it has a non-negative balance, in terms of accruals, between final revenue and final expenditure. Regions with special status, autonomous provinces and local authorities from 2019 onwards, ordinary regions from 2020 onwards, can therefore make full use of the administrative result and the binding multiannual revenue and expenditure fund for budgetary equilibrium, for which, at the forecast stage, the public finance constraint will coincide with the ordinary balances, in accordance with the harmonised accounting framework (referred to in Legislative Decree No 118/2011 ) and the provisions of the TUEL (Legislative Decree No 267/2000 ), without the additional limit set by the final non-negative balance.

As regards regional finance, the legislative measures were mainly aimed at determining the contribution of institutions to public finance and, over the last two years, supporting the sector following the health emergency caused by the COVID-19 pandemic. However, the revenue side has been limited, especially in the ordinary regions, for which the implementation of fiscal federalism is still delayed. The implementation of the new regime for regional taxation outlined by the Law on Fiscal Federalism, which leaves the financing of core levels of benefits (LEP) in the areas of competence to regional tax revenues, has been postponed several times (and is currently planned as of 2023). In this respect, the NRRP provides that the implementation of regional fiscal federalism must be completed by the first half of 2026, setting by December 2 023 the identification of State transfers to ordinary regions which will be taxed by increasing tax rates or alternative measures to be identified. The contribution to the public finances of the regions with special status was determined by law in implementation of new bilateral agreements concluded by the State with the regions Valle d'Aosta, Sicily, Friuli Venezia Giulia, Sardinia and Trentino Alto Adige.

As regards municipal finance, the 18th parliamentary term intervened several times on the taxation of municipalities. The 2 020 Budget Law established a comprehensive reform of the property tax structure, merging the two previous forms of levy (the municipal property tax, IMU and the tax on indivisible services – TASI). Moreover, the rules governing the TARI have been significantly amended and the collection of local authorities has been reformed as a whole, with particular reference to the instruments for exercising the power to impose taxes, without prejudice to the current structure of the entities authorised to collect local revenue.

The municipal sector has also been characterised by frequent changes to the rules governing the feeding and distribution of the Municipal Solidarity Fund, an instrument designed to ensure a fair distribution of resources to municipalities, with functions both of compensating historical resources and of equalising, with a view to gradually moving away from the criterion of historical expenditure. The application of equalisation criteria in the distribution of the Fund's resources, based on the difference between fiscal capacity and standard needs, began in 2015 with the allocation of progressively increasing shares of the Fund. As a result of repeated measures aimed at postponing over time the increase in the impact of the equalisation criterion, the achievement of 100 % of equalisation, initially planned for 2021, was postponed to 2030.

As regards provincial and metropolitan taxation, following the negative outcome of the 2016 constitutional referendum on the abolition of provinces, extraordinary measures have been put in place to ensure the necessary financial support for the performance of key functions. The budget laws for 2021 and 2022 set out a new financial framework for the province and metropolitan city sector, consistent with the design of fiscal federalism, which provides for the creation of two single funds, one for the provinces and the other for metropolitan cities, into which the resources of the previous experimental rebalancing fund and the extraordinary contributions paid so far are pooled. The new financing system, which came into operation in 2022, provides for an equalisation mechanism in the distribution of funds that progressively takes into account the difference between standard needs and fiscal capacities, using a model similar to that applied to municipalities, with the historical criteria for allocating resources gradually abandoned.

The regulatory structure of local and regional finance has been hit by the crisis triggered by the COVID-19 pandemic and, subsequently, by the rise in energy prices. The situation caused by the epidemiological emergency has led to the need to ensure adequate financial support for local and regional authorities, especially in the face of the loss of revenue from own revenue. The necessary resources have been found through repeated urgent regulatory actions, almost always financed by budget slippages authorised by Parliament. These include, in particular, Decree-Law No 34/2020, which established the Fund for the performance of the fundamental functions of local authorities and regions, which has been refinanced on several occasions, in order to ensure that municipalities, provinces and metropolitan cities have the necessary resources to carry out the essential functions relating to the loss of revenue.

Specific measures also concerned the tax collection of local and regional authorities in the form of rescheduling or postponing compliance deadlines.

As part of the process of implementing the NRRP, the rules on the governance of the Plan qualify the regions, autonomous provinces and local authorities as implementing bodies of the plan, together with the central government of the State. In the first Progress Report on the implementation of the National Recovery and Resilience Plan , submitted to Parliament on 23 December 2021, the Government estimated that around 36 % of the resources under the NRRP would be entrusted to local authorities. This is a resource of EUR 66,4 billion, if one looks at the NRRP in the strict sense; the figure rises to around EUR 80 billion, also taking into account the Complementary National Investment Plan.