La legge n. 35 del 2022

La legge 12 aprile 2022, n. 35 ha introdotto modifiche al testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e altre disposizioni in materia di status e funzioni degli amministratori locali, di semplificazione dell'attività amministrativa e di finanza locale.

Il testo reca le seguenti disposizioni:

• articolo 1 che dispone l'inconferibilità degli incarichi amministrativi di vertice negli enti di diritto privato in controllo pubblico in caso di condanna per reati contro la pubblica amministrazione; attualmente l'inconferibilità è prevista per gli incarichi dirigenziali e di amministratore in tali enti;
• articolo 2 che introduce una semplificazione contabile per i comuni con meno di 5.000 abitanti, per i quali viene eliminato l'obbligo di effettuare il controllo di gestione previsto dal comma 1 dell'articolo 196 del TUEL.
• articolo 3 che eleva da due a tre il limite dei mandati consecutivi per i sindaci dei comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti (come in precedenza consentito ai comuni fino a 3.000 abitanti). Per i sindaci dei comuni con 5.000 o più abitanti rimane il limite di due mandati consecutivi. Inoltre, viene definito il divieto di terzo mandato (o di quarto mandato per in comuni sotto soglia) una causa di incandidabilità e non di ineleggibilità.

Per quanto riguarda l'iter parlamentare, le Commissioni riunite I Affari costituzionali e V Bilancio della Camera avevano avviato il 17 ottobre 2019 l'esame in sede referente della proposta di legge A.C. 1356 on. Pella , cui sono state successivamente abbinate le proposte di legge A.C. 2071 on. Silvestroni e A.C. 2240 on. Ciaburro. Rispetto alla fase iniziale di esame del provvedimento, composto di 36 articoli, sono successivamente intervenute una serie di modifiche normative che hanno riguardato diverse disposizioni recate dal progetto di legge.

Nella seduta del 2 novembre 2021 – tenuto conto del lavoro svolto in seno al Comitato ristretto - sono stati approvati una serie di emendamenti da parte delle Commissioni riunite I e V, risultando al termine il testo composto da tre articoli. 

Amministratori locali vittime di atti intimidatori

La legge di bilancio 2022 ha istituito nello stato di previsione del Ministero dell'interno un Fondo con una dotazione finanziaria pari a 5 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2022 al 2024, per l'adozione di iniziative degli enti locali per la promozione della legalità, nonché di misure di ristoro del patrimonio dell'ente o in favore degli amministratori locali vittime di atti intimidatori (L. 234/2021, art. 1, comma 589).

Le risorse così stanziate sono destinate a consentire agli enti locali l'adozione di:

•  iniziative per la promozione della legalità;
•  misure di ristoro del patrimonio dell'ente o in favore degli amministratori locali che hanno subito episodi di intimidazione connessi all'esercizio delle funzioni istituzionali esercitate.

La disposizione rinvia i criteri e le modalità di ripartizione del Fondo ad un decreto del Ministro dell'interno, da adottare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della legge con il concerto del Ministro dell'istruzione e del Ministro dell'economia e delle finanze, sentita la Conferenza Stato-città ed autonomie locali.

Indennità degli amministratori locali

La legge di bilancio 2022 ha previsto che l'indennità di funzione dei sindaci metropolitani e dei sindaci dei comuni delle regioni a statuto ordinario sia parametrata al trattamento economico complessivo dei presidenti delle regioni. L'incremento è adottato in misura graduale per il 2022 e 2023 e in misura permanente a decorrere dal 2024. Anche le indennità di funzione dei vicesindaci, assessori e presidenti dei consigli comunali sono adeguate alle indennità di funzione dei corrispondenti sindaci con l'applicazione delle percentuali vigenti (L. 234(2021, articolo 1, commi 583-587).

A decorrere dal 2024 l'indennità di funzione dei sindaci metropolitani e dei sindaci dei comuni ubicati nelle regioni a statuto ordinario è parametrata al trattamento economico complessivo dei presidenti delle regioni secondo determinate percentuali. Tale trattamento è attualmente pari a 13.800 euro lordi mensili, secondo quanto definito dalla Conferenza Stato - regioni con le delibere del 30 ottobre 2012   e 6 dicembre 2012, n. 235  , ai sensi dell'articolo 2, comma 1, lettera b) del decreto-legge 10 ottobre 2012, n. 174.

Le percentuali delle indennità massime sono stabilite dalla legge di bilancio come segue, in rapporto al trattamento economico complessivo dei presidenti delle regioni:

• 100 per cento (pari a 13.800 euro) per i sindaci metropolitani;

Si ricorda che ai sensi dell'art. 14, commi 19 e seguenti, della legge 57/2014 il sindaco metropolitano è di diritto il sindaco del comune capoluogo.  In alternativa, la medesima legge prevede che lo statuto della città metropolitana possa prevedere l'elezione diretta del sindaco e del consiglio metropolitano con il sistema elettorale determinato con legge statale. È inoltre necessario, affinché si possa far luogo a elezione del sindaco e del consiglio metropolitano a suffragio universale, procedere ad articolare il territorio del comune capoluogo in più comuni.

• 80 per cento (pari a 11.040 euro) per i sindaci dei comuni capoluogo di regione e per i sindaci dei comuni capoluogo di provincia con popolazione superiore a 100.000 abitanti;
• 70 per cento (pari a 9.660 euro) per i sindaci dei comuni capoluogo di provincia con popolazione fino a 100.000 abitanti;
• 45 per cento (pari a 6.210 euro) per i sindaci dei comuni con popolazione superiore a 50.000 abitanti;
• 35 per cento (pari a 4.830 euro) per i sindaci comuni con popolazione da 30.001 a 50.000 abitanti;
• 30 per cento (pari a 4.140 euro) per i sindaci dei comuni con popolazione da 10.001 a 30.000 abitanti;
• 29 per cento (pari a 4.002 euro) per i sindaci dei comuni con popolazione da 5.001 a 10.000 abitanti;
• 22 per cento (pari a 3.036 euro) per i sindaci dei comuni con popolazione da 3.001 a 5.000 abitanti;
• 16 per cento (pari a 2.208 euro) per i sindaci dei comuni con popolazione fino a 3.000 abitanti. 

La popolazione presa in considerazione è quella risultante dall'ultimo censimento ufficiale.

Si prevede inoltre che l'incremento dell'indennità di funzione dei sindaci sia adottato in misura graduale per il 2022 e 2023.

Per la prima applicazione la predetta indennità di funzione è adeguata al 45 per cento nell'anno 2022 e al 68 per cento nell'anno 2023 "delle misure indicate alle lettere precedenti" (tali lettere recano percentuali che si applicano al valore di riferimento del trattamento dei presidenti di regione).

 Al contempo la disposizione relativa alla fase di prima applicazione prevede che, a decorrere dall'anno 2022, l'indennità possa essere corrisposta nelle integrali misure di cui sopra, nel "rispetto pluriennale dell'equilibrio di bilancio".

Anche le indennità di funzione dei vicesindaci, assessori e presidenti dei consigli comunali sono adeguate alle indennità di funzione dei corrispondenti sindaci come incrementate per effetto di quanto sopra, con l'applicazione delle percentuali vigenti previste dal decreto del Ministro dell'interno del 4 aprile 2000, n. 119.

L'ammontare dell'indennità del vicesindaco, degli assessori e del presidente del consiglio comunale è attualmente proporzionale a quella dei sindaci, in una misura che varia in rapporto alla classe demografica dell'ente locale: dal 15 al 75 % per il vicesindaco, dal 10 al 65%, per il presidente del consiglio comunale dal 5 al 10% per i comuni fino a 15.00 abitanti, per quelli con popolazione superiore è corrisposta un'indennità mensile di funzione pari a quella degli assessori di comuni della stessa classe demografica.

Il  maggior onere sostenuto dai comuni per la corresponsione dell'incremento delle indennità di funzione viene  valutato in 100 milioni di euro per l'anno 2022, 150 milioni di euro per l'anno 2023, e 220 milioni di euro a decorrere dall'anno 2024. A fronte di tali spese si provvede all'incremento del fondo istituito per coprire l'incremento dell'indennità dei sindaci dei piccoli comuni prevista dall'articolo 57-quater, comma 2, del decreto legge 26 ottobre 2019, n. 124. Tale disposizione ha disposto che la misura dell'indennità di funzione spettante ai sindaci dei comuni con popolazione fino a 3.000 abitanti è incrementata fino all'85 per cento della misura dell'indennità spettante ai sindaci dei comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti.

A titolo di concorso alla copertura del maggior onere sostenuto dai comuni per la corresponsione dell'incremento dell'indennità previsto da tale disposizione, è istituito, nello stato di previsione del Ministero dell'interno, un apposito fondo con una dotazione di 10 milioni di euro annui a decorrere dall'anno 2020. Il fondo è ripartito tra i comuni interessati con decreto del Ministro dell'interno, di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, previa intesa in sede di Conferenza Stato-città ed autonomie locali.  La ripartizione del fondo tra i comuni interessati è demandata ad un decreto del Ministro dell'interno, da adottare di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, d'intesa con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali.

Il comune beneficiario è tenuto a riversare ad apposito capitolo di entrata del bilancio dello Stato l'importo del contributo non utilizzato nell'esercizio finanziario (comma 587).

Altre proposte esaminate

Nel corso della Legislatura sono state esaminate, ma non approvate definitivamente, altre proposte in materia di enti locali. In particolare:

• le proposte di legge A.C. 474 e A.C. 1512 in materia di scioglimento dei Consigli degli enti locali per infiltrazioni mafiose
• le proposte di legge A.C. 1430 e A.C. 2404 in materia di circoscrizioni di decentramento comunale, con l'obiettivo di estendere l'ambito dei comuni interessati a forme, obbligatorie o facoltative, di riparto circoscrizionale
• la proposta di legge A.C. 3144, approvata dal Senato il 26 maggio 2021, che reca modifiche al testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, al testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 16 maggio 1960, n. 570, e alla legge 25 marzo 1993, n. 81, concernenti il computo dei votanti per la validità delle elezioni comunali e il numero delle sottoscrizioni per la presentazione dei candidati alle medesime elezioni.

Il sistema della fiscalità comunale, che nel corso degli anni è stato reso estremamente stratificato e complesso, oggi poggia sulle seguenti principali imposte:

• l'imposta municipale propria-Imu (nella quale è confluita la Tasi);
• la tassa sui rifiuti-Tari;
• l'addizionale comunale all'Irpef.

A queste si aggiungono, oltre ai trasferimenti non fiscalizzati e alle entrate a titolo di Fondo di solidarietà comunale (per le quali si rinvia al paragrafo successivo), le seguenti ulteriori entrate locali:

• l'imposta di soggiorno (o il contributo di sbarco);
• l'addizionale comunale sui diritti di imbarco;
• l'imposta di scopo - Iscop;
• il canone patrimoniale di concessione, autorizzazione o esposizione pubblicitaria (che ha sostituito la tassa per l'occupazione di spazi e aree pubbliche-Tosap, il canone per l'occupazione di spazi e aree pubbliche-Cosap, l'imposta comunale sulla pubblicità e il diritto sulle pubbliche affissioni-IcpDpa, il canone per l'installazione di mezzi pubblicitari-Cimp e il canone di cui all'articolo 27 del codice della strada);
• il canone di concessione per l'occupazione delle aree e degli spazi appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile, destinati a mercati realizzati anche in strutture attrezzate.

In occasione della manovra 2020 (decreto fiscale 2019 e soprattutto legge di bilancio 2020) sono state modificate la disciplina di tale forma di prelievo, nonché quella di altri tributi e canoni comunali; inoltre, è stata incentivata la partecipazione dei comuni all'attività di accertamento e riscossione dei tributi ed è stato riformato il sistema della riscossione delle entrate degli enti locali (si veda, al riguardo, l'apposito tema).

Anzitutto la legge di bilancio per il 2020 (articolo 1, commi da 738 a 783, della legge n. 160 del 2019) ha riformato l'assetto dell'imposizione reale immobiliare, unificando le due previgenti forme di prelievo (Imu e Tasi), e ha fatto confluire la normativa in un unico testo, relativo all'imposta municipale propria-Imu, recependo alcune proposte già avanzate in sede parlamentare e giunte all'esame delle competenti Commissioni permanenti. Con riferimento alla disciplina dell'imposta, l'aliquota di base è pari allo 0,86 per cento, sostanzialmente la somma delle precedenti Imu e Tasi, e può essere manovrata dai comuni a determinate condizioni. Sono state introdotte modalità di pagamento telematiche. Le ragioni che hanno indotto il legislatore a realizzare la riforma si fondano sulla volontà di perseguire obiettivi quali la sistemazione organica della disciplina dei tributi locali e la semplificazione, non solo per i contribuenti, ma anche per i comuni e per tutti gli operatori del settore.

Con riferimento all'Imu, la legge di bilancio per il 2021 ha introdotto una modifica operante a regime che prevede la riduzione a metà dell'imposta dovuta sull'unica unità immobiliare, purché non locata o data in comodato d'uso, posseduta in Italia a titolo di proprietà o usufrutto da soggetti non residenti nel territorio dello Stato, che siano titolari di pensione maturata in regime di convenzione internazionale con l'Italia. Per tali immobili la Tari (o l'equivalente tariffa) è applicata nella misura di due terzi (articolo 1, commi 48-49). La legge di bilancio 2022 (legge n. 234 del 2021) ha poi ulteriormente abbassato al 37,5 per cento, per l'anno 2022, la predetta misura dell'IMU dovuta dai pensionati esteri sull'unica unità immobiliare posseduta in Italia.

Il decreto-legge n. 4 del 2022 ha prorogato, fino alla definitiva ricostruzione e agibilità dei fabbricati interessati e comunque non oltre il 31 dicembre 2022, il termine per l'esenzione dall'applicazione dell'IMU nei territori dei comuni delle regioni Emilia Romagna, Lombardia e Veneto colpiti dal sisma del 2012.

L'articolo 22 del decreto-legge n. 17 del 2022 ha concesso un contributo, sotto forma di credito d'imposta, alle imprese turistico ricettive, pari al 50 per cento dell'importo dell'Imposta municipale propria - IMU versato a titolo di seconda rata per l'anno 2021, a condizione che i relativi proprietari siano anche gestori delle attività ivi esercitate e che i soggetti indicati abbiano subìto una diminuzione del fatturato o dei corrispettivi, nel secondo trimestre 2021, di almeno il 50 per cento rispetto al corrispondente periodo dell'anno 2019; il contributo è finanziato a valere sul Fondo unico nazionale turismo di parte corrente di cui alla legge di bilancio 2022.

In questa sede si ricorda inoltre che il decreto-legge semplificazioni fiscali (n. 73 del 2022) ha prorogato al 31 dicembre 2022 il termine per la dichiarazione IMU 2021 e ha semplificato le modalità di adozione del modello dichiarativo dell'imposta.

Sotto un diverso versante, si rammenta inoltre che la legge di bilancio 2020 (articolo 1, commi da 816 a 847 della legge n. 160 del 2019) ha istituito il cd. canone unico patrimoniale di concessione, autorizzazione o esposizione pubblicitaria, che dal 2021 ha sostituito una serie di entrate locali di diversa natura, tra cui l'imposta comunale sulla pubblicità e il diritto sulle pubbliche affissioni. Il medesimo provvedimento ha altresì disciplinato, sempre a decorrere dal 1° gennaio 2021, il canone di concessione per l'occupazione delle aree e degli spazi appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile, destinati a mercati realizzati anche in strutture attrezzate, cui provvedono i comuni e le città metropolitane che lo istituiscono con proprio regolamento. La medesima legge prevede margini di manovrabilità del canone da parte degli enti locali, attraverso l'esercizio della potestà regolamentare.

Si ricorda al riguardo che i provvedimenti emergenziali adottati in occasione della pandemia da COVID-19 e i provvedimenti di ristoro hanno il temporaneo esonero, per alcuni soggetti particolarmente colpiti dalle conseguenze economiche dell'emergenza sanitaria, dal pagamento del predetto canone.

La tassa sui rifiuti (Tari) è il tributo destinato a finanziare ‒ mediante copertura integrale dei costi ‒ il servizio di raccolta e smaltimento dei rifiuti ed è dovuta da chiunque possieda o detenga a qualsiasi titolo locali o aree scoperte suscettibili di produrre i rifiuti medesimi. In via transitoria, la superficie delle unità immobiliari assoggettabile alla Tari è costituita da quella calpestabile dei locali e delle aree suscettibili di produrre rifiuti urbani e assimilati. I comuni che hanno realizzato sistemi di misurazione puntuale della quantità di rifiuti conferiti al servizio pubblico hanno la facoltà di applicare, in luogo della Tari, che ha natura tributaria, una tariffa avente natura di corrispettivo.

La Tari è stata introdotta dalla legge 27 dicembre 2013, n. 147, per sostituire il precedente tributo comunale sui rifiuti e sui servizi (Tares), che è stato vigente per il solo anno 2013 e che, a sua volta, aveva preso il posto di tutti i precedenti prelievi relativi alla gestione dei rifiuti, sia di natura patrimoniale sia di natura tributaria (Tarsu, Tia1, Tia2). La legge di bilancio per il 2020, nel rivisitare l'imposizione immobiliare locale, ha fatto salva la Tari (con la relativa disciplina).

Per la determinazione della tariffa sono stati applicati i criteri determinati con decreto del Presidente della Repubblica n. 158 del 1999 (cosiddetto metodo normalizzato) ovvero, in via transitoria, è stato consentito ai comuni di commisurare la tariffa alle quantità e qualità medie ordinarie di rifiuti prodotti per unità di superficie, in relazione agli usi e alla tipologia delle attività svolte nonché al costo del servizio sui rifiuti.

Entro il termine per l'approvazione del bilancio di previsione, il consiglio comunale deve approvare le tariffe in conformità al piano finanziario del servizio di gestione dei rifiuti urbani, redatto dal soggetto che svolge il servizio.

La legge di bilancio per il 2018 (articolo 1, comma 527, della legge n. 205 del 2017) ha affidato all'Autorità di regolazione per energia reti e ambiente (Arera) specifiche funzioni relativamente al settore dei rifiuti, e, in particolare, riguardo al miglioramento del servizio agli utenti, a una maggiore omogeneità tra le aree del Paese, alla valutazione del rapporto costo-qualità e all'adeguamento infrastrutturale.

Il nuovo metodo tariffario del servizio integrato di gestione dei rifiuti è stato quindi definito con delibera del 31 ottobre 2019 n. 443/2019/R/rif, poi sostituita con la successiva delibera 363/2021/R/rif, con cui è stato approvato il metodo tariffario rifiuti per il secondo periodo regolatorio 2022-2025 (MTR-2).

Con riferimento alla riscossione degli enti locali si rinvia al tema sull'accertamento e sulla riscossione dei tributi e al relativo focus.

Una quantificazione delle entrate tributarie del comparto dei comuni è fornita nel documento allegato all'Audizione della Viceministra Castelli presso la Commissione parlamentare per l'attuazione del federalismo fiscale (svoltasi il 9 giugno 2021), in cui sono riportati i dati di gettito delle principali entrate su base annua (riferiti alle annualità precedenti il 2020):

Con riferimento al 2021, il Bollettino delle entrate tributarie   registra un gettito IMU pari a circa 17 miliardi (comprensiva di IMIS e IMI, rispettivamente relative alla Provincia autonoma di Trento e a quella di Bolzano) e un gettito dell'addizionale comunale Irpef pari a circa 4,8 miliardi.

Il Fondo di solidarietà comunale costituisce il fondo per il finanziamento dei comuni, alimentato con una quota del gettito IMU di spettanza dei comuni stessi, le cui risorse vengono distribuite con funzioni sia di compensazione delle risorse attribuite in passato, sia di perequazione, in un'ottica di progressivo abbandono della spesa storica.

Esso è stato istituito nel 2013 (dall'articolo 1, comma 380, della legge n. 228/2012) in sostituzione dell'originario Fondo sperimentale di riequilibrio comunale previsto dal decreto legislativo n. 23/2011, attuativo della legge delega sul federalismo fiscale, costituito nel 2011 con una dotazione di 8,4 miliardi di euro, ad esito della fiscalizzazione dei trasferimenti erariali.

Il sistema di perequazione nella distribuzione delle risorse del Fondo di solidarietà comunale è stato avviato nel 2015 – sia pure per i soli comuni delle regioni a statuto ordinario – sulla base dei fabbisogni standard e delle capacità fiscali. La normativa vigente prevede un aumento progressivo negli anni della percentuale di risorse da distribuire tra i comuni con i criteri perequativi, in coerenza con un principio di gradualità nella sostituzione del modello basato sulla spesa storica.

La dotazione del Fondo, definita per legge, è in parte assicurata attraverso una quota dell'IMU, di spettanza dei comuni, che in esso confluisce annualmente. La quota di alimentazione a carico dei comuni è attualmente pari al 22 per cento del gettito IMU ad aliquota di base (per un ammontare complessivo di 2,8 miliardi di euro).

Dal 2016, a seguito del regime di esenzioni IMU e TASI introdotto con la legge n. 208/2015, nella dotazione del Fondo è stata introdotta una quota c.d. "ristorativa" delle relative perdite di gettito (quantificata in circa 3,8 miliardi di euro), che non partecipa al meccanismo perequativo, ma viene ripartita tra i comuni in misura puntuale (sulla base del gettito effettivo IMU e Tasi relativo all'anno 2015).

Sul funzionamento del Fondo di solidarietà comunale, in particolare sotto il profilo distributivo delle sue risorse, hanno inciso in maniera determinante le decurtazioni di risorse poste a carico dei comuni, per effetto degli interventi di coordinamento della finanza pubblica. In particolare, i "tagli" operati sul Fondo dalle misure di finanza pubblica hanno, di fatto, annullato l'originaria componente "verticale" del Fondo, quella cioè finanziata dallo Stato e destinata alla perequazione. La dotazione del Fondo – tolta la quota ristorativa destinata alla compensazione delle minori entrate Imu e Tasi, coperta con risorse statali – è via via divenuta del tutto "orizzontale", cioè alimentata esclusivamente dai comuni attraverso il gettito dell'imposta municipale propria e non anche dalla fiscalità generale, come invece richiesto dalla legge n. 42 del 2009.

Di conseguenza, l'applicazione dei criteri perequativi nella distribuzione delle risorse, basati sulla differenza tra le capacità fiscali e i fabbisogni standard, ha fatto sì che il Fondo abbia finora funzionato come un meccanismo di mera redistribuzione orizzontale di trasferimenti interni al comparto, dai comuni con elevate basi imponibili e bassi fabbisogni a favore dei comuni con basi imponibili limitate e fabbisogni elevati.

Con l'articolo 1, comma 848, della legge di bilancio per il 2020 (legge n. 160 del 2019), è stato disposto un incremento delle risorse del Fondo di 100 milioni di euro per il 2020, di 200 milioni di euro per il 2021, di 300 milioni di euro per il 2022, di 330 milioni di euro nel 2023 e di 560 milioni di euro a decorrere dal 2024, per garantire ai comuni il progressivo reintegro delle risorse decurtate a titolo di concorso alla finanza pubblica negli anni 2014-2018, ai sensi dell'articolo 47 del decreto-legge n. 66 del 2014 (tale concorso è venuto meno nel 2019).

Tali risorse aggiuntive hanno ricostituito, nell'ambito della componente tradizionale del Fondo di solidarietà comunale, una quota di risorse di carattere "verticale", che sono state destinate a specifiche esigenze di perequazione nel riparto del Fondo di solidarietà comunale.

Risorse aggiuntive, specificamente destinate alla perequazione, sono state introdotte anche dal decreto-legge n. 124 del 2019 (articolo 57, comma 1-bis), nel limite massimo di 5,5 milioni di euro a decorrere dall'anno 2020, in favore dei piccoli comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti, che presentano, successivamente all'applicazione dei criteri di riparto, un valore negativo del Fondo di solidarietà comunale.

Contestualmente, il processo di perequazione delle risorse è stato rivisto e reso più graduale – dal medesimo D.L. n. 124/2019 – a partire dal 2020.

In base alla normativa vigente, la componente c.d. tradizionale del Fondo di solidarietà comunale, destinata al riequilibrio delle risorse storiche, viene ripartita, in parte sulla base del criterio della compensazione della spesa storica, ed in parte, dal 2015, mediante l'applicazione di criteri di tipo perequativo, basati sulla differenza tra le capacità fiscali e i fabbisogni standard, come approvati dalla Commissione tecnica per i fabbisogni standard entro il 30 settembre dell'anno precedente (comma 449 dell'articolo 1 della legge n. 232/2016).

La normativa vigente prevede un aumento progressivo negli anni della percentuale di risorse da distribuire tra i comuni con i criteri perequativi, in coerenza con il principio di gradualità nel superamento del criterio della spesa storica. La percentuale di risorse da distribuire con i criteri perequativi – applicata nella misura del 20 per cento nel 2015, 30 per cento nel 2016, 40 per cento nel 2017 e del 45 per cento per l'anno 2018 – era prevista crescere progressivamente negli anni fino al raggiungimento del 100 per cento della perequazione del Fondo nell'anno 2021 (articolo 1, comma 884, della legge bilancio per il 2018).

Il meccanismo, non assicurando più l'invarianza delle risorse, ha comportato via via un incremento delle risorse a titolo di Fondo di solidarietà per i comuni con fabbisogni standard superiori alle capacità fiscali, ed una riduzione della quota del Fondo medesimo per i comuni con fabbisogni standard inferiori alle capacità fiscali.

Il progressivo rafforzamento della componente perequativa ha comportato tuttavia alcune distorsioni nella redistribuzione delle risorse, che hanno penalizzato soprattutto i comuni di piccolissime dimensioni mediamente più colpiti da alte percentuali di perequazione negativa, e che hanno richiesto, a più riprese, l'intervento del legislatore per la definizione di meccanismi correttivi in grado di contenere il differenziale di risorse, rispetto a quelle storiche di riferimento.

Per consentire una maggiore sostenibilità del processo di redistribuzione delle risorse, con il decreto-legge n. 124 del 2019 (articolo 57, comma 1) è stato definito un percorso molto più graduale del meccanismo perequativo, con il raggiungimento del 100 per cento della perequazione posticipato all'anno 2030 (in luogo dell'anno 2021 prima previsto). La progressione della quota percentuale del Fondo da distribuire su base perequativa è stabilita nella misura del 5 per cento annuo, a partire dalla quota del 45 per cento fissata per il 2019 (e quindi, 50 per cento nel 2020, 55 per cento nel 2021, e così via), sino a raggiungere il valore del 100 per cento nel 2030, anno in cui la componente tradizionale del Fondo di solidarietà comunale sarà integralmente commisurata alla differenza fra fabbisogni standard e capacità fiscale standard.

Contestualmente, è stata anche prevista una progressione del cosiddetto target perequativo, che rappresenta la capacità fiscale perequabile, fino a quel momento limitato al 50 per cento dell'ammontare complessivo della capacità fiscale da perequare. Anche il "target perequativo" è previsto incrementare progressivamente del 5 per cento annuo a decorrere dall'anno 2020, sino a raggiungere il valore del 100 per cento dell'ammontare complessivo della capacità fiscale da perequare dal 2029.

Al momento, dunque, non tutta la capacità fiscale può essere ancora devoluta con finalità perequative. Nel riparto del Fondo di solidarietà comunale per l'anno 2022 è utilizzata, a tali fini, il 65 per cento della capacità fiscale complessiva; l'incremento progressivo del target porterà soltanto nel 2029 a utilizzare in perequazione l'intera capacità fiscale.

Nel 2030 sia la percentuale del fondo perequato che il target perequativo raggiungeranno, dunque, il 100 per cento. Tuttavia, anche dopo quella data, una quota significativa del fondo, quella cosiddetta "ristorativa", continuerà a essere distribuita secondo un criterio storico.

Relativamente ai criteri posti a base della perequazione delle risorse del Fondo di solidarietà comunale, si ricorda che nel corso del 2020 e del 2021 è stato avviato un processo di revisione dei fabbisogni standard - per il momento limitato ad alcune funzioni sociali (in particolare, asili nido, settore sociale e trasporto degli alunni con disabilità) ‒ con l'obiettivo di sganciarli dal riferimento ai livelli quantitativi storicamente forniti dai singoli enti e commisurarli a livelli di servizio standard da garantire su tutto il territorio nazionale, al fine di sopperire al limite costituito dalla mancanza della definizione dei livelli essenziali delle prestazioni.

Il percorso di convergenza nei livelli dei servizi è stato finanziato con risorse aggiuntive, stanziate nel Fondo di solidarietà comunale dalle ultime leggi di bilancio, e accompagnato da meccanismi di monitoraggio.

In particolare, le leggi di bilancio per il 2021 (L. n. 178/2020) e per il 2022 (L. n. 234/2021), hanno disposto un importante incremento della dotazione annuale del Fondo di solidarietà comunale, da destinare allo svolgimento di alcune specifiche funzioni fondamentali in ambito sociale, in particolare, in materia di potenziamento dei servizi sociali, di potenziamento del servizio asili nido e trasporto scolastico di alunni con disabilità, da ripartirsi tenendo conto dei fabbisogni standard.

Per assicurare che tali risorse aggiuntive siano effettivamente destinate al potenziamento dei predetti servizi, le norme prevedono la determinazione di specifici "obiettivi di servizio" per i comuni, nonché l'attivazione di un sistema di monitoraggio e di rendicontazione dell'utilizzo delle risorse e, dunque, di verifica del raggiungimento di determinati livelli di servizi offerti.

Nel dettaglio, l'incremento del Fondo di solidarietà comunale disposto dalle ultime due leggi di bilancio è destinato, specificamente:

–     allo sviluppo dei servizi sociali comunali svolti in forma singola o associata dai comuni delle regioni a statuto ordinario, per un importo pari a 216 milioni di euro per l'anno 2021, via via incrementato fino all'importo di 651 milioni a regime, a decorrere dall'anno 2030, disposto dalla legge di bilancio per il 2021 (art. 1, comma 791, L. n. 178/2020). Gli obiettivi di servizio e le modalità di monitoraggio, per definire il livello dei servizi offerti e l'utilizzo delle risorse da destinare al finanziamento e allo sviluppo dei servizi sociali, sono stabilite con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, sulla base di un'istruttoria tecnica condotta dalla Commissione tecnica per i fabbisogni standard con il supporto di esperti del settore, previa intesa in sede di Conferenza Stato-città ed autonomie locali.

La legge di bilancio per il 2022 (art. 1, comma 563, L. n. 234/2021) ha incrementato ulteriormente il Fondo, per la medesima finalità, in favore dei comuni della regione Siciliana e della regione Sardegna, per un importo di 44 milioni di euro per l'anno 2022, via via aumentato ogni anno fino a raggiungere i 113 milioni di euro a decorrere dall'anno 2030. Per l'anno 2022, nelle more dell'approvazione dei fabbisogni standard per la funzione "Servizi sociali" dei comuni della regione Sardegna, ai fini del riparto, per i soli comuni della regione Sardegna, non si tiene conto dei fabbisogni standard. Il Fondo è stato ripartito con il D.M. interno 8 agosto 2022  , sulla base dei criteri e delle modalità esplicitate nella Nota metodologica recante "Obiettivi di servizio per i servizi sociali e modalità di monitoraggio e di rendicontazione delle risorse aggiuntive per i Comuni della Regione siciliana e della Regione Sardegna – Anno 2022" approvata nella seduta della Commissione tecnica per i fabbisogni standard del 15 luglio 2022, contenuta nel decreto di riparto;

–     all'incremento del numero di posti disponibili negli asili nido dei comuni delle regioni a statuto ordinario nonché delle regioni Sicilia e Sardegna, con particolare attenzione ai comuni nei quali i predetti servizi denotano maggiori carenze. Il finanziamento, inizialmente previsto dalla legge di bilancio per il 2021 (art. 1, comma 791) è stato incrementato dalla legge di bilancio per il 2022 (art. 1, commi 172-174), che lo ha portato a 120 milioni nel 2022, 175 milioni per il 2023, 230 milioni per il 2024, 300 milioni per il 2025, 450 milioni per il 2026 e a 1.100 milioni a decorrere dal 2027, ridefinendone, altresì i criteri di riparto, in termini di obiettivi di servizio, al fine di rimuovere gli squilibri territoriali nell'erogazione del servizio di asilo nido. Con riferimento agli asili nido, la legge di bilancio per il 2022 ha fissato il livello minimo da garantire (da raggiungere nel 2027) ed ha fornito le indicazioni per l'individuazione degli obiettivi di servizio, che rappresentano tappe intermedie verso quel livello. In particolare, la disposizione fissa l'obiettivo del raggiungimento di un livello minimo del numero dei posti nei servizi educativi per l'infanzia (nidi e micronidi) che ciascun comune o bacino territoriale deve garantire, nel limite delle risorse disponibili per ciascun anno, in proporzione alla popolazione ricompresa nella fascia di età da 3 a 36 mesi, fissato nel 33 per cento nel 2027. Il raggiungimento di tale livello minimo avviene in maniera graduale, attraverso obiettivi di servizio annuali incrementali differenziati per fascia demografica, sino al raggiungimento, nell'anno 2027, del livello minimo garantito del 33 per cento su base locale, anche attraverso il servizio privato.

–     all'incremento del numero di studenti disabili, frequentanti la scuola dell'infanzia, primaria e secondaria di 1° grado, privi di autonomia, a cui viene fornito il trasporto per raggiungere la sede scolastica, per un importo pari a 30 milioni di euro per l'anno 2022, 50 milioni per l'anno 2023, 80 milioni per l'anno 2024, 100 milioni per l'anno 2025 e per l'anno 2026 e 120 milioni di euro a decorrere dall'anno 2027, ai sensi dell'art. 1, comma 174, della legge di bilancio 2022, da destinare ai comuni delle regioni a statuto ordinario e della regione Siciliana e della regione Sardegna. La norma prevede la determinazione di obiettivi di incremento della percentuale di studenti disabili trasportati che devono essere conseguiti con le risorse assegnate, secondo un percorso di convergenza nei livelli dei servizi offerti sul territorio, e il monitoraggio sull'utilizzo delle risorse stesse, volto ad assicurare che le risorse aggiuntive del FSC siano effettivamente destinate al potenziamento del servizio. La ripartizione tra i comuni del contributo di 30 milioni di euro per l'anno 2022 quale quota di risorse per incrementare le prestazioni in materia di trasporto scolastico di studenti disabili è stato definito con il D.M.Interno 30 maggio 2022  .

L'introduzione degli obiettivi di servizio per il settore sociale, per gli asili nido e per il trasporto scolastico degli studenti con disabilità, accompagnato da risorse aggiuntive condizionate al raggiungimento degli obiettivi medesimi, quale tappa intermedia verso i livelli essenziali delle prestazioni (LEP), segna un importante cambiamento ed una netta inversione di tendenza rispetto al decennio trascorso. Per un approfondimento si rinvia al tema: Il federalismo fiscale.

Nella XVIII legislatura è sato ulteriolmente prorogato (al 31 dicembre 2022) il termine di entrata in vigore dell'esercizio obbligatorio di tutte le funzioni comunali dei piccoli comuni, già  prorogato più volte (DL 228/2021).

In materia è intervenuta la Corte costituzionale, che ha stabilito l'incostituzionalità della disposizione che impone ai comuni con meno di 5.000 abitanti di gestire in forma associata le funzioni fondamentali là dove non consente ai comuni di dimostrare che, in quella forma, non sono realizzabili economie di scala o miglioramenti nell'erogazione dei beni pubblici alle popolazioni di riferimento (sent. 33/2019  ). Secondo la Corte, l'obbligo imposto ai Comuni sconta un'eccessiva rigidità perché dovrebbe essere applicato anche in tutti quei casi in cui: a) non esistono Comuni confinanti parimenti obbligati; b) esiste solo un Comune confinante obbligato, ma il raggiungimento del limite demografico minimo comporta il coinvolgimento di altri Comuni non in situazione di prossimità; c) la collocazione geografica dei confini dei Comuni (per esempio in quanto montani e caratterizzati da particolari fattori antropici, dispersione territoriale e isolamento) non consente di raggiungere gli obiettivi normativi.

Successivamente alla pubblicazione della citata sentenza della Corte costituzionale, il 6 luglio 2020 è stato avviato un gruppo di studio per la modifica dell'ordinamento degli enti locali nominato dal Ministro dell'interno, anche in vista della elaborazione di uno specifico disegno di legge delega in materia.Nel progetto di riforma è prevista la facoltà, e non più l'obbligo da parte dei comuni, di esercitare le funzioni fondamentali in via associata.

A partire dalla scorsa legislatura è iniziato, soprattutto con le leggi di bilancio, un "percorso" normativo volto a sostenere gli investimenti dei comuni, sia tramite interventi legislativi di semplificazione amministrativa funzionali ad accelerare la realizzazione delle spese in conto capitale, sia attraverso la messa a disposizione di volumi di risorse, da ripartire tra i comuni stessi, destinati a molteplici finalità (dalla manutenzione stradale al dissesto idrogeologico, all'edilizia pubblica e alla riqualificazione e rigenerazione urbana).

La legge di bilancio per il 2019 ha rappresentato il punto di ripartenza fondamentale nel settore degli investimenti pubblici, che aveva sofferto della politica di contrazione della spesa, dovuta al patto di stabilità interno, e dell'aumento dei controlli sulle procedure autorizzative degli investimenti, necessario per la corretta gestione degli appalti. Il piano degli investimenti, previsto dall'art. 1, comma 107, legge n. 145 del 2018, e ribadito nelle leggi di bilancio per il 2020 e per il 2021, concepito per far ripartire i cantieri attraverso la programmazione dei lavori ed un allentamento di vincoli per l'affidamento delle opere, ha determinato una sensibile ripresa degli investimenti. In particolare, si ricordano i contributi pluriennali agli investimenti locali nei settori relativi ad opere di messa in sicurezza e di efficientamento energetico delle scuole, degli edifici pubblici e del patrimonio comunale, quelli per finanziare opere per lo sviluppo territoriale sostenibile, di rigenerazione urbana, e per gli interventi di messa in sicurezza del territorio a rischio idrogeologico e di messa in sicurezza della rete stradale.

La crisi sanitaria nel 2020 ed il suo protrarsi nel 2021, ha avuto ripercussioni negative anche nel settore degli investimenti, con un rallentamento nella spesa in conto capitale del comparto dei comuni (cfr. al riguardo, Corte dei conti "Relazione della sulla gestione finanziaria degli enti locali – esercizi 2019-2021  ", di luglio 2022).

Il recupero della capacità di investimento dei comuni rappresenta un elemento fondamentale per accelerare la ripresa dopo la pandemia. Le aspettative di un rilancio sono, in particolare, riposte nell'attuazione del PNRR, che attribuisce al settore degli investimenti un ruolo fondamentale nella politica di ripresa dell'economia nazionale, e che apre prospettive favorevoli per la finanza locale. Il PNRR riattribuisce, infatti, agli enti territoriali, quali soggetti attuatori, il ruolo di investitori pubblici di una parte consistente (oltre 66 miliardi) degli stanziamenti legati al Piano (di cui 28,32 per Comuni e Città metropolitane).

Al fine di assicurare che le risorse siano gestite a livello locale con efficienza, il legislatore è ripetutamente intervenuto con norme volte ad incrementare la capacità amministrativa dei comuni (soprattutto quelli del sud e di minori dimensioni), attraverso assunzioni di personale e varie forme di assistenza progettuale e supporto tecnico, anche con il coinvolgimento di importanti società pubbliche.

La legge 84/2021 prevede che i comuni di Montecopiolo e Sassofeltrio della provincia di Pesaro e Urbino siano distaccati dalla regione Marche, nel territorio della quale erano compresi, per essere aggregati alla regione Emilia-Romagna, nell'ambito della provincia di Rimini. Dispone, inoltre, in ordine agli adempimenti amministrativi da adottare per procedere all'attuazione del trasferimento dei due comuni.

Il territorio dei due comuni è compreso, in parte, nell'area della Alta Val Marecchia cui afferiscono i comuni di Casteldelci, Maiolo, Novafeltria, Pennabilli, San Leo, Sant'Agata Feltria e Talamello. Sono i sette comuni che nel 2009 sono stati distaccati dalla regione Marche e aggregati alla regione Emilia-Romagna a seguito dell'approvazione della legge 3 agosto 2009, n. 117.

Il provvedimento si inserisce nella procedura prevista dall'articolo 132, secondo comma, della Costituzione, che consente, con legge della Repubblica, sentiti i consigli regionali e previa approvazione con referendum della maggioranza delle popolazioni interessate, il distacco dei comuni che ne facciano richiesta da una regione e la loro aggregazione ad un'altra.

In particolare, si dispone la nomina, entro 30 giorni dall'entrata in vigore della legge, di un commissario straordinario per procedere, insieme alle amministrazioni coinvolte, agli adempimenti necessari per attuare il trasferimento dei due comuni. Il commissario è nominato dal Ministro dell'interno, previo parere delle regioni Emilia-Romagna e Marche e della provincia di Rimini, anche al fine di individuare l'amministrazione che sosterrà, nell'ambito dei propri stanziamenti di bilancio, gli oneri connessi all'attività del commissario.

Gli enti coinvolti nell'attuazione del trasferimento - le regioni Marche ed Emilia-Romagna e le province di Pesaro e Urbino e di Rimini - provvedono ciascuno agli adempimenti di propria competenza e, nel caso di adempimenti che implicano il concorso di più enti, questi provvedono d'intesa tra loro e con il commissario, nel rispetto del principio di leale collaborazione. Gli strumenti per attuare tale collaborazione sono individuati negli accordi, intese e atti congiunti.

Gli adempimenti connessi al trasferimento devono essere completati dagli enti coinvolti (regioni e province) entro 180 giorni. Nel caso in cui entro tale termine non sia completato il trasferimento il commissario fissa un ulteriore termine, allo scadere del quale il commissario stesso provvede all'esecuzione degli adempimenti eventualmente mancanti. In ogni caso, il trasferimento dovrà compiersi entro un anno dell'entrata in vigore della legge.