Trasporti e retiTransport network

La IX Commissione ha espresso, il 14 giugno 2021, parere favorevole sulla proposta di nomina dell'avvocato dello Stato Pierluigi Umberto Di Palma (proposta di nomina n. 88) a Presidente dell'ENAC.

Con la legge di bilancio 2020 sono state introdotte misure per assicurare la continuità territoriale con gli aeroporti siciliani e tariffe sociali per alcune categorie di viaggiatori da e per la Sicilia. Questi ultimi interventi sono stati prorogati dalla legge di bilancio 2021.

La legge di bilancio 2020 ha anche rimesso ad un decreto ministeriale la nuova regolazione del sistema di finanziamento per lo svolgimento della funzione di coordinamento per l'assegnazione delle bande orarie negli aeroporti nazionali designati come coordinati o ad orari facilitati. Tale nuova disciplina, al fine di assicurare lo svolgimento delle attività di coordinamento in maniera imparziale, non discriminatoria e trasparente, stabilirà altresì la ripartizione dei relativi costi per il 50 per cento a carico dei gestori degli aeroporti interessati e per il restante 50 per cento a carico degli operatori di aeromobili che richiedono di utilizzare tali aeroporti, senza oneri a carico dello Stato.

È stato infine istituito un Fondo per lo studio preliminare necessario all'introduzione del «Volo Turistico» con una dotazione di 0,1 mln di euro per ciascuno degli anni del triennio 2020-2022 (articolo 1, commi 387 e 388).

Il decreto legge n. 21 del 2022 (convertito dalla legge 20 maggio 2022, n. 51) ha previsto disposizioni in materia di impianti di distribuzione di carburanti per il volo da diporto sportivo.

Le procedure di affidamento della gestione degli aeroporti vedono il coinvolgimento dell'Ente Nazionale per l'Aviazione Civile (ENAC) e del Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibile (MIMS).

Nel dettaglio, spetta all'ENAC, in quanto  Autorità di regolazione tecnica, certificazione, vigilanza e controllo nel settore dell'aviazione civile in Italia (istituito con decreto legislativo n. 250 del 1997  ) il compito di effettuare l'istruttoria e predisporre le convenzioni per dare in gestione gli aeroporti, mentre spetta al MIMS il rilascio della concessione per gestione totale aeroportuale a società di capitali, all'esito di gara ad evidenza pubblica.

Inoltre, spetta all'ENAC, ferma restando la normativa generale applicabile alla realizzazione di opere pubbliche, l'approvazione dei progetti di costruzione, di ampliamento, di ristrutturazione, di manutenzione straordinaria e di adeguamento delle infrastrutture aeroportuali, anche al fine di eliminare le barriere architettoniche per gli utenti a ridotta mobilità. Tanto, anche per la verifica della conformità alle norme di sicurezza, nel rispetto delle funzioni di pianificazione, programmazione e di indirizzo del MIMS.

Le società di gestione degli aeroporti, le concessioni ed i contratti di programma

I rapporti con le società di gestione aeroportuale sono regolati nell'ambito delle concessioni di cui si è già detto, la cui durata massima è stabilita dall'articolo 704 del codice della navigazione in quaranta anni.

L'affidamento in concessione è subordinato alla sottoscrizione di una convenzione fra il gestore aeroportuale e l'ENAC, nel rispetto delle direttive emanate dal MIMS. L'ENAC e il gestore aeroportuale stipulano altresì, entro sei mesi dalla conclusione del primo esercizio finanziario successivo all'affidamento in concessione, un contratto di programma, a garanzia della realizzazione degli investimenti.

Secondo la definizione dell'ART (Allegato A alla delibera n. 118 del 2019), tale convenzione disciplina i diritti e gli obblighi delle parti, derivanti dall'affidamento in concessione al gestore aeroportuale della conduzione, manutenzione ed uso dei beni facenti parte del sedime aeroportuale, 

Tra gli obblighi del gestore vi è la presentazione del Piano di Sviluppo Aeroportuale (Master plan).  Il Master plan è lo strumento di pianificazione tecnico-urbanistica dello sviluppo delle infrastrutture aeroportuali, di norma definito su un arco temporale di 10-15 anni, sulla base delle previsioni di crescita del traffico aereo, al fine di garantire il costante mantenimento dei livelli di sicurezza operativa e di qualità di servizio reso agli utenti. Il Master plan viene preventivamente valutato dall'ENAC e successivamente inoltrato alle amministrazioni competenti per le autorizzazioni di carattere ambientale, paesaggistico e urbanistico.

La convenzione contiene, altresì: 

• le modalità di definizione ed approvazione dei programmi quadriennali di intervento, che possono essere aggiornati annualmente;
• il termine, almeno quadriennale, per la verifica della sussistenza dei requisiti soggettivi e oggettivi e delle altre condizioni che hanno determinato il rilascio del titolo, compresa la rispondenza dell'effettivo sviluppo e della qualità del servizio reso agli operatori e agli utenti alle previsioni contenute nei piani di investimento di cui all'atto di concessione;
• le sanzioni e le altre cause di decadenza o revoca della concessione;
• le disposizioni necessarie alla regolazione ed alla vigilanza e controllo del settore.

Il contratto di programma, anch'esso sottoscritto tra ENAC ed il gestore aeroportuale, disciplina, nell'ambito del rapporto concessorio e, di norma, su base quadriennale, gli impegni che il gestore aeroportuale assume al fine di assicurare lo sviluppo e il mantenimento delle infrastrutture e adeguati livelli di sicurezza e di servizio. Per gli aeroporti "in deroga" la durata del contratto di programma è quinquennale.

Il contratto di programma è, nello specifico, l'atto che recepisce la vigente disciplina di regolazione aeroportuale emanata dal CIPE in materia di investimenti, corrispettivi e qualità (articolo 704, comma 4, del Codice della navigazione), in linea con i contenuti di cui alla delibera CIPE 24 aprile 1996, n. 65, recante linee guida per la regolazione dei servizi di pubblica utilità (ai sensi dell'articolo 7 del decreto ministeriale 12 novembre 1997, n. 521).

Secondo le previsioni di questa ultima delibera, il contratto di programma è stipulato, previo parere del CIPE (oggi CIPESS), tra l'amministrazione competente per il settore, di concerto con i Ministeri del tesoro e del bilancio e della programmazione economica, ed il soggetto esercente il servizio.

In attuazione del contratto di programma il gestore aeroportuale redige, per il periodo di vigenza del Contratto di programma il Piano degli interventi, contenente le previsioni di traffico, il Piano degli investimenti e il Piano economico e finanziario.

Le società di gestione aeroportuale sono tenute a corrispondere annualmente all'ENAC dei canoni di concessione, determinati in base ai dati di traffico, passeggeri e merci, che vengono pubblicati annualmente dall'ENAC; esse percepiscono tutte le entrate dirette ed indirette derivanti dall'esercizio aeroportuale e dall'utilizzazione delle aree demaniali. I gestori aeroportuali hanno la responsabilità sulla complessiva realtà aeroportuale, fornendo direttamente anche i servizi operativi aeroportuali.  

Sulla materia del subentro nelle concessioni aeroportuali sono intervenuti sia il decreto-legge n. 148 del 2017, sia la legge di bilancio 2018.

Per estesi ragguagli sul subentro nelle concessioni, sui diritti aeroportuali, si rinvia al sito del Temi dell'attività parlamentare della XVIII Legislatura.

Analogo rinvio valga per il tema della continuità territoriale aerea.

Si ricordi solo, quanto alle autorizzazioni di quinta libertà, che queste si riferiscono al diritto, sancito dalla Convenzione di Chicago del 1944, per le compagnie aeree straniere di fare scalo negli aeroporti italiani, far scendere ed imbarcare passeggeri, posta o merci e ripartire con destinazione qualsiasi altro Stato (si tratta quindi di uno scalo di transito a fini commerciali e non di una destinazione definitiva). Tale diritto è riconosciuto solo per le compagnie dell'UE, mentre per le compagnie extra-UE è necessaria la stipula di specifici accordi bilaterali che stabiliscono la reciproca concessione delle libertà commerciali.

Le altre "quattro libertà" riconosciute dalla Convenzione di Chicago sono i diritti di: (1) sorvolo di altri Stati; 2) sosta tecnica in altri Stati; 3) imbarco di passeggeri, posta e merci; 4) sbarco di passeggeri, posta e merci.

  A livello di normativa italiana, in base a quanto stabilito dal decreto-legge n. 133 del 2014, le autorizzazioni di "quinta libertà" possono essere rilasciate nelle more del perfezionamento di nuovi accordi bilaterali o della modifica di quelli vigenti; la validità delle autorizzazioni non può essere inferiore a diciotto mesi. È poi intervenuta la legge di stabilità 2015 (legge n. 190 del 2014), chiarendo che l'ENAC ha la facoltà (e non l'obbligo) di rilasciare le autorizzazioni per la quinta libertà su richiesta dei vettori aerei e che il previsto nulla osta del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti debba valutare specificamente la compatibilità con le norme e i principi del diritto europeo.

• la materia della sicurezza;
• le opportunità commerciali, compresa l'assistenza a terra;
• le tariffe doganali, le imposte, gli oneri, le restrizioni imposte agli aeromobili per motivi ambientali;
• il rimborso per negato imbarco;
• la responsabilità del vettore aereo;
• la protezione dei consumatori e dei dati personali.

La materia è stata riordinata con il Regolamento CE n. 847/2004  , in base al quale gli Stati membri possono essere autorizzati a condurre negoziati con paesi terzi, previa notifica alla Commissione, nel rispetto degli obblighi disposti dal Regolamento, che tra l'altro individua delle clausole-tipo che devono essere inserite nell'accordo: ciò garantisce la compatibilità con il diritto europeo.

A seguito dell'uscita dall'Unione europea del Regno Unito, il decreto-legge n. 22 del 2019   ha disposto che i vettori comunitari e del Regno Unito possono, in via transitoria e comunque non oltre diciotto mesi dalla data di recesso, continuare ad operare collegamenti di linea "point to point", mediante aeromobili del tipo "narrow body" (corridoio unico), tra lo scalo di Milano Linate e altri aeroporti del Regno Unito, a condizione di reciprocità.

In materia di "prima libertà" (sorvolo degli Stati) è stata attivata dall'ENAV, sullo spazio aereo italiano, la possibilità di utilizzare, dall'8 dicembre 2016, uno spazio "Free Route" che consente a tutti i velivoli in sorvolo ad una quota superiore agli 11.000 metri di attraversare i cieli italiani con un percorso diretto. Ciò consente alle compagnie aeree di pianificare, senza vincoli, la traiettoria più breve risparmiando carburante, emissioni nocive e costi, mantenendo inalterati i livelli di sicurezza.

Il Free Route è obbligatorio a partire dal 1° gennaio 2022 per tutti gli Stati dell'Unione europea, come previsto dalla regolamentazione europea del Cielo Unico Europeo (Single European Sky).

Con d.P.R. n. 201 del 2015   è stato adottato il Piano degli aeroporti di interesse nazionale, come disposto dall'articolo 698 del Codice della navigazione, che prevede la distinzione tra aeroporti di interesse nazionale e aeroporti regionali.

I parametri per l'individuazione degli aeroporti nazionali sono: le dimensioni e la tipologia di traffico; l'ubicazione territoriale; il loro ruolo strategico; l'inclusione nelle reti di trasporto transeuropeo TEN-T (si veda il tema sul trasporto ferroviario).

Il Piano classifica come "aeroporti di interesse nazionale" 38 aeroporti, suddivisi in 10 bacini territoriali di traffico. Tra questi, 12 sono qualificati di particolare rilevanza strategica: Milano Malpensa, Torino; Venezia; Bologna, Firenze/Pisa; Roma; Fiumicino; Napoli; Bari; Lamezia Terme; Catania; Palermo; Cagliari.

Il piano individua poi anche gli aeroporti che rivestono il ruolo di "gate intercontinentali": Roma Fiumicino, quale "primario hub internazionale", Milano Malpensa e Venezia.

A gennaio 2022 l'ENAC ha comunicato l'avvio dei lavori per la revisione del Piano nazionale aeroporti a seguito del mandato ricevuto dal Ministro delle Infrastrutture e della Mobilità Sostenibili (MIMS) Enrico Giovannini per la revisione del precedente Piano del 2015.

Per gli aeroporti non di interesse nazionale l'articolo 5 del decreto legislativo n.85 del 2010 aveva già disposto il trasferimento al demanio regionale.

Finanziamenti diretti per le gestioni aeroportuali

La legge di bilancio 2019 ha autorizzato la spesa di 15 milioni di euro per l'anno 2019 e di 10 milioni di euro per l'anno 2020 per consentire i necessari lavori di ristrutturazione e messa in sicurezza dell'aeroporto di Reggio Calabria. La medesima legge ha autorizzato la spesa di 3 milioni di euro per ciascun anno del triennio 2019-2021 per l'aeroporto di Crotone.

La crisi finanziaria di Alitalia

La crisi finanziaria della compagnia Alitalia S.p.A ha reso necessari, nel corso della XVII e della XVIII legislatura, una serie di interventi normativi conseguenti all'ammissione della società alla procedura di amministrazione straordinaria  .  

In un primo momento, la fase della procedura di cessione, iniziata con le manifestazioni di interesse, non aveva portato alla formalizzazione di alcuna offerta. 

Il decreto-legge n. 137 del 2019   ha poi disposto la concessione di un finanziamento semestrale di 400 milioni di euro e delineato una nuova procedura per pervenire al trasferimento dei complessi aziendali di Alitalia e delle altre società del gruppo (v. infra), nonché previsto che l'organo commissariale espletasse le procedure di cessione entro il 31 maggio 2020, eventualmente anche ricorrendo a trattativa privata.

Precedentemente, l'articolo 37 del decreto-legge n. 34 del 2019 aveva autorizzato l'ingresso del MEF nel capitale sociale di una nuova compagnia aerea, "Nuova Alitalia". Successivamente, in considerazione della situazione determinatasi con l'emergenza Covid-19, il decreto-legge n. 18 del 2020 aveva autorizzato, in relazione ad Alitalia - Società Aerea Italiana S.p.A. e Alitalia Cityliner S.p.A., la costituzione di una nuova società pubblica, interamente controllata dal MEF o a prevalente partecipazione pubblica.

Il 6 agosto 2020 è stata trasmessa al Parlamento la Relazione dell'organo commissariale recante i dati aggiornati al 30 giugno 2020, relativi alla situazione economico-finanziaria delle società in amministrazione straordinaria.

 

La procedura di cessione dei complessi aziendali di Alitalia

Il decreto-legge n. 137 del 2019  , come anticipato, ha delineato una nuova procedura per la cessione dei complessi aziendali di Alitalia e delle altre società del gruppo in amministrazione straordinaria, secondo le seguenti modalità:

• l'integrazione del programma della procedura di amministrazione straordinaria con un piano contenente le iniziative e gli interventi di riorganizzazione ed efficientamento della struttura e delle attività aziendali, funzionali alla tempestiva definizione delle procedure di trasferimento dei complessi aziendali da effettuarsi tenendo conto del mantenimento dell'unitarietà e dell'integrità aziendali;

• l'espletamento, entro il 31 maggio 2020, delle procedure (o, se del caso, anche ricorrendo a trattativa privata) necessarie per il trasferimento dei complessi aziendali, come risultanti dal nuovo piano delle iniziative e interventi e assicurando la discontinuità anche economica della gestione da parte del soggetto cessionario, a soggetti che garantiscano, a seconda dei casi, la continuità nel medio periodo del servizio pubblico essenziale, anche con riferimento alla garanzia di adeguati livelli occupazionali, nonché la rapidità ed efficienza dell'intervento, anche con riferimento ai profili di tutela ambientale e il rispetto dei requisiti previsti dalla legislazione nazionale e dai Trattati sottoscritti dall'Italia.

Il decreto-legge n. 121 del 2021   (art. 7, comma 2) ha introdotto nuove disposizioni relative all'amministrazione straordinaria di Alitalia ed alla cessione dei beni aziendali, al fine di velocizzare il completamento della procedura di cessione degli asset, in linea con quanto previsto dalle decisioni della Commissione europea. In particolare, è autorizzata la cessione diretta a ITA S.p.A. (v. infra), da parte dei Commissari straordinari di Alitalia, di compendi aziendali del ramo aviation individuati dall'offerta vincolante; a seguito di tale cessione, totale o parziale, si prevede che gli slot aeroportuali non trasferiti all'acquirente siano restituiti al responsabile dell'assegnazione delle bande orarie sugli aeroporti (individuato dal regolamento (CEE) n. 95/93).

È stato disposto che, a seguito della decisione della Commissione europea, il MEF sottoscriva l'aumento di capitale della società ed è stata altresì autorizzata l'autonoma cessione, tramite procedura di gara, del marchio "Alitalia" ai soggetti titolari di licenze di esercizio di trasporto aereo o di certificazioni di operatore aereo. A seguito dell'espletamento della gara, ITA S.p.A. ha raggiunto, il 14 ottobre 2021, un accordo per l'acquisizione del marchio Alitalia.

In base al piano industriale, ITA potrà partecipare alla gara pubblica per la cessione delle attività di manutenzione come azionista di minoranza di una nuova società, mentre potrà partecipare alla gara pubblica per la cessione delle attività di handling come azionista di maggioranza di una nuova società. I bandi per l'alienazione dei complessi aziendali Maintenance e Handling di Alitalia S.p.A. sono stati pubblicati il 20 dicembre 2021.

Successivamente alla cessazione dell'attività di volo di Alitalia S.p.a, avvenuta il 14 ottobre 2021, ITA S.p.a. è divenuta operativa in data 15 ottobre 2021. Al 31 dicembre 2021 la società risulta avere 52 aerei e 2.235 dipendenti.

La nuova società pubblica di trasporto aereo: Italia Trasporto Aereo (ITA) Spa

L'articolo 79 del decreto-legge n. 18 del 2020  , come novellato dall'articolo 202 del decreto-legge n. 34 del 2020, disciplina la costituzione di una nuova società di trasporto aereo, Italia Trasporto Aereo Spa (ITA S.p.a), sottoposta a controllo diretto da parte dello Stato o di società a prevalente partecipazione pubblica anche indiretta, per "l'esercizio dell'attività d'impresa nel settore del trasporto aereo di persone". A seguito delle modifiche introdotte con il decreto-legge n. 104 del 2020, è solo l'esercizio dell'attività – e non più anche l'autorizzazione all'attività – ad essere subordinato alle valutazioni della Commissione europea.

ITA S.p.a. è stata istituita con decreto del MEF   9 ottobre 2020 e il Ministero dell'economia e delle finanze è stato poi autorizzato a partecipare al capitale sociale e a rafforzarne la dotazione patrimoniale con un apporto complessivo di 3 miliardi di euro, successivamente ridotto a seguito delle interlocuzioni con la Commissione europea: la decisione della Commissione europea del 10 settembre 2021 autorizza lo Stato a sottoscrivere e versare aumenti di capitale per un importo complessivo di 1.350 milioni di euro, di cui 700 milioni di  euro nel 2021, 400 milioni nel 2022 e 250 milioni nel 2023.

Il decreto-legge n. 104 del 2020   (introducendo un nuovo comma 4-bis dell'art. 79), ha fissato per legge il capitale sociale iniziale di ITA S.p.a. a 20 milioni di euro e successivamente è stato sottoscritto dal MEF un aumento di capitale pari a 700 mln €.   

Il CdA di ITA ha approvato, il 28 luglio 2021, a seguito delle interlocuzioni con la Commissione europea, il Piano industriale rivisto 2021-2025, che contiene, quale obiettivo strategico, la conclusione di partnership e integrazioni con soggetti europei nel quadro di alleanze globali, al fine di potenziare l'attività della società e di crescere sui mercati strategici e sul lungo raggio. A fine 2025 è previsto che la flotta cresca sino a 105 aerei (23 wide body e 82 narrow body), con il 75% degli aeromobili di nuova generazione. 

Il decreto legge n. 121 del 2021 ha previsto (art. 7, comma 2) che il Ministro dell'economia e finanze riferisca annualmente alle Commissioni parlamentari sull'attuazione del piano industriale di ITA S.p.a.

Con DPCM 11 febbraio 2022   sono state definite le modalità di alienazione della partecipazione del Ministero dell'economia e delle finanze in ITA S.p.a., da realizzare, anche in più  fasi, attraverso il ricorso, singolo o congiunto, a:

i) un'offerta pubblica di vendita rivolta al pubblico dei risparmiatori in Italia, inclusi i dipendenti di ITA S.p.a. e sue controllate e/o a investitori istituzionali italiani e internazionali;

ii) una trattativa diretta da realizzare attraverso procedure competitive trasparenti e non discriminatorie. 

Si dispone inoltre che il Ministero dell'economia e delle finanze mantenga una partecipazione di minoranza, non di controllo, in ITA S.p.a. e assicuri la definizione di appropriati accordi di governance, al fine di presidiare il perseguimento degli obiettivi.

Per ulteriori informazioni sui passaggi parlamentari di tale vicenda si rinvia ai temi pubblicati sul sito della XVIII legislatura, con la precisazione che parallelamente, è continuata la gestione della procedura di amministrazione straordinaria delle società Alitalia Spa. e Alitalia Citiliner Spa. Oltre all'introduzione, con decreto legge n. 121 del 2021, di nuove disposizioni volte a velocizzare le procedure relative all'amministrazione straordinaria di Alitalia ed alla cessione dei beni aziendali, è stato concesso un ulteriore finanziamento di 400 milioni di euro e la legge di bilancio 2022 ha altresì prorogato di 12 mesi la cassa integrazione straordinaria per i lavoratori delle due società in amministrazione straordinaria.

L'epidemia da COVID-19 è stata formalmente riconosciuta dal decreto-legge n. 18 del 2020 come calamità naturale ed evento eccezionale per il trasporto aereo, ai fini dell'applicazione dell'articolo 107, comma 2, lettera b), del TFUE, a mente del quale sono appunto compatibili con il mercato interno gli aiuti destinati a ovviare ai danni arrecati dalle calamità naturali oppure da altri eventi eccezionali.

È stato quindi istituito, tra le altre misure, un Fondo al quale attingere per riconoscere alle imprese di trasporto aereo passeggeri soggette ad oneri di servizio pubblico compensazioni economiche dei danni subìti, nonché l'assegnazione di risorse a titolo di anticipazione sullo stesso. Un ulteriore Fondo è stato istituito dal decreto-legge n. 34 del 2020 per erogare misure di sostegno a tutti gli operatori aerei nazionali, e un altro ancora dalla legge di bilancio 2021 (articolo 1, comma 715) per compensare i danni subìti dagli operatori aeroportuali diversi dalle compagnie aeree e, specificamente, dai gestori aeroportuali e dai prestatori di servizi aeroportuali di assistenza a terra.

Per ogni approfondimento, si rinvia al relativo tema di documentazione, ricordando che a maggio 2022 l'ENAC ha pubblicato le Linee guida per la ripresa del traffico negli aeroporti  .