Trasporti e retiTransport network

L'assetto della rete ferroviaria nazionale è caratterizzato, in coerenza con quanto previsto dall'ordinamento europeo, dalla separazione tra gestione dell'infrastruttura ferroviaria e svolgimento del servizio ferroviario, alla quale si è accompagnata la separazione societaria, all'interno della Holding Ferrovie dello Stato Spa, tra Rete ferroviaria italiana S.p.A. (RFI) e Trenitalia.

La prima è titolare della concessione sessantennale della rete nazionale, la seconda effettua il trasporto ed è affidataria dei contratti di servizio pubblico nazionale ferroviario passeggeri e merci. Le due imprese sono considerate integrate verticalmente e sono quindi assoggettate alle norme relative a garantire l'indipendenza e l'imparzialità del gestore (ai sensi della direttiva UE 2016/2370). Si segnala che il 16 maggio 2022 è stato presentato il nuovo Piano industriale 2022-2031 di Ferrovie dello Stato Italiane.

L'articolo 5 del decreto legislativo n. 112 del 2015   ha poi introdotto l'obbligo della separazione contabile nei bilanci delle attività connesse alla prestazione di servizi di trasporto da quelle connesse alla gestione dell'infrastruttura ferroviaria. In particolare, il finanziamento pubblico concesso a uno di questi due settori di attività non può essere trasferito all'altro e deve avere apposita evidenza contabile.

Nel corso della XVIII legislatura l'indipendenza e l'imparzialità del gestore dell'infrastruttura ferroviaria, con specifico riferimento alle imprese integrate verticalmente, sono state ulteriormente rafforzate dalle norme del decreto legislativo n. 139 del 2018   che, recependo le disposizioni della citata direttiva UE 2016/2370, ha introdotto importanti novità relative alla disciplina del conflitto di interesse e alla trasparenza finanziaria.

I principii di imparzialità e di trasparenza si riferiscono anche alla gestione del traffico. Il gestore dell'infrastruttura, infatti, deve mettere a disposizione delle imprese ferroviarie, in maniera non discriminatoria, le informazioni relative sia all'interruzione del traffico che agli interventi di manutenzione e rinnovo dell'infrastruttura, la cui programmazione a lungo termine deve essere oggetto di consultazione. È altresì prevista l'istituzione di una rete europea dei gestori dell'infrastruttura, di cui la Commissione europea è membro, per le attività necessarie al progressivo sviluppo integrato della rete ferroviaria comune.

Il decreto-legge n. 124 del 2019 ha previsto che RFI non è soggetta ai vincoli e agli obblighi in materia di contenimento della spesa pubblica previsti dalla legge e conserva autonomia finanziaria e operativa, fermo restando l'obbligo di preventiva informativa ai competenti Ministeri e autorità per le operazioni finanziarie che comportano una variazione dell'esposizione debitoria della società.

Accanto alla rete ferroviaria nazionale, assegnata in concessione a RFI, sono presenti reti ferroviarie, sia interconnesse con la rete ferroviaria nazionale, sia non (cosiddette reti isolate), che sono gestite da soggetti diversi dal gestore della rete nazionale, RFI. Per tutti, si pensi alla rete ferroviaria, interconnessa con la rete nazionale, facente capo alle Ferrovie del Sud Est (FSE).

Le reti ferroviarie interconnesse con l'infrastruttura ferroviaria nazionale sono elencate nell' Allegato A al decreto del  Ministro delle infrastrutture e dei trasporti del 5 agosto 2016  , mentre le reti  ferroviarie isolate sono state individuate con il decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti n. 347 del 2019  .

A differenza delle reti interconnesse, le reti ferroviarie isolate dal punto di vista funzionale dal resto del sistema ferroviario sono sia quelle concesse dallo Stato (si tratta quindi di una residua ipotesi di ferrovia in concessione) sia quelle per le quali sono attribuite alle regioni le funzioni e i compiti di programmazione e di amministrazione (ai sensi del decreto legislativo n. 422 del 1997), che sono adibite a servizi ferroviari locali.

Tanto le reti ferroviarie interconnesse quanto le reti isolate (ad eccezione di quelle reti isolate tuttora in regime di gestione diretta statale) sono oggi oggetto di concessione regionale, in base al citato decreto legislativo n. 422 del 1997, il cui articolo 8 ha previsto il trasferimento alle regioni delle concessioni delle ferrovie in gestione commissariale governativa, affidate per la ristrutturazione alla società Ferrovie dello Stato S.p.a., e delle ferrovie in concessione a soggetti diversi dalle Ferrovie dello Stato S.p.a., sulla base di appositi accordi di programma.

Successivamente al perfezionamento degli accordi di programma, le regioni hanno affidato la gestione dei servizi ferroviari con appositi contratti di servizio dalla durata minima non inferiore a sei anni rinnovabili di altri sei. Con il decreto legislativo n. 136 del 2018 si è poi stabilito l'obbligo, per le società regionali che gestiscono contestualmente sia la rete ferroviaria che il servizio di trasporto ferroviario sulla medesima, di conformarsi ai principi previsti dalle disposizioni europee, rendendo entità giuridicamente distinte il gestore dell'infrastruttura e l'impresa che effettua il servizio di trasporto sulla rete o, in difetto, procedere ad affidare le funzioni essenziali ad un soggetto terzo, indipendente sul piano giuridico e decisionale.

Inoltre, spettano alle regioni anche le funzioni e i compiti di programmazione e di amministrazione dei servizi ferroviari in concessione alle Ferrovie dello Stato S.p.a. di interesse regionale e locale. 

Le risorse attualmente previste sul relativo capitolo di bilancio (capitolo 7141) sono pari a 7,345 milioni di euro per ciascuno degli anni 2020, 2021 e 2022.

Significative novità sono state introdotte, in particolare, dal decreto-legge n. 50 del 2017 con riferimento alle ferrovie regionali di interesse nazionale.

Dopo aver previsto, in materia di reti regionali, il trasferimento gratuito alle società costituite dalle ex gestioni governative, a totale partecipazione delle regioni conferenti, degli immobili, delle opere e degli impianti di linee ferroviarie dismessi, non utilizzati e non più utilizzabili per l'esercizio del servizio ferroviario, il citato decreto-legge ha introdotto la possibilità che le reti regionali possano essere attribuite al gestore della rete ferroviaria nazionale (RFI).

Si prevede, inoltre, che, con decreto ministeriale siano individuate le linee ferroviarie regionali di rilevanza per la rete ferroviaria nazionale, che possono essere destinatarie di finanziamenti statali. Tra queste, con ulteriori decreti ministeriali, sono individuate le linee che assumono la qualificazione di infrastruttura ferroviaria nazionale: in tal caso, esse sono trasferite a titolo gratuito allo Stato e attribuite a RFI.

Il primo decreto ministeriale di individuazione delle linee ferroviarie regionali di interesse nazionale è il decreto ministeriale 16 aprile 2018, che all'allegato A   individua 20 linee ferroviarie gestite da soggetti diversi da RFI.

Tra le reti ferroviarie interconnesse con l'infrastruttura ferroviaria nazionale, di cui al decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti del 5 agosto 2016  , si segnala che nel 2016 le Ferrovie del Sud Est sono state trasferite alla società Ferrovie dello Stato Italiane S.p.a. con decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti ed è stato concluso il trasferimento a RFI della gestione delle Ferrovie centrali umbre.

I requisiti e le condizioni per lo svolgimento del servizio ferroviario

L'esercizio del trasporto ferroviario è subordinato al rilascio di una licenza valida su tutto il territorio dell'Unione europea (articolo 6 del decreto legislativo n. 112 del 2015  ).

Si segnala, tuttavia, che il  decreto legislativo n. 136 del 2018, di recepimento della direttiva (UE) 2016/2370, ha abrogato la licenza nazionale per il trasporto ferroviario di passeggeri, attuando pertanto la completa liberalizzazione del traffico ferroviario nell'Unione europea.

La licenza è rilasciata dal MIMS, ha validità temporale illimitata (art. 8 decreto legislativo 112 del 2015) ma il medesimo Ministero provvede, con cadenza quinquennale, al riesame della posizione di ciascuna impresa ferroviaria. Le imprese ferroviarie titolari di licenza sono inserite in un apposito elenco, periodicamente aggiornato dal MIMS.

L'accesso e l'utilizzo dell'infrastruttura ferroviaria, ai fini dell'esercizio del trasporto ferroviario, è consentito a condizione che ciascuna impresa ferroviaria dimostri: di essere titolare della licenza corrispondente al servizio da prestare, di possedere il certificato di sicurezza rilasciato dall'Agenzia nazionale per la sicurezza delle ferrovie (ANSF, le cui funzioni sono state trasferite all'ANSFISA, v. infra) e di aver concluso la stipula del contratto di utilizzo dell'infrastruttura.

Il gestore dell'infrastruttura ferroviaria deve mettere l'infrastruttura ferroviaria a disposizione delle imprese in possesso della licenza, nel rispetto dei principi di non discriminazione e di equità. A tal fine, le imprese ferroviarie presentano al gestore dell'infrastruttura una richiesta di sottoscrizione di contratto di utilizzo dell'infrastruttura ferroviaria, per la prestazione di servizi di trasporto ferroviario, dietro pagamento di un canone. Le modalità di accesso all'infrastruttura sono indicate nel Prospetto Informativo di Rete elaborato da RFI Spa. L'autorità competente può altresì richiedere il pagamento, da parte delle imprese, di diritti di compensazione, previo parere dell'ART.

Il diritto all'utilizzo dell'infrastruttura ferroviaria può essere sottoposto a limitazioni nei casi in cui il suo esercizio possa compromettere l'equilibrio economico di uno o più contratti di servizio pubblico.  I servizi di trasporto passeggeri ad alta velocità possono essere limitati solo al ricorrere dei requisiti stabiliti dall'ART, ossia qualora il servizio comprometta l'equilibrio economico di un contratto di servizio pubblico che copre lo stesso percorso o un percorso alternativo.

Il Contratto di programma

I rapporti tra concessionario della Rete ferroviaria nazionale (RFI S.p.A.) e concedente (Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, ora MIMS) sono regolati da uno o più Contratti di programma, stipulati per un periodo minimo di cinque anni, come previsto dall'articolo 15 del decreto legislativo n. 112 del 2015  .  

La legge di bilancio 2019 (legge n. 145 del 2018) ha previsto che i Contratti di programma siano predisposti assicurando che il riparto delle risorse sia disposto anche in conformità all'obiettivo di destinare agli interventi nel territorio delle regioni Abruzzo, Molise, Campania, Basilicata, Calabria, Puglia, Sicilia e Sardegna un volume complessivo di stanziamenti almeno proporzionale alla popolazione residente.

Quanto all'iter di approvazione ed al contenuto del Contratto di programma, il decreto-legge n. 152 del 2021   (art. 5) ha semplificato le procedure di approvazione del Contratto di programma al fine di ridurre i tempi di realizzazione degli investimenti ferroviari, come previsto dal PNNR.

La nuova procedura prevede che entro il mese di giugno dell'anno precedente all'inizio di ciascun quinquennio programmatorio il MIMS sottoponga lo schema all'approvazione del Comitato interministeriale per la programmazione economica e lo sviluppo sostenibile (di seguito: CIPESS), che adotta la relativa delibera entro trenta giorni; il MIMS informa altresì l'Autorità di regolazione dei trasporti (di seguito: ART) che si esprime entro quindici giorni.

La delibera del CIPESS è sottoposta al controllo di legittimità da parte della Corte dei conti con la riduzione ad un terzo dei termini ordinari; ne è ammessa la registrazione anche parziale, con conseguente efficacia delle sole parti oggetto di registrazione ed in tal caso il CIPESS può adottare, su richiesta del MIMS e d'intesa con il MEF, una delibera integrativa o modificativa delle parti non registrate. Lo schema di contratto è quindi sottoscritto tra il MIMS e RFI entro quindici giorni dalla registrazione della delibera CIPESS da parte della Corte dei conti ed il contratto definitivo è quindi trasmesso dal MIMS, entro cinque giorni con apposita informativa, alle Camere, al MEF e al CIPESS.

Gli investimenti ferroviari autorizzati e finanziati da specifiche disposizioni di legge sono inseriti di diritto nel Contratto di programma in corso e ne costituiscono parte integrante. Gli aggiornamenti annuali dei Contratti di programma, di importo superiore a 5 miliardi di euro, sono sottoscritti da RFI e dal MIMS entro sessanta giorni dall'entrata in vigore della legge di bilancio, mentre gli aggiornamenti di importo minore o uguale a 5 miliardi di euro complessivi sono approvati con decreto del MIMS, di concerto con il MEF, previa informativa al CIPESS. In entrambi i casi gli aggiornamenti sono trasmessi alle Camere entro cinque giorni, corredati dalla relazione sullo stato di attuazione dei contratti di programma, sulla quale il MIMS riferisce annualmente alle Camere.

Il  Contratto di programma 2017-2021, parte investimenti,    presenta rilevanti elementi di novità rispetto ai precedenti contratti di programma: esso contiene, infatti, non soltanto gli investimenti in essere nel periodo di vigenza del contratto, ma anche quelli afferenti ad un piano di investimenti decennale nonché, in un'apposita sezione, l'indicazione delle opere in programma la cui progettazione avrà inizio "oltre piano", ossia oltre il 2026. Inoltre, sono presenti, per la prima volta, dieci appendici contenenti informazioni dettagliate sugli interventi oggetto del contratto.

Il 26 novembre 2021, MIMS e RFI hanno sottoscritto l'Aggiornamento 2020-2021   del Contratto di Programma 2017–2021, parte Investimenti, prevedendo l'assegnazione di ulteriori 31,7 miliardi di euro. 

Per quanto riguarda il Contratto di programma 2016-2021, Parte Servizi  , il 4 marzo 2020 è stato trasmesso alle Camere il Primo atto integrativo, che, tra l'altro, disciplina il trasporto ferroviario via mare nello Stretto di Messina. In proposito, il decreto-legge n.104 del 2020 ha previsto che l'impiego di mezzi navali veloci per l'attraversamento ferroviario dello Stretto di Messina, in conformità a quanto previsto dalla concessione della rete ferroviaria nazionale a RFI, riguardi anche la tratta Messina-Reggio Calabria.

Nel 2021 è stato sottoscritto un secondo atto integrativo, con il quale sono state contrattualizzate le ulteriori risorse previste dalla legge di Bilancio 2021 e le proroghe per il servizio nello Stretto di Messina.

Il Documento strategico della mobilità ferroviaria di passeggeri e merci

Il decreto-legge n. 152 del 2021   (art. 5) ha introdotto un nuovo Documento strategico della mobilità ferroviaria di passeggeri e merci (di seguito: DSMF), recante le strategie di sviluppo sostenibile dell'infrastruttura ferroviaria nazionale. Ha validità, di regola, quinquennale ed è sottoposto al parere delle competenti Commissioni parlamentari.

Entro il 31 marzo dell'anno di scadenza del Contratto di programma, il MIMS trasmette il Documento, come detto, alle competenti Commissioni parlamentari e alla Conferenza Unificata, perché si esprimano nel termine di trenta giorni dalla sua ricezione, decorso il quale il MIMS procede all'approvazione con proprio decreto. Il DSMF è sottoposto ad aggiornamento dopo tre anni o comunque in caso di mutamento degli scenari di carattere eccezionale.

Il Documento contiene l'illustrazione delle esigenze in materia di mobilità ferroviaria di passeggeri e merci, delle attività necessarie per la gestione e il rafforzamento del livello di presidio manutentivo della rete, nonché l'individuazione dei criteri di valutazione della sostenibilità ambientale, economica e sociale degli interventi e i necessari standard di sicurezza e di resilienza dell'infrastruttura ferroviaria nazionale, anche con riferimento agli effetti dei cambiamenti climatici.

Esso deve inoltre indicare:

• gli assi strategici in materia di mobilità ferroviaria, con particolare riferimento a programmi di sicurezza e di resilienza delle infrastrutture;
• i programmi di sviluppo tecnologico per aumentare la capacità e migliorare le prestazioni con riferimento alla rete Sistema nazionale integrato dei trasporti (SNIT) di primo e secondo livello;
• gli interventi prioritari sulle direttrici, nonché interventi prioritari da sottoporre a revisione progettuale;
• le attività relative al fondo per la progettazione degli interventi e le relative indicazioni di priorità strategica;
• le priorità strategiche relative ai collegamenti di ultimo miglio dei porti e degli aeroporti;
• la localizzazione degli interventi, con la specifica indicazione di quelli da realizzarsi nelle Regioni del Mezzogiorno;
• le linee strategiche delle sperimentazioni relative alle innovazioni tecnologiche e ambientali;
• la ricognizione dei fabbisogni per la manutenzione e i servizi per l'infrastruttura ferroviaria;
• le metodologie di valutazione degli investimenti, con particolare riferimento alla sostenibilità ambientale e sociale ed e alla accessibilità per le persone con disabilità;
• i criteri di valutazione della performance del gestore e relative penalità.

Il  Documento è stato trasmesso al Parlamento il 30 dicembre 2021 e la IX Commissione (Trasporti) della Camera dei deputati ha espresso parere favorevole il 2 marzo 2022. Il Documento Strategico   è stato quindi approvato con decreto MIMS 29 aprile 2022  .

Gli obblighi di servizio pubblico e i contratti di servizio

Il trasporto ferroviario passeggeri si caratterizza per l'offerta di servizi di trasporto a mercato, che sono rimessi alle scelte imprenditoriali delle società che svolgono servizio ferroviario, e servizi che sono forniti sulla base di contratti di servizio pubblico conclusi dallo Stato (per i servizi ferroviari di lunga e media percorrenza) e dalle regioni (per le connessioni regionali e interregionali). I principali servizi a mercato sono costituiti dai treni ad alta velocità.

Gli obblighi di servizio pubblico possono essere imposti, nel trasporto ferroviario, per aree nelle quali, per varie ragioni, non sarebbe possibile assicurare (o comunque non sarebbe possibile farlo a condizioni ragionevoli) un servizio di trasporto adeguato: ciò potrebbe dipendere dall'insufficienza della domanda, dall'eccessiva onerosità della gestione del servizio o da altri fattori per i quali nessuna impresa offrirebbe tale servizio a condizioni di mercato. L'imposizione di tali obblighi e la relativa regolamentazione sono pertanto funzionali anche ad assicurare il diritto costituzionale alla mobilità (art. 16 Cost.  )

Il Regolamento (CE) 1370/2007   (come modificato dal Regolamento 2016/2338 ) stabilisce a quali condizioni e con quali modalità un'autorità pubblica può prevedere obblighi di servizio pubblico per il trasporto ferroviario. Nel settore del trasporto pubblico è poi prevista la possibilità per gli Stati membri dell'UE di assicurare, a determinate condizioni, compensazioni pubbliche: L'articolo 93 del TFUE prevede infatti che sono "compatibili con i trattati gli aiuti richiesti dalle necessità del coordinamento dei trasporti ovvero corrispondenti al rimborso di talune servitù inerenti alla nozione di pubblico servizio".

In ogni caso, l'autorità competente che concede all'operatore selezionato un diritto di esclusiva e/o una compensazione di qualsivoglia natura a fronte dell'assolvimento di obblighi di servizio pubblico, deve farlo nell'ambito di un contratto di servizio pubblico.

I contratti di servizio pubblico devono prevedere con chiarezza gli obblighi di servizio pubblico che l'operatore deve assolvere e le zone geografiche interessate. Devono inoltre stabilire in anticipo, in modo obiettivo e trasparente i parametri in base ai quali deve essere calcolata l'eventuale compensazione e la natura e la portata degli eventuali diritti di esclusiva concessi, in modo da impedire una compensazione eccessiva.  La compensazione corrisposta non può superare l'importo necessario per coprire l'effetto finanziario netto sui costi sostenuti e sui ricavi originati dall'assolvimento dell'obbligo di servizio pubblico, tenendo conto dei ricavi trattenuti dall'operatore, nonché di un profitto ragionevole.

I servizi di trasporto ferroviario di passeggeri e merci di interesse nazionale, da sottoporre agli obblighi di servizio pubblico, sono regolati con contratti di servizio. L'affidamento del servizio da parte del MIMS deve avvenire nel rispetto della normativa europea e, in particolare, del Regolamento UE 1370/2007 che disciplina i servizi pubblici di trasporto di passeggeri su strada e per ferrovia. Quest'ultimo, nella sua formulazione originaria, non prevede l'obbligo di gara per l'affidamento del servizio pubblico di trasporto ferroviario, consentendo invece, fino al 25 dicembre 2023, la possibilità di procedere con affidamento diretto, se non vietato dalle legislazioni nazionali (articolo 5). Dopo tale data, l'affidamento del servizio dovrà seguire le regole stabilite dal Regolamento n. 2016/2338  , che ha profondamente modificato il Regolamento UE 1370/2007; tuttavia, per un'esplicita eccezione prevista per la fase transitoria, il vigente contratto di servizio potrà restare in vigore fino al 2026.

I contratti di servizio hanno durata non inferiore a cinque anni e, salvo casi specificamente indicati, non superiore a quindici anni (Regolamento n. 1370/2007), con possibilità di revisioni annuali delle caratteristiche quantitative e qualitative dei servizi senza necessità di procedere a modifiche contrattuali.

I contratti di servizio aventi dimensione nazionale (media e lunga percorrenza) per il trasporto passeggeri sono stipulati fra il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti e l'impresa ferroviaria individuata sulla base della vigente normativa di settore, previa acquisizione del parere del CIPESS, e sono approvati con decreto del medesimo Ministro di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze. Inoltre, sugli schemi dei contratti di servizio, la legge di bilancio 2021 (comma 681) ha ripristinato il parere delle competenti Commissioni parlamentari.

Il contratto di servizio pubblico per il trasporto nazionale passeggeri

Il 19 gennaio 2017 è  stato definito tra Trenitalia, MIMS e MEF il Contratto di Servizio 2017-2026   per il trasporto passeggeri di interesse nazionale. Il servizio su scala nazionale è stato assegnato in affidamento diretto a Trenitalia S.p.A., mentre i servizi regionali offerti dalla divisione regionale della società sono regolati da contratti di servizio stipulati con le singole regioni.

La legge di bilancio per il 2020 (art. 1, comma 159) ha assegnato al MIMS 500.000 euro per ciascuno degli anni dal 2020 al 2026 per il potenziamento delle attività di monitoraggio e vigilanza relative all'esecuzione del contratto di servizio di media e lunga percorrenza in essere con Trenitalia Spa, per la verifica della qualità dei servizi erogati all'utenza e per il miglioramento degli stessi.

Con riferimento alle prestazioni di servizio pubblico, l'articolo 29 del decreto-legge n. 91 del 2014 ha previsto che, a decorrere dal 1° gennaio 2015, i soli consumi di energia elettrica impiegati per i trasporti rientranti nel servizio universale e per il trasporto ferroviario delle merci possono beneficiare del regime tariffario speciale per il consumo di energia elettrica.

La strategia di sviluppo dell'infrastruttura ferroviaria

Il MIMS ha il compito di definire la strategia di sviluppo dell'infrastruttura ferroviaria sulla base di un finanziamento sostenibile del sistema ferroviario (articolo 1 del decreto legislativo n. 112 del 2015  ).

Sino all'approvazione del primo documento pluriennale di pianificazione previsto dall'articolo 201 del codice dei contratti pubblici, tale strategia è definita nel Documento di economia e finanza (DEF), nell'Allegato concernente fabbisogni e progetti di infrastrutture.

Con l'Aggiornamento 2018/2019 al Contratto di programma 2017-2021, parte investimenti (v. supra), è stato trasmesso al Parlamento anche il Documento di valutazione e programmazione delle priorità degli investimenti (DVPPI). Esso individua i progetti di investimento sulla base degli indici di priorità e cantierabilità degli interventi ed è soggetto ad aggiornamento annuale.

Gli investimenti finalizzati ad attuare la strategia di sviluppo dell'infrastruttura ferroviaria sono finanziati, oltre che con risorse proprie del gestore dell'infrastruttura, anche con risorse del MEF e del MIMS, destinate alla copertura della spesa per interventi individuati dal MIMS e da RFI in sede di definizione dei Contratti di programma, parte investimenti, e dei relativi aggiornamenti.

Con particolare riferimento ai Contratti di programma, nella parte investimenti è appunto disciplinata la concessione di finanziamenti per nuovi investimenti volti al miglioramento della qualità dei servizi, dello sviluppo dell'infrastruttura stessa e del rispetto dei livelli di sicurezza compatibili con l'evoluzione tecnologica. Il gestore dell'infrastruttura ferroviaria è tenuto all'elaborazione ed all'aggiornamento di un piano commerciale comprendente i programmi di finanziamento e di investimento, da trasmettere al MIMS ed all'organismo di regolazione. Il piano ha lo scopo di garantire l'uso, la fornitura e lo sviluppo ottimali ed efficienti dell'infrastruttura, assicurando al tempo stesso l'equilibrio economico e finanziario e prevedendo i mezzi per conseguire tali obiettivi.

Le infrastrutture ferroviarie vengono finanziate anche con altre fonti, tra le quali si segnalano le risorse provenienti dal Fondo sviluppo e coesione (FSC), da fondi di conto capitale e da risorse europee, regionali e di enti locali. Per l'esame dell'utilizzo di tali ultime risorse si rinvia alla documentazione concernente i singoli contratti di programma.

Nel corso della XVII legislatura, i finanziamenti per le infrastrutture ferroviarie sono stati effettuati sulla base del programma definito "cura del ferro" volto a favorire un rafforzamento del trasporto ferroviario per garantire un miglior equilibrio sulle modalità di trasporto di persone e merci. In coerenza con la strategia di sviluppo dell'infrastruttura ferroviaria essi si sono concentrati su alcune opere particolarmente onerose, realizzate per lotti costruttivi non funzionali.

Un progetto rilevante, sul quale la IX Commissione della Camera dei deputati ha espresso parere   il 23 dicembre 2020 (AG 221-XVIII legislatura), è oggetto del Contratto di programma sottoscritto tra MIMS, Ferrovie dello Stato S.p.A. e Tunnel Euralpin Lyon Turin (TELT) per il finanziamento, la progettazione e la realizzazione della sezione transfrontaliera della parte comune della nuova linea ferroviaria Torino-Lione. Si tratta di una linea mista merci/passeggeri, al pari delle altre dorsali di attraversamento delle Alpi già esistenti, collocata nel "Corridoio Mediterraneo" della Rete Transeuropea dei trasporti TEN-T, come definita nel regolamento UE n. 1315 del 2013 (v. infra). Il progetto prevede la messa in esercizio della tratta transfrontaliera alla fine del 2029.

Per approfondimenti sulla tratta ferroviaria Torino-Lione si veda il relativo Focus

Il decreto-legge n. 109 del 2018   (cosiddetto decreto Genova) ha disposto la soppressione dell'Agenzia nazionale per la sicurezza delle ferrovie (ANSF) e il trasferimento sia del personale che delle funzioni alla nuova Agenzia nazionale per la sicurezza delle ferrovie e delle infrastrutture stradali e autostradali (ANSFISA), che è divenuta pienamente operativa a dicembre 2020 (decreto del MIT 20 novembre 2020, n. 520).

L '  Agenzia nazionale per la sicurezza delle ferrovie (ANSF) ha trasmesso al Parlamento, il 13 gennaio 2021, il Rapporto sulla sicurezza delle ferrovie italiane relativo all'anno 2019 (DOC, n.  CLXXX  , n°3). In pari data, la Corte dei Conti ha trasmesso la  Relazione sull'attività dell'ANSF   dal 2017 al 2019, approvata il 31 dicembre 2020 (deliberazione n. 20/2020/G). L'istituzione dell'ANSF (ad opera del decreto legislativo n. 162 del 2007) discendeva dal recepimento del "secondo pacchetto ferroviario" che, appunto, prevedeva l'istituzione in ciascuno Stato membro di Autorità per lo svolgimento delle funzioni pubblicistiche relative alla sicurezza ferroviaria.

All'ANSFISA è affidata una funzione generale di controllo sui gestori dell'infrastruttura e sulle imprese ferroviarie, affinché mettano in atto le necessarie misure di controllo del rischio, applichino la normativa nazionale ed europea e istituiscano i sistemi di gestione della sicurezza.

L'ANSFISA è un soggetto dotato di personalità giuridica di diritto pubblico che, in posizione di indipendenza, svolge compiti di tipo normativo, autorizzativo ed ispettivo sul sistema ferroviario nazionale e, in particolare, sulla rete concessa in gestione a Rete Ferroviaria Italiana S.p.A. e sulle reti regionali interconnesse.

L'ANSFISA svolge i compiti e le funzioni, anche di regolamentazione tecnica, stabiliti dal decreto legislativo n. 50 del 2019   e dal decreto legislativo n. 57 del 2019  , che hanno recepito due direttive europee in materia. Il già citato decreto-legge n.109 del 2018 ha poi trasferito all'Agenzia le funzioni ispettive e di vigilanza sui sistemi di trasporto rapido di massa (TRM).

Con il decreto legislativo n. 50 del 2019   è stata recepita la direttiva (UE) n. 798/2016, che ha definito una nuova disciplina quadro per la sicurezza ferroviaria, le cui disposizioni si applicano all'intero sistema ferroviario italiano e riguardano i requisiti di sicurezza del sistema nel suo complesso, compresa la gestione sicura dell'infrastruttura ferroviaria e del traffico, nonché l'interazione fra le imprese ferroviarie, i gestori dell'infrastruttura e gli altri soggetti operanti nel sistema ferroviario. E' richiesto, come principio generale, a tutti gli attori che operano nel settore ferroviario (e non solo ai principali, ossia imprese ferroviarie e gestori delle infrastrutture, come in precedenza) di adottare le misure per far fronte al rischio e di segnalare tali rischi alle parti, all'ANSFISA e all'Organismo investigativo nazionale.

Le disposizioni del decreto legislativo si applicano, con una disciplina semplificata,  anche alle reti ferroviarie isolate adibite a servizi ferroviari locali, individuate con il decreto del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti n. 347 del 2019  . Si tratta delle reti concesse dallo Stato e quelle adibite a servizi ferroviari locali ordinariamente espletati con distanziamento regolato da segnali, per le quali sono attribuite alle regioni le funzioni e i compiti di programmazione e di amministrazione.

Per quanto riguarda le ferrovie turistiche, disciplinate dalla  legge n. 128 del 2017   è rimesso all'ANSFISA il compito di indicare le modalità applicative solamente di alcuni articoli del decreto legislativo.

Il decreto non si applica invece alle metropolitane, ai tram, ai veicoli leggeri su rotaia e alle infrastrutture utilizzate soltanto da tali veicoli e alle infrastrutture ferroviarie private.

Per quanto riguarda la sicurezza delle gallerie ferroviarie, il decreto-legge n. 183 del 2020 ha introdotto disposizioni con lo scopo di assicurare l'omogeneità della normativa nazionale con quella europea, prevedendo in particolare l'adozione di specifiche linee guida, indirizzate ai gestori delle infrastrutture ferroviarie e alle imprese ferroviarie.

Circa le risorse stanziate per la sicurezza e per interventi sulla rete ferroviaria, con decreto del Ministero delle infrastrutture e trasporti del 1° febbraio 2018 è stato definito il riparto del Fondo per lo sviluppo infrastrutturale del Paese (art. 1, co. 140, della legge di Bilancio 2017) destinato agli interventi per la messa in sicurezza delle ferrovie non interconnesse alla rete nazionale. Il decreto predispone il piano di riparto di risorse pari a 338 milioni di euro per gli interventi indicati dalle Regioni nei piani operativi relativamente all'attrezzaggio tecnologico delle linee isolate. Con il successivo decreto del Ministero delle infrastrutture e trasporti n. 361 del 6 agosto 2018   è stata ridefinita la ripartizione del Fondo dopo aver acquisito l'intesa in Conferenza Stato Regioni (necessaria a seguito della sentenza della Corte Costituzionale n. 74 del 2018   che aveva giudicato incostituzionale l'art. 1, comma 140 della legge 232/2016 per il mancato coinvolgimento regionale nella predisposizione dei decreti di riparto).

Tali finanziamenti si aggiungono a quelli già disponibili (pari a 66,6 milioni), per arrivare ad un totale complessivo di 404,6 milioni di euro stanziati. 

Nell'ambito del PNRR, poi, la Componente 1 della Missione 3 è dedicata agli Investimenti sulla rete ferroviaria (M3C1) e prevede risorse (prestiti) per circa 24,77 miliardi di euro. L'attuazione degli interventi è rimessa al gestore della rete, RFI S.p.a. Per approfondimenti, si rinvia al relativo tema di documentazione.

Altre risorse derivano dal decreto legge n. 59 del 2021 relativo al Fondo complementare al PNRR (articolo 1, comma 2, lettera c), che stanzia 3,2 miliardi di euro, assegnando in particolare fondi al MIMS per il rafforzamento delle linee regionali  gestite da Regioni e Municipalità: 150 milioni di euro per l'anno 2021, 360 milioni di euro per l'anno 2022, 405 milioni di euro per l'anno 2023, 376,9 milioni di euro per l'anno 2024, 248,1 milioni di euro per l'anno 2025 e 10 milioni di euro per l'anno 2026.

Per il rinnovo del materiale rotabile sono assegnati 60 milioni di euro per l'anno 2021, 50 milioni di euro per l'anno 2022, 40 milioni di euro per l'anno 2023, 30 milioni di euro per l'anno 2024 e 20 milioni di euro per l'anno 2025.

Sono assegnati inoltre: 5 milioni di euro per l'anno 2022 e 10 milioni di euro per ciascuno degli anni 2023 e 2024, per interventi prioritari di adeguamento e potenziamento di nodi e collegamenti ferroviari nel Sud Italia, anche per la valorizzazione dei siti di interesse turistico, storico e archeologico; 10 milioni di euro per ciascuno degli anni 2022 e 2023; 15 milioni di euro per l'anno 2024, per il rinnovo delle flotte navali private adibite all'attraversamento dello Stretto di Messina (art. 2., co. 1-bis lett. f).

Il Fondo complementare al PNRR (di cui al decreto-legge n. 59 del 2021), infine, ha destinato alle ferrovie regionali interconnesse e non interconnesse alla rete nazionale risorse complessive pari a 1,5 miliardi di euro, destinate alla messa in sicurezza (444,82 milioni di euro), al potenziamento delle linee regionali (567,33 milioni di euro) e al potenziamento e al rinnovo del materiale rotabile (397,85 milioni di euro), cui si aggiungono 140 milioni di euro destinati sia al potenziamento delle linee che al rinnovo del materiale rotabile.

Il quarto pacchetto ferroviario

Nel settore ferroviario è stato completato il recepimento delle direttive europee del "quarto pacchetto ferroviario", che innova profondamente il quadro regolamentare nel settore ferroviario, con la disciplina quadro per la sicurezza ferroviaria e le norme sull'interoperabilità ferroviaria, e propone un approccio integrato volto a rivitalizzare il progetto dello spazio ferroviario unico europeo (istituito dalla direttiva 2012/34/UE, recepita con il decreto legislativo n. 112 del 2015  ). Alla base del quarto pacchetto ferroviario si pone, infatti, la considerazione di una sostanziale stasi nello sviluppo del trasporto ferroviario.

Il quarto pacchetto ferroviario  si compone di tre regolamenti e tre direttive, accompagnati da una comunicazione   ("Quarto pacchetto ferroviario – Completare lo spazio ferroviario europeo unico per favorire la competitività e la crescita europee"), da una relazione   sul profilo e i compiti degli altri membri del personale viaggiante e da una relazione   sulla liberalizzazione del mercato del trasporto ferroviario internazionale di passeggeri.

In relazione al recepimento delle direttive:

-  con il decreto legislativo n. 136 del 2018   è stata recepita la direttiva (UE) n. 2370/2016, che ha completato la liberalizzazione del trasporto ferroviario passeggeri, rafforzato l'indipendenza dei gestori della rete con specifico riferimento alle imprese integrate verticalmente e rafforzato i poteri di controllo dell'Autorità di regolazione dei trasporti (ART);

-  con il decreto legislativo n. 50 del 2019   è stata recepita la direttiva (UE) n. 798/2016, recante la nuova disciplina quadro per la sicurezza ferroviaria;

-  con il decreto legislativo n. 57 del 2019   è stata recepita la direttiva (UE) n. 797/2016, relativa all'interoperabilità del sistema ferroviario dell'Unione europea.

Quanto ai regolamenti che fanno parte del "quarto pacchetto", essi sono:

-  il Regolamento (UE) 2016/796   del Parlamento europeo e del Consiglio, che ha istituito l'Agenzia dell'Unione europea per le ferrovie (ERA);

-  il Regolamento (UE) 2237/2016   relativo alla normalizzazione dei conti delle aziende ferroviarie;

-  il Regolamento (UE) 2238/2016   che, modificando il Regolamento (CE) 1370/2007, ha introdotto norme sull'apertura del mercato dei servizi di trasporto nazionale di passeggeri per ferrovia.

Questi interventi sono quindi diretti ad una progressiva liberalizzazione del trasporto ferroviario e costituiscono il "pilastro politico" del quarto pacchetto.

Le misure contenute nel quarto pacchetto si articolano in quattro settori di intervento:

1)  garantire l'efficienza e l'omologazione delle norme al fine di ridurre gli oneri tecnici e amministrativi per le imprese ferroviarie e favorire l'ingresso di nuovi operatori sul mercato. L'attuazione di tali misure dovrebbe tradursi in una riduzione del 20% sia dei tempi di accesso al mercato per i nuovi operatori, sia del costo e della durata delle procedure di autorizzazione del materiale rotabile, con un risparmio complessivo per le imprese stimato in circa 500 milioni di euro entro il 2025;

2)  migliorare la qualità e diversificare l'offerta di servizi grazie all'ingresso di nuovi operatori nella gestione del trasporto nazionale di passeggeri per ferrovia a decorrere dal dicembre 2019. L'attuazione di tali misure, associate alle riforme strutturali, dovrebbe assicurare, entro il 2035, più di 40 miliardi di euro di benefici finanziari ai cittadini e alle imprese;

3)  al fine di scongiurare i conflitti di interesse e garantire a tutte le imprese un accesso non discriminatorio al mercato, garantire una gestione più equa ed efficiente della rete, rafforzando il ruolo dei gestori dell'infrastruttura per quanto riguarda il controllo di tutte le funzioni centrali della rete ferroviaria e stabilendo l'indipendenza operativa e finanziaria dei gestori dell'infrastruttura da tutti gli operatori che forniscono servizi di trasporto ferroviario;

4)  assicurare la presenza di personale qualificato e motivato per operare in un contesto innovativo e competitivo derivante dalla maggiore apertura dei mercati ferroviari.

La revisione della rete transeuropea dei trasporti (TEN-T)

Il 14 dicembre 2021 la Commissione europea ha presentato un pacchetto di proposte legislative per la sostenibilità dei trasporti che comprende la revisione degli orientamenti per lo sviluppo della rete transeuropea dei trasporti   (TEN-T). Le altre proposte comprendono: il Piano d'azione per promuovere il trasporto ferroviario   di passeggeri transfrontaliero e a lunga percorrenza; la Comunicazione per l'estensione della rete TEN-T ai paesi terzi limitrofi  ; il nuovo Quadro per la mobilità urbana  ; la revisione della normativa per la diffusione dei sistemi di trasporto intelligenti   nel trasporto stradale e nelle interfacce con altri modi di trasporto.

L'iniziativa mira a contribuire all'attuazione del Green Deal  , in cui si stima che per raggiungere il traguardo della neutralità climatica entro il 2050, l'intero settore dei trasporti debba ridurre le proprie emissioni di gas ad effetto serra del 90%.

La revisione della rete TEN-T si prefigge tra l'altro di ridurre emissioni di gas a effetto serra, inquinamento e congestione promuovendo, anche per le merci, un maggiore ricorso al trasporto su rotaia e marittimo a corto raggio o per vie navigabili interne.

La proposta dedica sezioni specifiche alle differenti modalità di trasporto (ferroviario, per vie navigabili interne, marittimo, stradale, aereo), ai nodi urbani, ai terminali merci multi modali. Per il trasporto ferroviario prevede tra l'altro:

• una più alta velocità minima di linea (160 km/h per i servizi passeggeri e 100 km/h per le merci);
• requisiti tecnici per trasferire su rotaia parte del trasporto merci (grazie all'introduzione del profilo di carico P400, che consente la circolazione di semirimorchi sui vagoni ferroviari), riducendo la produzione di emissioni nocive e l'inquinamento atmosferico;
• requisiti operativi (tempi di sosta non superiori a 15 minuti nelle stazioni di frontiera per i treni merci internazionali).

La Commissione IX (Trasporti) ha avviato l'esame della proposta di regolamento nell'ambito del dialogo politico con le istituzioni dell'Unione europea, il 22 giugno 2022.

La legge di delegazione europea 2021 (legge n. 127 del 2022) reca la delega per il recepimento della direttiva (UE) 2021/1187, finalizzata a velocizzare il completamento della rete transeuropea dei trasporti (TEN-T), semplificando e armonizzando le procedure di rilascio delle autorizzazioni per l'attuazione di determinati progetti (norme "smart TEN-T").

Per ulteriori approfondimenti, si rinvia al dossier dell'Ufficio Rapporti con l'Unione europea (RUE).

Con riferimento all'assetto proprietario del Gruppo Ferrovie dello Stato Italiane, l'articolo 49 del decreto-legge n. 50 del 2017 ha previsto l'acquisizione, da parte di FS, della società ANAS S.p.a.  

Il decreto-legge n. 76 del 2020 (decreto semplificazioni), al fine di favorire le sinergie tra le società del Gruppo Ferrovie dello Stato italiane e della società Anas S.p.A., ha disposto che:

• fino al 31 dicembre 2021 le società del gruppo Ferrovie dello Stato sono autorizzate a stipulare, anche in deroga alla disciplina del codice dei contratti pubblici (ad eccezione delle norme che costituiscono attuazione delle disposizioni delle direttive 2014/24/UE e 2014/25/UE), apposite convenzioni al fine di potersi avvalere delle prestazioni di beni e servizi rese dalle altre società del gruppo;
• fino alla stessa data, è consentito ad ANAS S.p.A. di avvalersi di contratti e accordi quadro, stipulati dalle società del gruppo Ferrovie dello Stato per gli acquisti unitari di beni e servizi non direttamente strumentali ai propri compiti istituzionali.