Politica economica e finanza pubblica

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Politica economica e finanza pubblica

Economic policy and public finance

Il quadro normativo dell'Unione europea che presiede alla governance economica europea, contenuto principalmente nel Patto di stabilità e crescita come integrato per alcune regole di bilancio dal Fiscal compact, è volto ad assicurare, anche mediante alcune procedure di sorveglianza e verifica da parte delle autorità europee, la stabilità delle politiche di bilancio e la sostenibilità delle finanze pubbliche degli Stati membri. A questi obiettivi le regole economiche europee mirano attraverso la fissazione di parametri quantitativi stabiliti a livello sovranazionale (rapporto deficit/PIL e debito/PIL, Obiettivo di medio termine, regola del debito, regola della spesa), nonché assicurando il coordinamento ex ante delle politiche economiche e di bilancio nazionali nell'ambito del Semestre europeo e del calendario comune di bilancio, come disciplinati a seguito delle modifiche apportate al Patto di stabilità e crescita, in conseguenza della crisi economico-finanziaria del 2008, dagli atti normativi europei di diritto derivati contenuti nel cd. Six Pack (2011) e nel cd. Two Pack (2013).

Tale quadro è andato incontro a un radicale mutamento di prospettiva a partire da febbraio 2020, con lo scoppio dell'emergenza pandemica da Covid-19. Al fine di reagire agli effetti immediatamente prodotti dall'emergenza sui sistemi economici dei Paesi Ue, la Commissione europea ha disposto, con la comunicazione COM(2020)123 del 20 marzo 2020, l'attivazione della cd. general escape clause del Patto di stabilità e crescita. Essa, consentendo agli Stati membri di deviare temporaneamente dal percorso di aggiustamento verso l'Obiettivo di medio termine, ha assicurato agli Stati Ue un margine di manovra fiscale per sostenere le spese sanitarie necessarie ad affrontare l'emergenza epidemiologica e a contrastare gli effetti recessivi prodotti dalla pandemia sulle economie europee. Inizialmente prevista per il 2020, l'applicazione della clausola generale di salvaguardia è stata più volte prorogata dalla Commissione, fino a prevedere, da ultimo, con la comunicazione COM(2022)600 , la sua estensione a tutto il 2023, in ragione delle incertezze e dei forti rischi di revisione al ribasso delle prospettive economiche dei Paesi Ue dovuti alla guerra tra Russia e Ucraina, nonché agli aumenti senza precedenti dei prezzi dell'energia.

Sul fronte interno, nel corso della XVIII legislatura la V Commissione (Bilancio) della Camera dei deputati ha seguito con particolare attenzione il dibattito pubblico, tuttora in corso a livello europeo, sulla revisione del Patto di stabilità e crescita e della governance economica dell'UE nel suo complesso. Tale dibattito, rilanciato a ottobre 2021 dalla Commissione europea con la comunicazione COM(2021)662 "L'economia dell'UE dopo la COVID-19: implicazioni per la governance economica", ha visto la Commissione Bilancio della Camera svolgere un ampio ciclo di audizioni di ex Ministri dell'economia, soggetti istituzionali, accademici ed esperti di settore, al fine di approfondire il contenuto della comunicazione e di valutare le diverse prospettive di riforma della governance economica europea.

A livello nazionale, la tempistica e i contenuti del ciclo della programmazione di bilancio nazionale sono definiti in relazione alle regole di governance economica adottate a livello europeo, al fine di favorire un più intenso coordinamento ex ante delle politiche economiche e di bilancio degli Stati membri della UE ed una più stretta sorveglianza in campo fiscale e macro-economico. Il ciclo di bilancio è stato oggetto di alcune modifiche ad opera della legge 163 del 2016, che ha disegnato la nuova legge di bilancio, riunendo in un unico provvedimento la parte normativa e il bilancio di previsione.

A livello di prassi parlamentare, la XVIII legislatura ha visto il consolidamento della tendenza al differimento del termine di presentazione del disegno di legge di bilancio, nonché alla progressiva erosione del tempo dedicato all'esame parlamentare del disegno di legge in seconda lettura. Anche al fine di arginare queste tendenze, nella fase finale della legislatura la Camera ha svolto e concluso in prima lettura l'esame della proposta di legge A.C. 3437-A , la quale, intervenendo sulla tempistica del ciclo di programmazione di bilancio nazionale, prevedeva l'anticipo del termine per la presentazione della Nota di aggiornamento del DEF dal 27 al 25 settembre di ciascun anno e l'anticipo del termine per la presentazione del disegno di legge di bilancio alle Camere dal 20 al 15 ottobre di ciascun anno, nonché l'obbligo per il Presidente del Consiglio dei ministri di riferire tempestivamente alle Camere, in caso di mancata presentazione del disegno di legge di bilancio entro tale ultimo termine. A seguito della prima lettura, la proposta di legge è stata trasmessa al Senato, dove l'esame non è tuttavia iniziato in ragione della fine anticipata della legislatura.

Si rinvia allo specifico tema curato dal Servizio Bilancio della Camera per l'illustrazione dei principi costituzionali alla base dell'obbligo di copertura finanziaria delle leggi di spesa, nonché del procedimento per la quantificazione e la copertura degli oneri finanziari derivanti da norme legislative. Vengono altresì esaminate le procedure e le prassi utilizzate ai fini della verifica tecnica delle quantificazioni in sede parlamentare e dedicati alcuni accenni alla giurisprudenza della Corte costituzionale in materia.

Nel corso della XVIII legislatura, le linee di politica economica e di finanza pubblica sono state definite, anzitutto dal primo Governo Conte, attraverso la Nota di aggiornamento al DEF 2018 e la manovra di finanza pubblica per il triennio 2019-2021, realizzata con la legge di bilancio per il 2019 e il decreto-legge 119 del 2018 , nonchè con il successivo Documento di economia e finanza del 2019 .

Le linee di politica economica del secondo Governo Conte per il triennio 2020-2022 sono state definite dalla Nota di aggiornamento al DEF 2019 e con la manovra di finanza pubblica realizzata con la legge di bilancio per il 2020 . Le linee di politica economica per il triennio 2021-2023 sono state definite con la Nota di aggiornamento al DEF 2020 e con la manovra di finanza pubblica realizzata con la legge di bilancio per il 2021 .

Nel complesso, l'indirizzo di politica economica è stato in una prima fase volto, attraverso politiche di bilancio non restrittive, a sostenere il rilancio della domanda interna e la spesa per investimenti, rinviando di anno in anno il raggiungimento degli obiettivi fissati per il nostro Paese (OMT) nell'ambito del Patto di stabilità e crescita (PSC), anche attraverso l'ampio utilizzo dei margini di flessibilità da esso previsti.

Il quadro di finanza pubblica ha subito un drastico mutamento a partire dal mese di febbraio 2020, quando al fine di fronteggiare l'emergenza Covid-19 e le conseguenze della forte limitazione delle attività economiche il Governo ha adottato una serie di provvedimenti d'urgenza che hanno disposto lo stanziamento di ingenti risorse pubbliche in deficit. L'adozione di tali misure è stata resa possibile dai ripetuti scostamenti di bilancio autorizzati (a maggioranza assoluta) dalle Camere e dalla sospensione del Patto di stabilità e crescita (PSC) decisa dalla Commissione europea.

Le linee di politica economica per il triennio 2021-2023 sono state definite con la Nota di aggiornamento al DEF 2020 e con la manovra di finanza pubblica realizzata con la legge di bilancio per il 2021 , che ha tenuto conto, in parte, anche delle risorse assegnate all'Italia nell'ambito del programma Next Generation EU .

Il 13 febbraio 2021 è entrato in carica il Governo Draghi, chiamato a fronteggiare, con politiche di bilancio espansive (definite già con il DEF 2021 ), i perduranti effetti economici della crisi legata all'emergenza COVID-19 sulle imprese e sulle famiglie.

A fine aprile 2021 è giunto a conclusione il lungo percorso di elaborazione del Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, avviato nell'estate dell'anno prima. Il 30 aprile 2021 il PNRR dell'Italia è stato trasmesso dal Governo alla Commissione europea e il 13 luglio 2021 è stato definitivamente approvato con Decisione di esecuzione del Consiglio , dando avvio alla fase attuativa degli interventi.

Le linee di politica economica per il triennio 2022-2024 sono state quindi definite con la NADEF 2021 e con la legge di bilancio per il 2022 .

Un ulteriore mutamento del quadro economico nazionale si è avuto a seguito dell'aggressione russa all'Ucraina, avviata a partire dal 24 febbraio 2022, che ha comportato un peggioramento delle prospettive di ripresa economica, soprattutto per l'incremento dei prezzi energetici e delle materie prime, nonché per gli elevati tassi di inflazione che ne sono conseguiti.

Nel corso del 2022, le prospettive di finanza pubblica, nel nuovo quadro macroeconomico determinato dal repentino mutamento delle condizioni geopolitiche mondiali determinatosi a seguito dello scoppio della guerra russo-ucraina, sono state delineate, in primo luogo, nel DEF 2022 , nel quale, pur in uno scenario caratterizzato da un forte rallentamento dell'economia, si è registrata comunque una crescita annua significativa. A fronte di una previsione di deficit tendenziale della PA del 5,1 per cento del PIL nel 2022 e in discesa fino al 2,7 per cento del PIL nel 2025, il Governo ha confermato gli obiettivi di deficit nominale di cui alla NADEF 2021, al fine di utilizzare lo spazio di bilancio venutosi a determinare (pari a 0,5 punti percentuali di PIL nel 2022, 0,2 punti nel 2023 e 0,1 nel 2024 e nel 2025) per il finanziamento di nuove misure a sostegno di famiglie e imprese e per il contrasto delle conseguenze economiche della guerra, in particolare sui prezzi dei prodotti energetici.

Da ultimo, la NADEF 2022 , pubblicata a fine settembre 2022, reca soltanto l'analisi delle tendenze in corso e le previsioni per l'economia e la finanza pubblica a legislazione vigente, lasciando al futuro Governo la definizione degli obiettivi di finanza pubblica per il triennio 2023-2025 e la redazione della legge di bilancio per il 2023.

Sempre sul fronte degli indirizzi di politica economica e di bilancio, la XVIII legislatura è stata segnata dalla successione di una serie eterogenea e in gran parte inedita di eventi eccezionali produttivi di rilevanti ripercussioni sulla situazione finanziaria generale del Paese. Tra questi, in particolare: l'emergenza epidemiologica da Covid-19, a partire da febbraio 2020, la quale ha messo a dura prova la tenuta del sistema sanitario e del tessuto economico e sociale nazionale; a partire dalla seconda metà del 2021, l'eccezionale aumento dei prezzi dei prodotti energetici e, conseguentemente, dell'inflazione; infine, da febbraio 2022, l'impatto della guerra tra Russia e Ucraina sugli approvvigionamenti di fonti di energia, sui prezzi dei prodotti energetici, di beni alimentari e di materie prime, nonché sugli incrementi eccezionali del tasso di inflazione.

In ragione delle conseguenze economiche ad ampio spettro determinate da tali eventi eccezionali, i Governi succedutisi nel corso della legislatura hanno sottoposto al Parlamento, complessivamente, 12 richieste di autorizzazione al ricorso a maggiore indebitamento e all'aggiornamento del piano di rientro verso l'Obiettivo di Medio Termine (OMT) individuato per ciascuno Stato membro, ai sensi del Patto di stabilità e crescita (PSC), sulla base dei criteri stabiliti dall'ordinamento dell'Unione europea.

Le richieste di autorizzazione allo scostamento di bilancio e al maggiore indebitamento sono state sottoposte mediante Relazioni al Parlamento indicanti, ai sensi dell'art. 6 della legge n. 243 del 2012 e conformemente all'articolo 81, secondo comma, della Costituzione – come modificato nel 2012 – gli eventi eccezionali posti a fondamento della richiesta, le finalità e le destinazioni delle maggiori risorse acquisite e il piano di rientro verso l'OMT. Tutte le Relazioni sono state approvate a maggioranza assoluta dei membri di ciascuna Camera.

Per un approfondimento dei profili di carattere quantitativo, attinenti alle autorizzazioni al maggior indebitamento intervenute nel corso della XVIII legislatura, all'utilizzo delle relative risorse e ai conseguenti riflessi sul percorso programmatico verso l'Obiettivo di medio termine, si rinvia allo specifico tema predisposto dal Servizio Bilancio dello Stato.

Per quanto riguarda il fronte del finanziamento degli investimenti volti ad assicurare lo sviluppo infrastrutturale del Paese in determinati settori, a partire dal 2016 si è proceduto all'istituzione di tre distinti Fondi.

Il Fondo per il finanziamento degli investimenti e lo sviluppo infrastrutturale del Paese, istituito dalla legge di bilancio per il 2017 con una dotazione di 47,5 milardi per gli anni dal 2017 al 2032, e rifinanziato dalla legge di bilancio per il 2018 per complessivi 36,115 miliardi di euro per gli anni dal 2018 al 2033, finanzia interventi nei settori dei trasporti, delle infrastrutture, della ricerca, della difesa del suolo, dell'edilizia pubblica e della riqualificazione urbana.

La legge di bilancio per il 2019 ha istituito il Fondo finalizzato al rilancio degli investimenti delle Amministrazioni centrali dello Stato e allo sviluppo del Paese, con una dotazione complessiva di circa 43,6 miliardi di euro per gli anni dal 2019 al 2033.

La legge di bilancio per il 2020 ha istituito un diverso Fondo finalizzato al rilancio degli investimenti delle Amministrazioni centrali dello Stato e allo sviluppo del Paese, destinato in particolare all'economia circolare, alla decarbonizzazione dell'economia, alla riduzione delle emissioni, al risparmio energetico, alla sostenibilità ambientale e, in generale, ai programmi di investimento e ai progetti a carattere innovativo, anche attraverso contributi ad imprese, a elevata sostenibilità e che tengano conto degli impatti sociali. Tale Fondo ha una dotazione complessiva di circa 20,8 miliardi di euro per gli anni dal 2020 al 2034.

Su un diverso versante, Il miglioramento dei meccanismi di controllo quantitativo e qualitativo della spesa pubblica ha costituito uno dei principali obiettivi di politica economica degli ultimi anni. Per le amministrazioni centrali dello Stato la spending review è stata inserita all'interno del processo di bilancio, con l'assegnazione di obiettivi annuali di risparmio ai singoli ministeri. La riforma del quadro di revisione della spesa pubblica costituisce una delle riforme previste dal PNRR. Alla fine del 2021, in attuazione di uno specifico traguardo previsto dal PNRR, è stato istituito il Comitato scientifico per le attività inerenti alla revisione della spesa. Il DEF 2022 ha stabilito che le amministrazioni centrali dello Stato dovranno assicurare i seguenti risparmi di spesa nel triennio 2023-2025: 800 milioni per il 2023; 1.200 milioni per il 2024; 1.500 milioni per il 2025.

Il Benessere Equo e Sostenibile (BES) è un insieme di indicatori che hanno lo scopo di valutare il progresso della società non solo dal punto di vista economico, ma anche sotto l'aspetto sociale e ambientale. Dal 2018 gli indicatori BES sono stati inclusi tra gli strumenti di programmazione e valutazione della politica economica nazionale.

In un apposito Allegato al DEF sono riportati l'andamento nell'ultimo triennio degli indicatori, nonché le previsioni sull'evoluzione degli stessi nel periodo di riferimento, anche sulla base delle misure previste per il raggiungimento degli obiettivi di politica economica del quadro programmatico e dei contenuti dello schema del Programma nazionale di riforma.

Il Ministero dell'economia e delle finanze presenta inoltre una Relazione annuale al Parlamento con la stima degli effetti dell'ultima manovra economica sull'andamento degli indicatori.

Il Rapporto Bes , pubblicato annualmente dall'ISTAT (BES 2021, di aprile 2022), illustra un quadro integrato dei principali fenomeni economici, sociali e ambientali che caratterizzano il nostro Paese, attraverso l'analisi di un set completo di indicatori suddivisi in 12 domini.

European fiscal rules and national budget cycle

The legal and institutional framework of European economic governance, enshrined in the Stability and Growth Pact as amended after the economic and financial crisis begun in 2008 by the so-called Six Pack (2011) and Two Pack (2013), is aimed to ensure the stability of fiscal policies and the sustainability of public finance of Member States. European financial rules mainly consist of quantitative parameters that States have to comply to (such as deficit/GDP and debt/GDP ratios, medium-term objective, debt rule, expenditure rule), as well as rules that ensure ex ante coordination of national economic and budgetary policies (European Semester and rules on fiscal and macroeconomic surveillance).

This legal framework underwent a radical shift starting from February 2020, due to the outbreak of Covid-19 pandemic. In order to react to the consequences of the health emergency on the economic systems of the Member States, the European Commission activated the general escape clause of the Stability and Growth Pact, so as to allow Member States to temporarily deviate from the adjustment path toward the medium-term objective with the aim to take advantage of wider fiscal room for health and social expenditure and to address the recession caused by the pandemic on European economy.

The general escape clause, whose application was at first expected to end in 2021, has been repeatedly extended by the Commission. Lastly, it provided for its application to the whole 2023, due to uncertainties and strong downward revision of the economic outlook of the EU countries after the start of the war between Russia and Ukraine, as well as the unprecedented increase in energy prices.

At national level, the timing and content of the national budgetary cycle are defined by the Constitution and ordinary law in relation the European economic governance legal framework. The national framework for public finance and budget cycle, enshrined in Law no. 196/2009, was then amended by Law no. 163/2016, which designed the new Budget Law, that is to say, a single legislative act combining both new income and expenditure measures (First Section) and the budget (Second Section).

During the XVIII legislature, the trend toward the postponement of the date of submission of the budget draft bill has significantly strengthened. This practice turned into a gradual erosion of the time devoted to legislative process, with particular reference to the second reading. In order to curb such trend, the Chamber of Deputies held and concluded the first reading of the bill A.C. 3437-A in the final stage of the legislature. This bill provided, notably, for the moving up of the date of submission of the Update to the Economic and Financial Document (from 27th to 25th September) and the budget bill (from 20th to 15th October). It also provided for an obligation for the President of the Council of Ministers to report promptly to the Chamber of Deputies and the Senate of the Republic in case of failure to submit the budget bill by that deadline. After the final approval by the Chamber, the bill was sent to the Senate; however, parliamentary examination did not begin due to the early end of the legislature.

Economic policy direction and budget slippages in XVIII legislature

Overall, economic policy direction was conducted, especially in the first half of the legislature, by means of non-restrictive fiscal policies, to support domestic demand and investment spending, also postponing year to year the achievement of our country's objectives (MTO) under the Stability and Growth Pact (SGP), also through the extensive use of the flexibilities provided for it.

The fiscal framework has changed dramatically since February 2020, when, in order to deal with the Covid-19 outbreak and the consequences of the severe curtailment of economic activities, the Government adopted a series of emergency measures providing for the allocation of large public resources in deficit. The adoption of these measures was made possible by the repeated budgetary slippages authorised (by absolute majority) by the Parliament and the suspension of the Stability and Growth Pact (SGP) decided by the European Commission.

XVIII legislature has been marked by largely unprecedented exceptional events that caused significant consequences on the Italy's general financial situation. Among these, particular attention must be paid to the Covid-19 emergency, which has put a strain on the resilience of the health care system as well as social and economic framework. Secondly, an exceptional increase in energy prices and in the inflation rate occurred starting from the second half of 2021. Thirdly, during 2022 the war between Russia and Ukraine caused major outcomes on the supply chain of energy sources, on energy and food prices, as well as on the availibility of raw materials. This turned into additional increases in the inflation rate.

The wide-ranging economic consequences of the abovementioned exceptional events led the Italian Government to submit to Parliament, in the course of the legislature, 12 requests for authorization to resort to increased public deficit and to temporarily deviate from the path to the medium-term objective (MTO) set for each Member State under the Stability and Growth Pact (SGP). These requests for budget slippages were submitted by means of Reports to Parliament indicating, pursuant to Article 81 of the Italian Constitution and to Article 6 of Law no. 243/2012, the exceptional events justifying the request, the purposes and measures financed by means of the resources authorized and the recovery plan towards the MTO. All the Reports submitted during the XVIII legislature were approved by the Chamber of Deputies and the Senate of the Republic by an absolute majority of the members of each House.

Central government investment funds

In order to ensure the financing of investments and infrastructural development of the country in certain sectors, starting from 2016 three distinct Funds have been established

The 2017 Budget Law has also established the Fund for the financing of investments and the development of infrastructure in Italy, refinanced by the 2018 Budget Law for EUR 36,115 billion for the years 2018 to 2033. It finances interventions in specific spending areas, including transport, infrastructure, research, soil protection, public housing and urban regeneration.

The Budget Law for 2019 established the Fund aimed at relaunching investment in central government and the development of the country, with a total budget of approximately EUR 43,6 billion for the years 2019 to 2033. A share of EUR 900 million was earmarked for the financing of the extension of the metro line from Milan to the municipality of Monza.

The 2020 Budget Law established a different fund to relaunch investment in the central government and the development of the country, intended in particular for the circular economy, the decarbonization of the economy, the reduction of emissions, energy saving, environmental sustainability and, in general, investment programs and projects of an innovative nature, including through contributions to businesses, high sustainability and taking into account social impacts. The Fund has a total budget of approximately EUR 20,8 billion for the years 2020 to 2034.

Spending Review

Improving the quantitative and qualitative control mechanisms of public spending has been one of the main economic policy objectives of the recent past. For central government, the spending review has been included within the budgetary process, with the allocation of annual savings targets to individual ministries.

The reform of the spending review framework is one of the reforms contemplated in the National Recovery and Resilience Plan (PNRR). It is planned to strengthen the spending review within the economic-financial planning, as already provided by national legislation (article 22-bis of law no. 196 of 31 December 2009). In this context, a strengthening of the existing structures and the implementation of new structures specifically dedicated to the Ministry of Economy and Finance are envisaged. The Reform (1.13) sets a series of milestones up to 2026. At the end of 2021, in implementation of the first milestone, the Scientific Committee for activities relating to the spending review was established. The 2022 DEF established that central government administrations should ensure the following expenditure savings over the three-year period 2023-2025: 800 million for 2023; 1,200 million for 2024; 1,500 million for 2025.

Fair and Sustainable Well-Being

Fair and Sustainable Well-being (BES) is a set of indicators that aim to assess social progress not only from an economic point of view, but also from a social and environmental point of view. Since 2018, BES indicators have been included among the planning and evaluation tools of the national economic policy. The Ministry of Economic Affairs and Finance must submit an annual report to Parliament in order to estimate the effects of the economic manoeuvre on the performance of the indicators. The most recent report on BES indicators is dated March 2022.

In the BES 2010 report, ISTAT presented information and analysis on the development of Fair and Sustainable Well-being indicators (April 2022).