tema 15 aprile 2019
Studi Camera - Bilancio Politica economica e finanza pubblica Il Documento di economia e finanza 2019

Il Documento di Economia e Finanza (DEF) costituisce il principale strumento di programmazione della politica economica del Governo. Il DEF va trasmesso entro il 10 aprile alle Camere, ciascuna delle quali si esprime sul Documento con apposita risoluzione dell'Assemblea. L'esame del DEF 2019 è stato avviato il 15 aprile dalle Commissioni Bilancio di Camera e Senato.

Consulta qui il dossier predisposto congiuntamente dai Servizi di documentazione di Camera e Senato.

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ll Documento di economia e finanza (DEF) costituisce il principale documento di programmazione della politica economica e di bilancio, che traccia, in una prospettiva di medio-lungo termine, gli impegni, sul piano del consolidamento delle finanze pubbliche, e gli indirizzi, sul versante delle politiche pubbliche, adottati dall'Italia per il rispetto del Patto di Stabilità e Crescita europeo e per il conseguimento dei relativi obiettivi di sviluppo, occupazione, riduzione del rapporto debito-PIL, per l'anno in corso e per il triennio successivo.

Il DEF si articola in tre sezioni (Programma di stabilità, Analisi e Tendenze della Finanza pubblica, Programma Nazionale di riforma) e si inquadra al centro del processo di coordinamento ex ante delle politiche economiche degli Stati membri dell'UE, il cd. Semestre europeo). Il DEF viene trasmesso dal Governo alle Camere entro il 10 aprile, affinché esse si esprimano su tali obiettivi e sulle conseguenti strategie di politica economica contenute nel Documento. Dopo il passaggio parlamentare, il Programma di Stabilità e il Programma Nazionale di Riforma vanno inviati al Consiglio dell'Unione europea e alla Commissione europea entro il 30 aprile.

ultimo aggiornamento: 15 aprile 2019

Il DEF 2019 espone l'analisi del quadro macroeconomico italiano relativo all'anno 2018 e le previsioni tendenziali per l'anno in corso (2019) e per il periodo 2020-2022, le quali riflettono i segnali di rallentamento dell'economia italiana, in un contesto di debolezza economica internazionale.

Per quel che concerne le previsioni macroeconomiche, il DEF 2019 presenta due scenari di previsioni, uno tendenziale e l'altro programmatico.

Le stime tendenziali incorporano le misure previste dalla Legge di Bilancio per il 2019, come il Reddito di cittadinanza (che secondo il DEF dovrebbe fornire uno stimolo ai consumi delle famiglie meno abbienti, caratterizzati da una propensione al consumo più elevata della media) e le misure pensionistiche del D.L. n. 4/2019 ("Quota 100"). Inoltre la lettura della previsione tendenziale deve tenere conto del fatto che la legislazione vigente, come modificata dalla Legge di Bilancio per il 2019, prevede un aumento delle aliquote IVA a gennaio 2020 e a gennaio 2021, nonché un lieve rialzo delle accise sui carburanti a gennaio 2020.

Nel quadro tendenziale, la previsione di crescita del PIL in termini reali per il 2019 è rivista al ribasso allo 0,1 per cento, ossia 0,9 punti percentuali in meno rispetto allo 1,0 per cento prospettato nello scenario dell'ultimo documento di aggiornamento del quadro macroeconomico e di finanza pubblica presentato a dicembre scorso. La nuova previsione tendenziale per il 2019 si basa sull'aspettativa di una graduale ripresa della crescita trimestrale del PIL, che da poco sopra lo zero nei primi due trimestri dell'anno si porterebbe ad un ritmo annualizzato dell'1,2 per cento nel secondo semestre.

Negli anni successivi, il DEF prevede che il tasso di crescita reale progredisca gradualmente allo 0,6 per cento nel 2020 e allo 0,7 per cento nel 2021, fino allo 0,9 per cento nel 2022, mantenendosi per tutto il periodo previsivo al di sotto del profilo tracciato a dicembre scorso.

In particolare, il DEF fa riferimento all'impatto sulla crescita congiunturale dei consumi delle famiglie ascrivibile al Reddito di cittadinanza a partire dal secondo trimestre di quest'anno, il quale dovrebbe fornire uno stimolo ai consumi delle famiglie meno abbienti (con una propensione al consumo più elevata della media) in grado di determinare un effetto positivo sulla crescita del PIL reale di 0,2 punti percentuali sia nel 2019 che nel 2020. Analogamente, le misure relative al sistema previdenziale (c.d. quota 100), che avrebbero un effetto neutrale sul PIL nel 2019, avrebbero un effetto positivo sulla crescita di 0,1 punti percentuali nel 2020. Il DEF prospetta, tuttavia, che nel biennio 2020-2021 l'effetto positivo dei due provvedimenti venga in parte ridimensionato, nello scenario tendenziale, dagli effetti dell'attivazione degli aumenti dell'IVA derivanti dalle clausole di salvaguardia. Nonostante non venga ipotizzata una traslazione completa sui prezzi, l'aumento dei prezzi al consumo inciderebbe sul reddito disponibile reale con ricadute sulla propensione al consumo.

Per quanto concerne il quadro macroeconomico programmatico, il DEF ricorda che il Governo ha approvato due decreti legge contenenti misure di stimolo agli investimenti privati e delle amministrazioni territoriali (D.L. "Crescita") e misure volte a snellire le procedure di approvazione delle opere pubbliche e di progetti di costruzione privati (D.L. "Sblocca Cantieri").

L'impatto complessivo dei due provvedimenti sull'economia viene prudenzialmente stimato in 0,1 punti percentuali di crescita aggiuntiva del PIL reale nel 2019, che porta la crescita del PIL nello scenario programmatico allo 0,2 per cento, rispetto allo 0,1 per cento dello scenario tendenziale. In confronto alla previsione tendenziale, è soprattutto la componente degli investimenti fissi lordi a spiegare la maggiore crescita del PIL.

Per quanto riguarda gli anni successivi, secondo il DEF lo snellimento delle procedure per appalti pubblici e costruzioni private e il più elevato livello degli investimenti pubblici del quadro programmatico, pur in presenza di misure di copertura finanziaria, assicurano un differenziale positivo di crescita del PIL in confronto allo scenario tendenziale pari a 0,2 punti percentuali nel 2020 (da 0,6 punti percentuali del tendenziale, a 0,8 del programmatico) e 0,1 punti nel 2021 (da 0,7 punti percentuali del tendenziale, a 0,8 del programmatico). Solo nell'ultimo anno della previsione, il 2022, la crescita del PIL risulterebbe inferiore a quella tendenziale per 0,1 punti percentuali (da 0,9 punti percentuali del tendenziale, a 0,8 del programmatico), in ragione di un obiettivo di deficit più sfidante.

Infine, si segnala che sulle base di quanto prevede la legge n. 243 del 2012, in coerenza con le regole europee, le previsioni macroeconomiche del DEF 2019 sono state sottoposte alla verifica dell' Ufficio parlamentare di Bilancio, che ha validato il quadro previsionale con propria nota del 5 aprile 2019.

ultimo aggiornamento: 15 aprile 2019

Il Documento di economia e finanza riporta l'analisi del conto economico delle amministrazioni pubbliche a legislazione vigente per il periodo 2019-2022, integrato con le informazioni relative alla chiusura dell'esercizio 2018.

Riguardo ai dati di consuntivo, le informazioni riportate nel Documento tengono conto degli aggiornamenti diffusi dall'ISTAT con i comunicati del 1° e del 9 aprile 2019, che attestano un indebitamento netto delle pubbliche amministrazioni per il 2018 pari al 2,1 per cento del Pil, in peggioramento rispetto alle precedenti stime di gennaio (1,9 per cento). Il dato (su cui incide anche la riclassificazione di alcuni enti nel perimetro della pubblica amministrazione secondo i criteri Eurostat) indica comunque un miglioramento rispetto al rapporto del saldo rispetto al Pil riferito all'anno 2017 (2,4 per cento).

Per quanto riguarda il periodo di previsione, nello scenario tendenziale (ossia a legislazione vigente) il DEF evidenzia un indebitamento netto pari al 2,4 per cento del Pil nel 2019, in peggioramento dello 0,4 per cento rispetto alla stima formulata in sede di approvazione della legge di bilancio 2019.

La nuova previsione per il 2019 sconta l'indisponibilità in via definitiva dei 2 miliardi di accantonamenti sul bilancio dello Stato prevista, in caso di scostamento rispetto alle previsioni, dalla legge di bilancio (articolo 1, commi da 1117 a 1120, della legge 145 del 2018).

Sempre nello scenario tendenziale, per gli anni successivi si prevede un decremento dell'indebitamento netto rispetto al 2019, sia in valore assoluto che in rapporto al Pil, con riduzioni annue costanti tranne che per l'ultimo esercizio dell'intervallo di previsione: -2,0 per cento del Pil nel 2020, -1,8 per cento del Pil nel 2021 e -1,9 per cento del Pil nel 2022.

La dinamica del saldo per gli anni successivi al 2019, prevista in base alla vigente legislazione, include gli effetti degli aumenti automatici dell'IVA e delle accise (cd "clausole di salvaguardia"). Rispetto a tali valori il DEF evidenzia che, ai fini della disattivazione dei predetti aumenti automatici, sono ancora da definire le misure alternative di copertura e di riforma fiscale.

Tale evoluzione del saldo è determinata principalmente dalla crescita del saldo primario, che aumenta la propria incidenza rispetto al Pil dall'1,6 per cento del 2020 all'1,9 per cento nel 2021 fino a raggiungere il 2,0 per cento nel 2022. A fronte di tale andamento, tuttavia, il DEF stima anche una crescita della spesa per interessi che, sempre in rapporto al Pil, passa dal 3,6 per cento nel 2020 al 3,7 per cento nel 2021 e, infine, al 3,9 per cento nel 2022.

Il rapporto debito/PIL tendenziale è stimato al 132,8 per cento nel 2019, includendo proventi da privatizzazione pari all'1 per cento del PIL.

Nello scenario programmatico (ossia includendo l'impatto delle politiche prospettate dal Governo nel Programma nazionale di riforma) l'indebitamento netto è confermato al 2,4 per cento del PIL nel 2019, ma scenderebbe al 2,1 per cento nel 2020, all'1,8 per cento nel 2021 e all'1,5 per cento nel 2022. Il saldo strutturale peggiorerebbe di 0,1 punti percentuali quest'anno, ma risulterebbe in lieve miglioramento al netto della clausola per eventi eccezionali. Nei prossimi tre anni, il saldo strutturale migliorerebbe di 0,2 punti percentuali di PIL nel 2020 e di 0,3 all'anno nel 2021 e nel 2022, scendendo dal -1,5 per cento del PIL nel 2019 al -0,8 per cento nel 2022, in linea con una graduale convergenza verso il pareggio strutturale.

Infine, sempre nello scenario programmatico, il rapporto debito/PIL è previsto salire dal 132,2 per cento del 2018 al 132,6 per cento nel 2019, mentre una graduale discesa è prevista per il prossimo triennio, al 131,3 per cento nel 2020, 130,2 per cento nel 2021 e al 128,9 per cento nel 2022.

ultimo aggiornamento: 15 aprile 2019

La terza Sezione del DEF reca il Programma Nazionale di riforma (PNR) che, in stretta relazione con quanto previsto nel Programma di Stabilità, definisce gli interventi da adottare per il raggiungimento degli obiettivi nazionali di crescita, produttività, occupazione e sostenibilità delle finanze pubbliche, in coerenza con gli indirizzi formulati dalle istituzioni europee nell'ambito del semestre Europeo.

Si ricorda in proposito che nella riunione del 13 luglio 2018 il Consiglio dell'Unione europea ha approvato le raccomandazioni specifiche per Paese, chiudendo così il ciclo annuale del Semestre europeo. Per quanto riguarda l'Italia sono state formulate quattro raccomandazioni, riguardanti gli aggiustamenti di bilancio e la fiscalità (I), la giustizia, la pubblica amministrazione e la concorrenza (II), i crediti deteriorati e il settore bancario (III), il mercato del lavoro e la spesa sociale (IV). Una valutazione sull'attuazione delle raccomandazioni è contenuta nella Relazione per Paese della Commissione relativa all'Italia 2019 (cd. Country report), nella quale si rileva che l'Italia ha compiuto, nel complesso, progressi molto limitati.

Per quanto riguarda i principali contenuti del Programma nazionale di riforma, in materia di politiche di bilancio il Governo, pur condividendo l'importanza della riduzione del debito, opta per un "miglioramento del saldo strutturale più graduale rispetto alla Raccomandazione del Consiglio, che implicherebbe una un'eccessiva restrizione di bilancio", osservando che "considerazioni di carattere sociale debbano ricevere altrettanta attenzione dei saldi di bilancio nella definizione della politica economica". Per quanto riguarda, in particolare, i saldi di finanza pubblica nello scenario programmatico, a giudizio del Governo si tratta di valori "in linea con una graduale convergenza verso il pareggio strutturale previsto dal Patto di stabilità e crescita, […] pur puntando in media a miglioramenti del saldo strutturale più contenuti in confronto ad un'interpretazione letterale delle regole".

Per quanto riguarda la revisione della spesa (spending review), il DEF preannuncia "un paziente lavoro di revisione della spesa corrente", che porterà a un primo pacchetto di misure nella legge di bilancio per il 2020. Il programma di spending review comporterà risparmi di spesa corrente pari a 2 miliardi nel 2020 (ammontare invariato rispetto al 2019) a 5 miliardi nel 2021 e a 8 miliardi nel 2022 (valori cumulati). Vengono illustrati, poi, i risultati della nuova procedura di spending review integrata nel ciclo di bilancio, adottata per la prima volta nella fase di formazione del disegno di legge di bilancio 2018-2020, nell'ambito della quale è stato definito un contributo aggregato dei Ministeri alla manovra di finanza pubblica pari a 1 miliardo di euro.

In tema di tassazione il Governo attribuisce un ruolo centrale alla riduzione della pressione fiscale sui redditi, per la creazione di un clima più favorevole alla crescita. In particolare, l'azione di riforma fiscale riguarderà l'attuazione progressiva di un sistema di flat tax come componente importante di un modello di crescita più bilanciato. La pressione fiscale, che nel 2018 si è attestata al 42,1 per cento del PIL, rimane elevata, ma il Governo intende agire per ridurla gradualmente su famiglie e imprese, anche grazie alle azioni di contrasto dell'evasione e dell'elusione fiscale. Per incentivare gli investimenti, il cd. decreto-legge crescita, in via di emanazione, consente alle imprese di beneficiare di una riduzione dell'aliquota IRES e IRPEF applicabile agli utili non distribuiti. L'azione di contrasto all'evasione e all'elusione fiscale, fondamentale nell'assicurare l'equità del prelievo e tutelare la concorrenza tra le imprese, sarà perseguita attraverso il potenziamento di nuove tecnologie per effettuare controlli mirati. Dall'analisi della Relazione sull'economia non osservata e sull'evasione fiscale e contributiva 2018 (allegata al DEF) emerge che per il triennio 2014-2016 (per il quale si dispone di stime complete per tutte le imposte e contributi considerati) il tax gap complessivo è stato pari a circa 109 miliardi, di cui 97,6 miliardi di mancate entrate tributarie e 11,4 miliardi di mancate entrate contributive. Con riferimento all'obbligo di fatturazione elettronica tra operatori economici il DEF rileva che nel primo mese di operatività dell'obbligo sono più che raddoppiate le fatture elettroniche inviate all'Agenzia delle Entrate (228 milioni di file inviati da parte di oltre 2,3 milioni di operatori, con un trend in forte ascesa). Infine, il Governo rappresenta come con il decreto-legge n. 119 del 2018 (decreto fiscale) sono state introdotte disposizioni volte ad agevolare la chiusura delle posizioni debitorie aperte, per consentire all'attività di riscossione ordinaria di riprendere con maggiore efficienza. Lo stesso obiettivo viene perseguito con riguardo al contenzioso, favorendo la chiusura delle liti pendenti. Nel 2019 sarà valutata la possibilità di introdurre misure simili anche per le posizioni debitorie delle imprese.

Come già previsto nei precedenti documenti programmatici del Governo, anche nel DEF 2019 il programma di privatizzazioni viene richiamato come uno degli strumenti che contribuiscono all'azione di consolidamento dei conti pubblici. Il DEF conferma, tra gli obiettivi programmatici, introiti da privatizzazioni e da altri proventi finanziari per 1 punto di PIL nel 2019 e per 0.3 punti nel 2020 (non sono previsti introiti, invece, nel 2021), senza tuttavia fornire alcun elemento informativo in merito agli introiti fin qui conseguiti e alle procedure di privatizzazione avviate e/o programmate. Il Documento ricorda, quindi, che nel corso del 2018 (come anche nel 2017) non sono stati registrati introiti da privatizzazioni, al contrario di quanto ipotizzato nei precedenti obiettivi programmatici.

Il DEF conferma il ruolo della valorizzazione del patrimonio immobiliare nella strategia economica e di bilancio, con particolare riguardo alla riduzione del rapporto debito/PIL, stimando per il 2018 proventi derivanti dalle vendite di immobili pubblici pari a 825 milioni di euro. Il programma straordinario di dismissioni immobiliari stabilito dalla legge di bilancio 2019 per il triennio 2019-2021 prevede un introito di 1,25 miliardi, ulteriore rispetto agli 1,84 miliardi già previsti a legislazione vigente.

Per quanto attiene al settore bancario e finanziario viene indicata la necessità di proseguire con l'azione di riduzione dei crediti deteriorati intrapresa dal sistema bancario italiano. Con riferimento all'attuazione delle riforme delle banche di credito cooperativo (BCC) e delle banche popolari, il Governo segnala che tutte le banche popolari sono state trasformate in società per azioni, fatta eccezione per due (per una delle quali la procedura è stata sospesa, essendo in corso un appello alla Corte di Giustizia Ue). Allo stesso tempo, la riforma delle BCC è giunta al suo pieno completamento, con il consolidamento di circa 230 banche in 2 grandi gruppi significativi e la costituzione di un sistema di garanzia istituzionale (IPS - Institutional Protection Scheme) da parte delle BCC della regione Alto Adige. Infine, il Governo intende dedicare un'attenzione specifica all'utilizzo delle nuove tecnologie, mediante l'istituzione presso il MEF di un Comitato di Coordinamento per il Fintech (prestazione di servizi bancari e finanziari con l'impiego di tecnologie innovative) che possa favorire anche la partecipazione attiva ai lavori dell'Unione europea e degli organismi internazionali competenti.

Per quanto riguarda il sostegno alle imprese, il PNR evidenzia la necessità di ridurre in maniera sostanziale le barriere agli investimenti, sia pubblici che privati, agendo su diversi fronti, con politiche di accesso al credito per le imprese, di alleggerimento del carico amministrativo e di sostegno al tessuto imprenditoriale nella sua posizione sull'estero. In tale ottica, il Governo richiama la recente approvazione di un decreto legge (tutt'ora in corso di definizione) che introduce misure urgenti per la crescita economica, come sgravi e incentivi fiscali, disposizioni per il rilancio degli investimenti privati e norme per la tutela del Made in Italy. Il Governo segnala inoltre la pubblicazione di un portale web grazie al quale gli imprenditori potranno trovare tutte le informazioni relative alle misure nazionali di incentivazione disponibili. Il Governo prospetta poi il rafforzamento del Fondo di Garanzia delle PMI, attraverso apposite misure anch'esse contenute nel decreto-crescita in corso di definizione. Infine, si preannuncia l'adozione, entro il 2019, di una nuova legge annuale sulla concorrenza e di nuove iniziative legislative per la tutela e la promozione di un'equa concorrenza, la revisione delle concessioni pubbliche e il potenziamento delle autorità di regolazione.

Nel settore delle comunicazioni il Governo intende concludere la predisposizione delle Strategie Nazionali per l'Intelligenza Artificiale e per la Blockchain, proseguendo inoltre le sperimentazioni sull'utilizzo di queste tecnologie. Si ribadisce inoltre l'intendimento di partecipare attivamente al programma ‘Europa Digitale', che si indirizzerà all'intelligenza artificiale, alla sicurezza informatica, alle competenze digitali, alla digitalizzazione dell'Amministrazione pubblica e ai supercomputer. Il Documento attribuisce poi un ruolo rilevante, nell'ambito delle politiche per l'innovazione, alla Strategia nazionale per Banda Ultra Larga e allo sviluppo della tecnologia 5G, indicando l'esigenza di una semplificazione della governance del settore.

In materia di lavoro il DEF dedica specifica attenzione all'ipotesi dell'introduzione del salario minimo (richiamando il progetto di legge in discussione al Senato), impegnandosi a rafforzare le azioni per promuovere il lavoro giovanile e femminile, nonché la lotta al precariato, ipotizzando anche l'estensione della disciplina in materia di equo compenso.

Con riferimento al reddito di cittadinanza, introdotto con il D.L. 4/2019, il Governo sottolinea, in particolare, la sua funzione di sostenere il reddito di coloro che si trovano al di sotto della soglia ISEE di 9.630 euro e di fornire un incentivo per il rientro nel mercato del lavoro, la previsione di un incentivo per i datori di lavoro che assumono a tempo pieno ed indeterminato soggetti beneficiari di Rdc (cumulabile con gli altri incentivi contenuti nella Legge di bilancio 2019), la sua operatività completamente digitale (con conseguente riduzione di tempi, costi e possibilità di frodi), nonché la piena interoperabilità delle banche dati a disposizione dello Stato e dei Centri per l'impiego, che consentirà l'incontro in tempo reale della domanda e dell'offerta di lavoro.

In materia previdenziale il DEF evidenzia come la revisione del sistema pensionistico operata con la cd. ‘Quota 100' consenta a lavoratori che nel triennio 2019-2021 abbiano raggiunto, congiuntamente, il requisito anagrafico di 62 anni ed il requisito contributivo di 38 anni, di accedere più agevolmente alla pensione anticipata, favorendo il ricambio generazionale e migliorando l'innovazione e la produttività delle imprese e dell'Amministrazione pubblica. Apposite tabelle contenute nel PNR quantificano gli effetti macroeconomici del reddito di cittadinanza e di "Quota 100", con riferimento all'andamento del PIL, dei consumi e dell'occupazione.

Per un esame approfondito del contenuto del Documento di economia e finanza 2019 si rinvia al dossier predisposto, congiuntamente, dal Servizio studi e dal Servizio bilancio di Camera e Senato.

ultimo aggiornamento: 15 aprile 2019

Le Commissioni della Camera dei Deputati e del Senato hanno effettuato sul DEF 2019 un ciclo di audizioni congiunte, nel corso delle quali è stata depositata la seguente documentazione:

ultimo aggiornamento: 16 aprile 2019
 
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