L'emergenza Covid-19

 

Il 9 gennaio 2020 l'Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS) ha dichiarato l'avvenuto isolamento, da parte delle autorità sanitarie cinesi, di un nuovo ceppo di coronavirus mai identificato prima nell'uomo: il 2019-nCoV (conosciuto anche come COVID-2019), poi ridenominato Sars-CoV-2. Il virus è stato associato a un focolaio di casi di polmonite registrati a partire dal 31 dicembre 2019 nella città di Wuhan, nella Cina centrale. Il 30 gennaio l'OMS ha dichiarato l'epidemia da COVID-19 un'emergenza di sanità pubblica di rilevanza internazionale e l'11 marzo l'ha definita una "situazione pandemica"  .

L'Italia ha immediatamente attivato significative misure di prevenzione  , dichiarando, con Delibera del Consiglio dei ministri 31 gennaio 2020  , lo stato di emergenza per sei mesi (pertanto fino al 31 luglio 2020) in conseguenza del rischio sanitario connesso, all'insorgenza di patologie derivanti da agenti virali trasmissibili, disponendo che si provveda con ordinanze, emanate dal Capo del Dipartimento della protezione civile, acquisita l'intesa della Regione interessata, e in deroga a ogni disposizione vigente e nel rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico. Lo stato di emergenza è stato di volta in volta prorogato con atti successivi  fino a giungere alla proroga al 31 marzo 2022 ad opera dell'articolo 1 del D.L. 221/2021  , data in cui è poi cessato, ai sensi dell'art. 1 del DL. 24/2002   (L.52/2022).

Tra le diverse misure adottate va qui ricordata la nomina (art. 122 del D.L. n. 18/2020  ) di un Commissario straordinario per l'attuazione e il coordinamento delle misure di contenimento e contrasto dell'emergenza epidemiologica COVID -19. Il Commissario gestisce ogni intervento utile a fronteggiare l'emergenza sanitaria, programmando e organizzando le attività, individuando i fabbisogni, indirizzando le risorse umane e strumentali e procedendo all'acquisizione e alla distribuzione di farmaci, delle apparecchiature e dei dispositivi medici e di protezione individuale, in raccordo con il Capo del Dipartimento della Protezione Civile.

Dal 1° aprile 2022, cessato lo stato di emergenza, sono quindi cessati i poteri emergenziali del Capo della Protezione civile e quelli del Commissario straordinario  . Al suo posto è istituita un'Unità per il completamento della campagna vaccinale   e per l'adozione di altre misure di contrasto alla pandemia, che si coordinerà con il Ministero della Salute. Al direttore della nuova Unità sono attribuiti i medesimi poteri già previsti per il Commissario straordinario.

Su richiesta motivata delle Amministrazioni competenti, con efficacia limitata fino al 31 dicembre 2022, è stato contestualmente disposto che possono essere adottate ordinanze di protezione civile, al fine di adeguare all'evoluzione dello stato della pandemia da COVID-19 le misure di contrasto in ambito organizzativo, operativo e logistico già emanate. Tali ordinanze, che devono essere  comunicate alle Camere, possono contenere misure derogatorie negli ambiti indicati, fermo restando il rispetto dei principi generali dell'ordinamento giuridico e delle norme dell'Unione europea e dei principi di adeguatezza e proporzionalità, nel limite delle risorse finanziarie disponibili a legislazione vigente. 

 L'esposizione che segue è diretta a fornire un quadro sintetico delle misure adottate per gestire l'emergenza sanitaria, specificandone l'ambito di intervento e mediante rinvio a trattazioni di maggior dettaglio.

Il quadro degli interventi normativi necessari a fronteggiare l'emergenza derivante dalla diffusione della pandemia è stato definito nell'ordinamento italiano, nel 2020 e all'inizio del 2021, da un insieme di decreti-legge che stabiliscono la cornice ordinamentale delle misure adottabili per la gestione dell'emergenza   (in particolare i decreti-legge n. 19/2020  , L. n. 135/2020,  e n. 33/2020  , L. n. 74/2020 come successivamente integrati e modificati) e di d.P.C.m., che hanno attuato le disposizioni dei decreti-legge, scegliendo in concreto, all'interno del "catalogo" di provvedimenti adottabili previsto dai decreti-legge, le misure di contenimento, e modulandole in relazione all'andamento epidemiologico (il D.P.C.M. 2 marzo 2021   è l'ultimo adottato in questa fase). 

Nel 2021, la disciplina è stata poi direttamente affidata alla fonte legislativa con nuovi decreti legge, a partire dal D.L. n. 52/2021   (L. n.87/2021). Infine, come già sopra ricordato,  con il D.L. n. 24/2022   (L. n. 52/2022)  sono state previste le disposizioni per il superamento delle misure di contrasto alla diffusione dell'epidemia da COVID-19, e per il rientro all'ordinario in conseguenza della cessazione dello stato di emergenza.

Il contrasto della pandemia ha poi naturalmente richiesto l'adozione di provvedimenti emergenziali diretti ad introdurre e disciplinare le misure sanitarie e socio-economiche necessarie per il contrasto del contagio e delle conseguenze economiche derivanti dall'adozione delle misure restrittive.

 Sul piano sanitario le linee adottate si sono mosse  nella duplice direzione dell'avvio e della diffusione di una estesa campagna di vaccinazione della popolazione, sulla base di un Piano strategico nazionale dei vaccini nonché dell'acquisto e della distribuzione dei farmaci per la cura dei pazienti con COVID-19 (cfr. Le misure sanitarie di contrasto al Covid 19  ).

L'attività di vaccinazione è iniziata a fine dicembre 2020. L'attuazione del piano è stata affidata al Commissario straordinario (è previsto un confronto sul Piano anche con il Comitato Nazionale di Bioetica). Le regioni e le province autonome provvedono alla somministrazione dei vaccini tramite alcune categorie di soggetti specificamente definite. Scopo della campagna vaccinale è quello di  raggiungere un'elevata copertura vaccinale per ridurre la circolazione del virus e lo sviluppo di varianti e prevenire efficacemente l'insorgenza di patologie gravi e di decessi.

In questa direzione sono state adottate le norme volte ad introdurre e disciplinare il green pass   e l'obbligo vaccinale per diverse categorie di lavoratori e per i soggetti con più di cinquant'anni.

Dal 1 maggio 2022 il green pass non è più richiesto nel nostro Paese per attività e servizi. Resta obbligatorio per accedere come visitatori ai reparti di degenza delle strutture ospedaliere e RSA e per permanere come accompagnatori di pazienti non Covid-19 nelle sale di attesa di pronto soccorso, strutture sanitarie e sociosanitarie. Qui la tabella riassuntiva   "Attività per le quali è richiesto il possesso del green pass "base"/"rafforzato" in vigore dal 1° maggio 2022".

Attualmente rimane prorogato al 31 dicembre 2022 l'obbligo vaccinale per:
- gli esercenti le professioni sanitarie e gli operatori di interesse sanitario, per approfondimenti la nota del Ministero della salute   (articolo 8, commi 1-3 del decreto legge n. 24 del 2022);
- tutti i lavoratori impegnati in strutture residenziali socio-sanitarie e socio-assistenziali (articolo 8, commi 1-3 del decreto legge n. 24 del 2022);
- il personale che svolge a qualsiasi titolo la propria attività lavorativa nelle strutture di cui all'art. 8-ter del D.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 (per esempio ospedali, residenze sanitarie assistite, ambulatori, studi medici e odontoiatrici, centri diagnostici), ad esclusione dei contratti esterni; gli studenti dei corsi di laurea impegnati nello svolgimento di tirocini per l'abilitazione all'esercizio delle professioni sanitarie (articolo 8, commi 1-3 del decreto legge n. 24 del 2022).

La Legge di bilancio 2021 ha provveduto a disciplinare nel dettaglio la vaccinazione contro il COVID-19, ponendo la cornice legislativa statale per l'attuazione nonché i relativi stanziamenti e ha inoltre disposto, per il 2021, l'istituzione di un Fondo per la sanità e i vaccini nello stato di previsione del Ministero della salute, con una dotazione di 400 milioni,  per l'acquisto dei vaccini e dei farmaci per la cura dell'infezione COVID-19. In seguito, altre disposizioni legislative hanno stanziato ulteriori risorse per l'acquisto e la distribuzione dei vaccini e dei farmaci per la cura dei pazienti con Covid-19. 

Sono stati poi messi a punto istituti e meccanismi diretti al potenziamento  del personale sanitario   necessario per far fronte alle esigenze di sorveglianza epidemiologica e di coordinamento connesse alla gestione dell'emergenza COVID-19. Per fronteggiare l'emergenza, sono state utilizzate procedure straordinarie di reclutamento del personale per il potenziamento, in particolare, delle reti di assistenza territoriale e dei reparti ospedalieri di virologia e pneumologia, in deroga alla disciplina vigente. Ciò ha permesso al Servizio sanitario di contrastare la crisi epidemiologica in atto nelle regioni più colpite fino al termine dello stato di emergenza (31 luglio, successivamente prorogato al 15 ottobre 2020 e poi al 31 gennaio 2021) prevedendo al contempo azioni a lungo termine, quali il reclutamento di medici ed infermieri, anche militari. Sono stati disposti incentivi ed incarichi di lavoro autonomo e, per garantire l'assistenza in caso di sostituzione del medico di medicina generale, la possibilità di esercitare la professione di medico-chirurgo dopo il conseguimento della laurea in Medicina e chirurgia previo giudizio di idoneità (cd. laurea abilitante). 

L'adozione delle misure di contenimento previste dai diversi decreti legge che fin dalle prime fasi dell'emergenza sanitaria da Covid-19 hanno cercato di arginare la diffusione del contagio, ha comportato conseguenze ed effetti economici su tutte le attività produttive interessate dalle chiusure o dalle limitazioni.

Si è intervenuto pertanto con l'adozione di misure di sostegno dirette a fronteggiare e gestire le conseguenze economiche e sociali derivanti dall'adozione delle diverse misure restrittive. Tali misure di sostegno sono state finanziate ricorrendo, tra il 2020 e il 2022, a numerose richieste di autorizzazione al Parlamento al ricorso a maggiore indebitamento, al fine di far fronte agli eventi di carattere eccezionale connessi all'emergenza pandemica. Tali autorizzazioni, approvate dalle Camere a maggioranza assoluta, conformemente a quanto stabilito dall'articolo 81, secondo comma, della Costituzione e dall'articolo 6 della legge "rinforzata" n. 243 del 2012, hanno consentito al Governo di utilizzare gli spazi di manovra aperti dall'attivazione a livello europeo, da parte della Commissione, della clausola generale di salvaguardia prevista dal Patto di Stabilità e Crescita (PSC). Per un approfondimento sul tema, si rinvia all'Area tematica Politica economica e finanza pubblica, nonché all'apposito tema dedicato agli scostamenti di bilancio autorizzati nel corso della XVIII legislatura.

Quanto alle misure fiscali e finanziarie per contrastare gli effetti sull'economia derivati dalla pandemia, si rinvia all'apposito Tema  .

Misure particolari sono poi state dettate in tema di lavoro e welfare, e in tema di scuola.

Le principali misure in materia di lavoro e welfare sono state volte al contenimento dei contagi nei luoghi di lavoro (ad esempio attraverso la promozione del lavoro agile, il rispetto dei protocolli di sicurezza sottoscritti da Governo e parti sociali e l'obbligo di green pass), alla tutela dell'occupazione (attraverso la concessione di specifici trattamenti di integrazione salariale e il divieto temporaneo di licenziamento), nonché al sostegno del reddito dei lavoratori maggiormente colpiti dalla crisi, mediante il riconoscimento di indennità economiche a compensazione dei minori compensi percepiti. Per un approfondimento delle misure emergenziali in tema di lavoro e welfare si rinvia all'apposito tema.  

Per quanto concerne in particolare il settore della scuola, questo è stato direttamente interessato, oltre che dall'interruzione - per diversi periodi - delle attività di insegnamento in presenza, sostituite dalla didattica a distanza (DAD), dall'adozione - quando è stato possibile rientrare in classe - di dettagliate misure sanitarie di tipo preventivo, come l'uso delle mascherine nei locali scolastici e la necessità di osservare periodi di quarantena nelle classi interessate dal contagio, con la possibilità per gli studenti di rientrare in aula solo dopo aver effettuato un tampone con esito negativo. Per un approfondimento sull'emergenza Covid-19 nel mondo della scuola, si rinvia all'apposito Tema  .

Gli interventi statali hanno previsto, infine, misure di sostegno per gli enti territoriali al fine di assicurare l'esercizio delle funzioni fondamentali e per ristorare gli enti dalle perdite di gettito da entrate proprie, a seguito delle esenzioni e sospensioni disposte dai provvedimenti emergenziali in ragione della emergenza sanitaria. Si rinvia per un esame di dettaglio al relativo tema.

Allo scopo di dare una risposta comune e globale per combattere la pandemia di COVID-19 e per rafforzare la preparazione e gestione delle gravi minacce per la salute a carattere transfrontaliero, va poi ricordata la messa a punto della strategia sanitaria europea (qui il link)   per il contrasto all'emergenza Covid-19. 

Si ricorda infine che l'Assemblea parlamentare del Consiglio d'Europa (APCE) negli ultimi 2 anni ha dedicato molta attenzione all'impatto e alle conseguenze della pandemia, con l'approvazione di risoluzioni e raccomandazioni che hanno affrontato il tema sotto i diversi profili di competenza (qui l'approfondimento  ).