Nel corso della XVIII legislatura si sono consolidati alcuni indirizzi di riforma dei settori dell'edilizia e delle opere pubbliche rivolti a perseguire finalità di rilancio dell'attività edilizia e dello sviluppo infrastrutturale e promozione della sostenibilità dei territori urbani.
Gli indirizzi affermatisi in tema di opere pubbliche hanno perseguito l'obiettivo di una semplificazione del quadro normativo in materia di contratti pubblici che favorisca il rilancio dello sviluppo infrastrutturale del Paese, in particolare con l'utilizzo delle ingenti risorse messe a disposizione dell'Italia dal programma Next Generation EU.
Quanto all'attività edilizia, le misure legislative adottate, in attesa di un riordino complessivo della disciplina degli strumenti di pianificazione urbanistica, rispondono, in particolare, alle esigenze di contenimento del consumo di suolo (fino al suo azzeramento in coerenza con l'obiettivo dell'Unione europea di raggiungere un consumo netto di suolo pari a zero per il 2050), di promozione delle politiche di rigenerazione urbana e di recupero ed efficientamento energetico e anti-sismico del patrimonio edilizio esistente.
Anche alla luce delle criticità emerse nell'esperienza applicativa, si è così avviato un processo di ripensamento e revisione del Codice dei contratti pubblici (D.Lgs. n. 50/2016), ispirato alla necessità di una semplificazione della disciplina idonea a favorire il rilancio del settore delle opere pubbliche. In tale direzione si sono mosse dapprima le modifiche al Codice introdotte con il D.L. n. 32/2019 
(c.d. decreto sblocca cantieri), che ha, tra l'altro, previsto la possibilità della nomina di commissari straordinari per gli interventi infrastrutturali di particolare complessità o rilevanza e sancito il ritorno ad un regolamento "unico" di esecuzione ed attuazione del Codice (peraltro non ancora emanato) in luogo delle linee guida dell'ANAC.
Ulteriori misure di semplificazione in materia di contratti pubblici sono state poi adottate per l'emergenza COVID-19 e, quindi, in modo più complessivo, con il D.L. n. 76/2020 (c.d. decreto semplificazioni 1), il quale ha tra l'altro disposto semplificazioni in materia di procedure relative all'aggiudicazione dei contratti pubblici sotto soglia, ai fini dell'incentivazione degli investimenti pubblici durante il periodo dell'emergenza da Covid-19.
È intervenuto, successivamente, con misure di più ampio respiro legate all'attuazione del PNRR, il D.L. n. 77/2021 (c.d. decreto semplificazioni 2), con il quale sono state introdotte semplificazioni in materia di affidamento dei contratti pubblici PNRR e PNC (con la previsione, tra l'altro, di un maggior utilizzo della procedura negoziata senza previa pubblicazione di un bando di gara), e sono state apportate modifiche alla disciplina del subappalto (art. 105 del Codice dei contratti pubblici) che – anticipando la riforma complessiva del Codice da effettuare in attuazione degli impegni assunti con il PNRR (v. infra) – hanno eliminato, a decorrere dal 1° novembre 2021, il limite del 30% ed affidato alle stazioni appaltanti il compito di indicare nei documenti di gara, previa adeguata motivazione, le prestazioni o lavorazioni oggetto del contratto di appalto da eseguire a cura dell'aggiudicatario. Ulteriori misure previste dal D.L. n. 77/2021 riguardano la riduzione delle stazioni appaltanti per le procedure afferenti alle opere PNRR e PNC, e la proroga fino all'anno 2023 della sospensione del divieto di "appalto integrato" e della sospensione dell'obbligo di indicazione della terna di subappaltatori.
La riforma complessiva del quadro legislativo in materia di contratti pubblici prevista dal PNRR sarà chiamata ad intervenire, dunque, a completamento e integrazione dei richiamati interventi di riforma più puntuali sopra elencati, innestandosi in un contesto normativo già profondamente mutato rispetto all'inizio della XVIII legislatura. A tal fine, in attuazione del target previsto dal PNRR, è stata approvata la L. n. 78/2022 (recante "Delega al Governo in materia di contratti pubblici"). In coerenza con il target previsto dal PNRR entro marzo 2023, la delega legislativa (con l'emanazione di uno o più decreti legislativi) dovrà essere esercitata entro sei mesi dalla data di entrata in vigore della legge delega. La L. n. 78/2022, inoltre, autorizza l'emanazione di decreti legislativi correttivi o integrativi da adottare entro due anni dalla data di entrata in vigore dei decreti legislativi principali, con la stessa procedura e nel rispetto dei medesimi princìpi e criteri direttivi. Sempre il PNRR prevede, infine, l'ulteriore target, da conseguire entro giugno 2023, riferito all'entrata in vigore di tutte le leggi, regolamenti e provvedimenti attuativi (anche di diritto privato) per la revisione del sistema degli appalti pubblici.
Il tema della revisione della disciplina dei contratti pubblici intercetta in modo determinante le politiche in materia di infrastrutture strategiche e prioritarie, per le quali risulta ancora in corso la transizione dalla vecchia alla nuova disciplina della programmazione, per il momento ancora affidata, in attesa della revisione complessiva del Codice, alle scelte operate su base annuale con gli allegati infrastrutture ai Documenti di economia e finanza (DEF).
L'attuale fase, destinata a sfociare in un quadro regolatorio completamente rinnovato in stretta correlazione con l'attuazione del PNRR, appare peraltro già caratterizzata da una rinnovata centralità degli aspetti di pianificazione e programmazione delle infrastrutture e da una progressiva ridefinizione del concetto di priorità infrastrutturale, in conseguenza del ruolo rivestito dagli investimenti infrastrutturali nell'ambito del PNRR e del PNC, nonché del carattere sostanzialmente prioritario riconosciuto agli interventi infrastrutturali per i quali si è proceduto alla nomina di commissari straordinari ai sensi dell'art. 4 del D.L. n. 32/2019 .
A tale ultimo riguardo, un quadro aggiornato al 31 maggio 2022 della programmazione e della realizzazione delle infrastrutture prioritarie è reperibile nell'edizione 2022 del Rapporto annuale sulle infrastrutture strategiche e prioritarie (curato annualmente dal Servizio Studi della Camera in collaborazione con l'istituto di ricerca Cresme, su richiesta della VIII Commissione Ambiente, lavori pubblici e territorio), le cui risultanze sono arricchite dal quadro di dettaglio delle singole opere contenuto nel Sistema Informativo Legge Opere Strategiche (SILOS) .
In particolare, come si evince dagli ultimi monitoraggi annuali, alle modifiche del quadro programmatorio e realizzativo in materia di infrastrutture strategiche e prioritarie conseguenti all'introduzione della figura dei commissari straordinari ad opera dell'art. 4 del D.L. n. 32/2019, ha fatto seguito una fase nuova caratterizzata dall'avvio della programmazione degli interventi infrastrutturali del PNRR e del PNC. Ne è derivato un quadro molto articolato in cui la individuazione delle priorità infrastrutturali è distribuita tra una molteplicità di livelli pianificatori e realizzativi, tra i quali una posizione centrale è ora ricoperta dagli investimenti infrastrutturali previsti dal PNRR e dal PNC e dagli interventi oggetto di commissariamento ai sensi dell'art. 4 del D.L. n. 32/2019 (che, congiuntamente, secondo i dati del monitoraggio sopra richiamato, presentano un costo complessivo di 189,6 miliardi di euro, con disponibilità che ammontano a circa 130,7 miliardi e un fabbisogno residuo di circa 58,9 miliardi).
Altro elemento emerso nell'ultima fase della XVIII legislatura e descritto nel richiamato monitoraggio delle infrastrutture strategiche e prioritarie del 2022 è stata la significativa accelerazione nelle fasi di progettazione, aggiudicazione ed esecuzione dei lavori, con una riduzione dei tempi di affidamento e il forte incremento delle aggiudicazioni e dei nuovi cantieri, pur nella consapevolezza dei rischi di rallentamento nell'immediato futuro della capacità realizzativa a causa dell'aumento dei prezzi dei materiali da costruzione più significativi.
Nel corso della XVIII legislatura, numerose sono state le misure approvate in materia edilizia, cui spesso è stata agganciata la finalità di promuovere processi di rigenerazione urbana, per i quali peraltro manca ancora nell'ordinamento un compiuto quadro legislativo di riferimento a livello nazionale (numerosi risultando invece gli interventi legislativi finora approvati dalle regioni).
Da un lato, è stata arricchita e potenziata la platea dei bonus edilizi finalizzati, attraverso forme di incentivazione consistenti in detrazioni fiscali, al recupero e alla riqualificazione energetica del patrimonio edilizio esistente (in particolare con l'introduzione del c.d. Superbonus 110%, cui il PNRR destina quasi 14 miliardi di euro) - per una disamina dei quali si rinvia al tema web "Bonus edilizi e tassazione immobiliare " - e sono state approvate diverse misure volte a semplificare e ridurre gli adempimenti necessari per dare avvio ad interventi edilizi, anche con riferimento agli interventi edilizi in zona sismica.
Dall'altro lato, e in stretta correlazione con l'esigenza sempre più avvertita di promuovere processi di rigenerazione urbana (su cui v. infra) in grado di ridurre il consumo di suolo e consentire alle città di implementare, attraverso interventi di trasformazione del territorio, azioni di mitigazione degli effetti della crisi climatica, nella XVIII legislatura si è più volte intervenuti in modifica al Testo unico dell'edilizia (D.P.R. n. 381/2001), prevedendo, tra l'altro, deroghe ai limiti di distanza tra edifici stabiliti dalla normativa urbanistica al fine di contenere il consumo di suolo, rigenerare il patrimonio edilizio esistente e riqualificare le aree urbane degradate (art. 5 del D.L. n. 32/2019 ) e dettando semplificazioni concernenti le operazioni di demolizione e ricostruzione anche fuori sagoma, l'ampliamento delle nozioni di ristrutturazione edilizia e manutenzione straordinaria e l'agevolazione degli interventi di rigenerazione urbana attraverso la riduzione del contributo di costruzione (art. 10 del D.L. n. 76/2020 ).
Il tema della rigenerazione urbana (sul quale si rinvia allo studio "Le politiche di rigenerazione urbana. Prospettive e possibili impatti ", a cura del Servizio Studi della Camera in collaborazione con il Cresme) ha, quindi, assunto una nuova centralità in concomitanza con l'avvio del PNRR, che ora, attribuendo alla rigenerazione urbana la finalità di ridurre i divari di cittadinanza e generazionali, ne accentua il carattere di politica trasversale collocata all'incrocio di una pluralità di politiche pubbliche. Molteplici sono le linee di investimento del PNRR in materia di rigenerazione urbana:
- progetti di rigenerazione urbana volti a ridurre situazioni di emarginazione e degrado sociale (M5C2-I. 2.1);
- Piani Urbani Integrati (M5C2-I. 2.2), in attuazione della quale è poi intervenuto l'art. 21 del D.L. n. 152/2021 ;
- Programma innovativo della qualità dell'abitare (PINQuA) (M5C2-I. 2.3), istituito dall'art. 1, commi 437-444, della L. n. 160/2019 (legge di bilancio 2020) e poi recepito tra le linee di investimento finanziate con il PNRR, il quale è specificamente finalizzato alla riduzione del disagio abitativo, con particolare riferimento alle periferie, in un'ottica di sostenibilità e densificazione, e senza consumo di nuovo suolo, con la previsione che i relativi interventi devono seguire il modello urbano della città intelligente, inclusiva e sostenibile (smart city).
Ad integrazione delle misure rivolte a promuovere interventi di rigenerazione territoriale e urbana, nella XVIII legislatura si è infine dato avvio, con specifici finanziamenti disposti con legge a favore degli enti locali, a nuove politiche di investimento in materia di messa in sicurezza di edifici e territorio, per una descrizione delle quali si rinvia all'Area tematica "Ambiente e gestione del territorio".
The measures on construction and urban planning policies approved in the 18th legislature have been aimed at simplifying the building regulations, encouraging the recovery and energy and earthquake-proof redevelopment of the existing building stock, and promoting urban regeneration projects in accordance with the principles of sustainability, reduction of land consumption, combating housing deprivation and recovery of degraded or underused urban areas, even in the absence of an organic national discipline. The guidelines established on the subject of public works - destined to find further development with the overall reform of the Public Contracts Code foreseen by the PNRR - and the legislative measures that followed have pursued the objective of an initial simplification of the regulatory framework on public contracts and an acceleration of the procedures for awarding and executing works capable of fostering the relaunch of the country's infrastructural development.
During the course of the 18th five-year term, a number of reform guidelines have been consolidated in the building and public works sectors aimed at pursuing the goals of relaunching building activity and infrastructural development and promoting the sustainability of urban territories.
The guidelines that have been affirmed on the subject of public works pursue the objective of simplifying the regulatory framework for public contracts in order to favour the relaunch of the country's infrastructural development, in particular with the use of the considerable resources made available to Italy by the Next Generation EU programme.
With regard to construction activity, the legislative measures adopted, pending an overall reorganisation of the discipline of urban planning tools, respond, in particular, to the need to contain soil consumption (until it is reduced to zero, in line with the European Union's objective of achieving zero net soil consumption by 2050), to promote urban regeneration policies, and to recover and improve the energy and earthquake-proofing of the existing building stock.
Also in the light of the criticalities that have emerged in the application experience, a process of rethinking and revision of the Public Contracts Code (Legislative Decree No. 50/2016) has thus been initiated, inspired by the need for a simplification of the discipline suitable for favouring the relaunch of the public works sector. The amendments to the Code introduced by Decree-Law no. 32/2019 (so-called decree on the unblocking of construction sites) moved in this direction, providing, among other things, for the possibility of appointing extraordinary commissioners for infrastructural interventions of particular complexity or importance and establishing the return to a "single" regulation for the execution and implementation of the Code (which has not yet been issued) instead of ANAC's guidelines.
Further simplification measures in the field of public contracts were then adopted for the COVID-19 emergency and, then, more comprehensively, with Decree-Law No. 76/2020 (the so-called Simplifications Decree 1), which, among other things, provided for simplifications in the field of procedures relating to the awarding of public contracts below the thresholds, for the purpose of encouraging public investments during the period of the COVID-19 emergency.
Subsequently, Decree-Law No. 77/2021 (the so-called Simplifications Decree 2) intervened with more far-reaching measures related to the implementation of the PNRR, by which simplifications were introduced with regard to the awarding of PNRR and PNC public contracts (with the provision, inter alia, for greater use of the negotiated procedure without prior publication of a tender notice), and amendments were made to the rules on subcontracting (Art. 105 of the Public Contracts Code) which - anticipating the overall reform of the Code to be carried out in implementation of the commitments undertaken with the PNRR (see below) - have eliminated, as of 1 November 2021, the 30% limit and entrusted contracting authorities with the task of indicating in the tender documents, subject to adequate justification, the services or works covered by the contract to be performed by the successful tenderer. Further measures envisaged by Decree-Law No. 77/2021 concern the reduction of the number of contracting stations for procedures pertaining to PNRR and PNC works, and the extension until the year 2023 of the suspension of the ban on 'integrated procurement' and the suspension of the obligation to indicate the three-tier list of subcontractors.
The overall reform of the legislative framework on the subject of public contracts envisaged by the PNRR will be called upon to intervene, therefore, to complete and supplement the more punctual reform interventions listed above, taking place in a regulatory context that has already changed profoundly since the beginning of the eighteenth legislature. To this end, in implementation of the target envisaged by the PNRR, Law No. 78/2022 (concerning 'Delegation to the Government in the matter of public contracts') was approved. Consistent with the target envisaged by the PNRR by March 2023, the legislative delegation (through the enactment of one or more legislative decrees) must be exercised within six months from the date of entry into force of the delegated law. Law No. 78/2022, moreover, authorises the adoption of corrective or supplementary legislative decrees to be adopted within two years from the date of entry into force of the main legislative decrees, with the same procedure and in compliance with the same principles and directive criteria. Finally, the PNRR also envisages a further target, to be achieved by June 2023, referring to the entry into force of all laws, regulations and implementing measures (including those of private law) for the revision of the public procurement system.
The issue of the revision of the discipline of public contracts intercepts in a decisive way the policies on strategic and priority infrastructures, for which the transition from the old to the new planning discipline is still in progress, for the moment remaining entrusted, while waiting for the overall revision of the Code, to the choices made on an annual basis with the infrastructure annexes to the Economic and Financial Document (DEF).
The current phase, which is expected to lead to a completely renewed regulatory framework in close correlation with the implementation of the PNRR, already appears to be characterised by a renewed centrality of the planning and programming aspects of infrastructures and by a gradual redefinition of the concept of infrastructural priorities, as a result of the role played by infrastructural investments in the PNRR and PNC, as well as the substantially priority nature recognised to infrastructural interventions for which extraordinary commissioners have been appointed pursuant to Article 4 of Decree-Law no. 32/2019.
In this last regard, an updated picture as of 31 May 2022 of the planning and implementation of priority infrastructures can be found in the 2022 edition of the Annual Report on Strategic and Priority Infrastructures (edited annually by the Chamber's Study Department in collaboration with the research institute Cresme, at the request of the VIII Environment, Public Works and Territory Committee), whose findings are enriched by the detailed picture of individual works contained in the Strategic Works Law Information System (SILOS).
In particular, as can be seen from the latest annual monitoring, the changes in the planning and implementation framework regarding strategic and priority infrastructures resulting from the introduction of the figure of extraordinary commissioners by art. 4 of Decree-Law no. 32/2019, was followed by a new phase characterised by the start of the planning of the infrastructure interventions of the PNRR and PNC. This has resulted in a highly articulated framework in which the identification of infrastructure priorities is distributed among a multiplicity of planning and implementation levels, among which a central position is now covered by the infrastructure investments envisaged by the PNRR and PNC and the interventions subject to commissioning under art. 4 of Decree-Law No. 32/2019 (which, together, according to the monitoring data mentioned above, have a total cost of EUR 189.6 billion, with availabilities amounting to approximately EUR 130.7 billion and a residual requirement of approximately EUR 58.9 billion).
Another element that emerged in the last phase of the 18th parliamentary term and described in the above-mentioned monitoring of strategic and priority infrastructures in 2022 was the significant acceleration in the planning, awarding and execution phases of works, with a reduction in awarding times and a sharp increase in the number of contracts and new building sites, albeit in the awareness of the risks of a slowdown in the immediate future of the construction capacity due to the increase in the prices of the most significant construction materials.
During the 18th legislature, several measures have been approved in the field of constructions, often with the aim of promoting urban regeneration processes, for which, however, a complete legislative framework of reference at a national level is still lacking in the legal system (on the other hand, many legislative measures have been approved so far by the regions).
On the one hand, the number of building bonuses aimed, through incentives consisting of tax deductions, at the renovation and energy requalification of the existing building stock has been increased and enriched (in particular, with the introduction of the so called 110% Superbonus, to which the PNRR allocates almost euro 14 billion) - for an examination of which please refer to the web topic 'Building bonuses andf property taxation' - and various measures have been approved to simplify and reduce the fulfilments required to start building interventions, also with reference to building interventions in seismic zones.
On the other hand, and in close correlation with the increasingly felt need to promote urban regeneration processes (on which see below) able to reduce soil consumption and allow cities to implement, through land transformation interventions, actions to mitigate the effects of the climate crisis, in the 18th legislature there have been several amendments to the Consolidated Law on Construction (Presidential Decree no. 381/2001), providing, among other things, for exceptions to the distance limits between buildings established by urban planning regulations in order to contain land consumption, regenerate the existing building stock and redevelop degraded urban areas (Art. 5 of Decree-Law no. 32/2019) and dictating simplifications concerning the operations of demolition and reconstruction also out of shape, the expansion of the notions of building renovation and extraordinary maintenance and the facilitation of urban regeneration interventions through the reduction of the construction contribution (art. 10 of Decree-Law no. 76/2020).
The theme of urban regeneration (on which see the study 'Urban regeneration policies. Perspectives and possible impacts', edited by the Chamber's Study Department in collaboration with Cresme) has, therefore, taken on a new centrality in conjunction with the launch of the PNRR, which now, by attributing to urban regeneration the purpose of reducing citizenship and generational gaps, accentuates its character as a cross-cutting policy placed at the junction of a plurality of public policies. There are several lines of investment in urban regeneration in the PNRR:
- Urban regeneration projects aimed at reducing situations of marginalisation and social decay (M5C2-I. 2.1);
- Integrated Urban Plans (M5C2-I. 2.2), in the implementation of which Article 21 of Decree-Law No. 152/2021 was then approved;
- Innovative Housing Quality Programme (PINQuA) (M5C2-I. 2.3), instituted by art. 1, paragraphs 437-444, of L. no. 160/2019 (Budget Law 2020) and then incorporated among the investment lines financed by the PNRR, which is specifically aimed at reducing housing deprivation, with particular reference to the suburbs, with a view to sustainability and densification, and without consuming new land, and with the provision that the related interventions must follow the urban model of the smart, inclusive and sustainable city (smart city).
In addition to the measures aimed at promoting territorial and urban regeneration, in the 18th legislature, new investment policies in the area of securing buildings and territory were finally launched, with specific funding provided by law in favour of local authorities, for a description of which please refer to the 'Environment and Land Management' thematic area.
