Il lupo (o più propriamente canis lupus) è una specie animale che riceve una particolare protezione da parte Convenzioni internazionali, dalla normativa europea, nonché dalle disposizioni di rango nazionale. Per inquadrare le dimensioni del fenomeno, giova ricordare che l'Italia, secondo quanto riportato da uno studio recentemente aggiornato "Sull'attuale stato di conservazione del lupo in Europa e in Italia" svolto dalla Commissione Species Survival dello IUCN (Unione Mondiale per la Conservazione della Natura), ospita una considerevole popolazione di canis lupus stimabile (dato del 2021) in circa 3.300 esemplari.
Per il monitoraggio del lupo in Italia si rimanda al seguente link:
https://sinacloud.isprambiente.it/portal/apps/storymaps/stories/57fbd4d7a8464398aa631de834cd21f2
L'ambito internazionale
A livello internazionale, il canis lupus e' protetto anzitutto dalla Convenzione di Berna "Convenzione sulla conservazione della fauna selvatica e degli habitat naturali europei" siglata nel 1979 alla quale aderiscono 49 Paesi e, dal 2011, anche l'Unione Europea e ratificata dall'Italia con legge. n. 503/1981. Essa ha come obiettivi la conservazione della flora e della fauna selvatica e degli habitat naturali nonchè la promozione della cooperazione tra gli Stati. La Convenzione si compone di IV Allegati: l'Allegato I include le "specie vegetali strettamente protette", l'Allegato II riguarda le "specie animali strettamente protette" (tra queste si annovera il lupo e si prevede a sua tutela una speciale protezione per questa specie animale proibendosi, in particolare, la cattura, l'uccisione, la detenzione e il commercio), l'Allegato III riguarda le "specie animali protette", mentre l'Allegato IV si riferisce agli "strumenti e ai metodi di uccisione cattura o altro tipo di sfruttamento vietati".
Si ricorda, in proposito, che il Comitato permanente della Convenzione di Berna il 22 dicembre 2022 a Strasburgo, aveva respinto a maggioranza la proposta – avanzata dal Dipartimento federale dell'Ambiente della Svizzera – di declassare il canis lupus da "specie strettamente protetta" a "specie protetta". Il suddetto declassamento, se accolto, avrebbe comportato lo spostamento di tale specie dall'Allegato II all'Allegato III e ad un conseguente allentamento della sua protezione.
In data 3 dicembre 2024, invece, lo stesso Comitato ha approvato ha approvato la medesima proposta dell'Unione Europea, adottata attraverso decisione del Consiglio dell'UE di settembre 2024, che elimina il lupo (Canis lupus) dall'Allegato II, collocandolo nell'Allegato III. Il 7 marzo 2025 tale modifica è quindi entrata in vigore.
A livello internazionale, rileva anche la Convenzione di Washington sul "Commercio internazionale delle specie di fauna e flora selvatiche minacciate di estinzione"(CITES) siglata nel 1973 da diversi Stati e ratificata in Italia con la legge n. 874 del 1975. Il canis lupus è inserito nell'Appendice II della richiamata Convenzione che vieta l'acquisto, l'offerta di acquisto, l'esposizione a fini commerciali, l'uso a scopo di lucro, l'alienazione, nonché la detenzione, l'offerta o il trasporto di esemplari della specie. Il Regolamento CEE di applicazione della CITES (Reg. 338/1997 del 9 dicembre 1996) include il canis lupus nell'Allegato A, che vieta il commercio e la detenzione delle specie inserite.
L'ambito eurounitario
Nell'ambito eurounitario è di particolare interesse la direttiva 92/43/CEE del Consiglio, del 21 maggio 1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali e della flora e della fauna selvatiche (Direttiva habitat) che, oltre a imporre la conservazione di determinati ambienti ed ecosistemi, reca un elenco di specie particolarmente protette. Il canis lupus è ricompreso nell'Allegato II (tra le specie prioritarie di interesse comunitario la cui conservazione richiede la designazione di zone speciali di conservazione). Rientrava, siaìno alla modifica intervenuta alla sopra citata Convenzione di Berna, nell'Allegato IV (tra le specie di interesse comunitario che richiedono una protezione rigorosa).
In relazione alle specie di cui all'Allegato IV, gli Stati membri, ai sensi dell'art. 12 della richiamata Direttiva sono tenuti ad adottare i provvedimenti necessari ad istituire un regime di "rigorosa tutela" nella propria area di ripartizione naturale che comprende, tra l'altro, anche il divieto di qualsiasi forma di cattura o uccisione. Al suddetto regime di tutela sono previste le deroghe descritte dall'art. 16 della stessa Direttiva che operano soltanto nelle ipotesi in cui non ci sia altra soluzione valida e sempre che la deroga non pregiudichi il mantenimento, in uno "stato di conservazione soddisfacente", delle popolazioni della specie interessata nella sua area di ripartizione naturale e, in ogni caso, al fine di tutelare uno degli interessi elencati.
Lo stato di conservazione di una specie è considerato soddisfacente quando:1) i dati relativi all'andamento delle popolazioni della specie in causa indicano che tale specie continua e può continuare a lungo termine ad essere un elemento vitale degli habitat naturali cui appartiene; 2) l'area di ripartizione naturale di tale specie non è in declino; 3) esiste e continuerà ad esistere un habitat sufficiente affinchè le sue popolazioni si mantengano a lungo termine (art. 1, lett. e) Direttiva habitat).
L'interpretazione dei sopra citati art. 12 e 16 della direttiva habitat ed, in particolare, della nozione di stato di conservazione soddisfacente sono stati oggetto della sentenza della Corte di Giustizia UE, sez. II, del 10 ottobre 2019 che ha riconosciuto il carattere "eccezionale" del potere di abbattimento del canis lupus nell'ambito di una controversia insorta tra la Commissione europea e la Finlandia. Nel caso di specie la Corte ha ritenuto, in contrasto con la direttiva habitat la prassi amministrativa finlandese di autorizzare, in via preventiva, la possibilità di cacciare alcuni esemplari senza previa verifica dello stato di conservazione della specie e senza fornire precise motivazioni in ordine alla possibilità di adottare soluzione alternative. Più in generale, la Corte ha riconosciuto che affinchè la deroga al regime di massima protezione sia legittima devono essere rispettati i seguenti criteri: analisi puntuale della popolazione faunistica interessata, valutazione delle misure alternative, dimostrazione della necessarietà ed efficacia della soluzione adottata, valutazione preventiva degli effetti della cattura/abbattimento sulla dinamiche della stessa specie faunistica interessata.
Successivamente è intervenuta la Comunicazione della Commissione 2021/C 496/01, "Documento di orientamento sulla rigorosa tutela delle specie animali di interesse comunitario ai sensi della direttiva Habitat" che oltre a chiarire i vincoli discendenti dalla direttiva, contiene un approfondimento proprio sulla gestione della popolazione dei lupi nei diversi Stati europei.
Si ricorda che la Corte di giustizia UE, con sentenza nella causa c-601/22 | wwfUna, ha stabilito come una deroga al divieto di caccia al lupo al fine di prevenire danni economici può essere concessa solo se la popolazione di tali animali si trova in uno stato di conservazione soddisfacente.
A settembre 2024 il Consiglio ha adottato la decisione di presentare, a nome dell'UE, una proposta di modifica dello stato di conservazione del lupo da specie di fauna strettamente protetta a specie di fauna protetta, adottata dal Comitato permanente della Convenzione di Berna del Consiglio d'Europa il 3 dicembre 2024.
La decisione è basata su uno studio del 2023 concernente la popolazione del lupo nel territorio dell'UE e i danni che questa specie può causare soprattutto all'allevamento condotta dalla Commissione europea. Secondo tale documento il lupo è storicamente considerato una minaccia per l'allevamento nei Paesi dell'UE e ciò ha portato, nel XX secolo, alla loro progressiva eliminazione; tra il 1960 e il 1970 i lupi erano estinti nei Paesi scandinavi e nell'Europa centrale, mentre sopravvivevano alcuni piccoli branchi solo nel sud-est Europa. In seguito all'introduzione di normative europee e nazionali a tutela dei lupi, tra cui la direttiva Habitat, la popolazione è in costante aumento. La ricerca ha stimato che nel 2012 la popolazione di lupi nell'UE era pari a 11.193 esemplari ed è quasi raddoppiata in undici anni, arrivando nel 2023 a contare 20.300 esemplari; l'Italia, con la presenza di 3.307 lupi, sarebbe lo Stato membro con il maggior numero di esemplari, seguito da Romania, Spagna, Polonia e Germania. Secondo l'analisi della Commissione, all'aumento della popolazione di lupi sarebbe collegato un maggior numero di bestiame ucciso in tutta l'UE; questa correlazione è più forte nelle zone dove il lupo era scomparso prima dell'adozione della convenzione di Berna, rispetto alle aree dove la sua presenza è stata costante. Conseguentemente, con Direttiva (UE) 2025/1237 del Parlamento europeo e del Consiglio del 17 giugno 2025, anche l'Unione Europea ha provveduto a modificare la direttiva 92/43/CEE Habitat declassando lo status di protezione dei lupi da "strettamente protetto" a "protetto", allineandolo così alla Convenzione di Berna. Il declassamento consente quindi agli Stati membri una gestione più flessibile nel controllo delle popolazioni di lupi nel loro territorio, che potrebbe includere anche prelievi e interventi di contenimento controllato, sempre nel rispetto dello stato di conservazione soddisfacente della specie.
Il 7 marzo 2025, come sopra ricordato, è entrata in vigore la modifica della Convenzione di Berna, che declassa lo status del lupo da strettamente protetto a protetto.
Conseguentemente, con Direttiva (UE) 2025/1237 del Parlamento europeo e del Consiglio del 17 giugno 2025, anche l'Unione Europea ha provveduto a modificare la direttiva 92/43/CEE Habitat declassando lo status di protezione dei lupi da "strettamente protetto" a "protetto", allineandolo così alla Convenzione di Berna. Il declassamento consente quindi agli Stati membri una gestione più flessibile nel controllo delle popolazioni di lupi nel loro territorio, che potrebbe includere anche prelievi e interventi di contenimento controllato, sempre nel rispetto dello stato di conservazione soddisfacente della specie.
In materia si veda anche il Ricorso proposto il 6 dicembre 2024 – Green Impact e a./Consiglio e Commissione, presentato al Tribunale dell'UE contro la decisione del Consiglio dell'UE sulla proposta di emendamento della Convenzione di Berna.
L'ambito nazionale
Il quadro normativo interno in materia di tutela del canis lupus, coerentemente con quello fissato a livello sovranazionale, prevede un peculiare sistema di protezione del lupo che dà priorità alla conservazione della suddetta specie animale come "popolazione" rispetto alla tutela dei singoli individui. Tale sistema di protezione si completa con la previsione di specifiche deroghe che richiedono il coinvolgimento dell'amministrazione statale.
Il legislatore italiano riconosce la fauna selvatica come patrimonio faunistico dello Stato e demanda alle Regioni e alle Province autonome una larga parte delle competenze in materia di monitoraggio, gestione e riqualificazione faunistica, repressione degli illeciti, realizzazione di piani di controllo. A tal proposito, la legge n. 157 del 1992 recante "Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio" stabilisce, art. 1, che la fauna selvatica è patrimonio indisponibile dello Stato ed è tutelata nell'interesse della comunità nazionale ed internazionale. L'art. 2 indica il canis lupus tra le specie di mammiferi particolarmente protette anche sotto il profilo sanzionatorio.
L'art. 1, comma 447, della legge n. 197 del 2022 (legge di bilancio 2023) ha modificato la disciplina vigente in materia di controllo e contenimento della fauna selvatica, di cui all'articolo 19 dalla legge 11 febbraio 1992, n. 157.
Un disegno di legge (S. 1552) di revisione di tale legge è attualmente in discussione da parte delle 8a e 9a Commissioni riunite del Senato.
Il D.P.R. 8 settembre 1997 n. 357 "Regolamento recante attuazione della direttiva 92/43/CEE relativa alla conservazione degli habitat naturali e seminaturali, nonché della flora e della fauna selvatiche", successivamente modificato ed integrato dal D.P.R. n. 120 del 2003, ha dato attuazione alla sopra ricordata direttiva habitat ed ha inserito il canis lupus nell'Allegato D tra le specie di interesse comunitario che richiedono una protezione rigorosa.
L'art. 8 del suddetto DPR recante disposizioni in materia di tutela delle specie faunistiche stabilisce specifici divieti a tutela del canis lupus riguardanti: a) la cattura o l'uccisione di tali esemplari di tali specie nell'ambiente naturale; b) il disturbo di tali specie animale, in particolare durante tutte le fasi del ciclo riproduttivo o durante l'ibernazione, lo svernamento e la migrazione; c) il possesso, il trasporto, lo scambio e la commercializzazione di esemplari prelevati dall'ambiente naturale. La stessa disposizione, ai successivi commi 4 e 5, attribuisce alle Regioni e alle Province autonome il compito di effettuare un sistema di monitoraggio continuo delle catture o delle uccisioni accidentali del canis lupus e delle altre specie faunistiche elencate nell'allegato D, lettera a), al fine di trasmettere un rapporto annuale al Ministero dell'ambiente. In base alle informazioni raccolte il Ministero dell'ambiente promuove ricerche ed indica le misure di conservazione necessarie per assicurare che le catture o uccisioni accidentali non abbiano un significativo impatto negativo sulle specie in questione.
L'art. 11 del sopra citato DPR n. 357 del 1997 disciplina le deroghe al regime di protezione del canis lupus. Secondo tale disposizione il Ministero dell'ambiente, sentiti il Ministero dell'agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste e l'ISPRA (Istituto nazionale per la fauna selvatica), può autorizzare le deroghe al sistema di protezione sopra indicato "a condizione che non esista un'altra soluzione valida e che la deroga non pregiudichi il mantenimento, in uno stato di conservazione soddisfacente, delle popolazioni della specie interessata nella sua area di distribuzione naturale, per le seguenti finalità:
a) per proteggere la fauna e la flora selvatiche e conservare gli habitat naturali;
b) per prevenire danni gravi, specificatamente alle colture, all'allevamento, ai boschi, al patrimonio ittico, alle acque ed alla proprietà;
c) nell'interesse della sanità e della sicurezza pubblica o per altri motivi imperativi di rilevante interesse pubblico, inclusi motivi di natura sociale o economica, o tali da comportare conseguenze positive di primaria importanza per l'ambiente;
d) per finalità didattiche e di ricerca, di ripopolamento e di reintroduzione di tali specie e per operazioni necessarie a tal fine, compresa la riproduzione artificiale delle piante
e) per consentire, in condizioni rigorosamente controllate, su base selettiva e in misura limitata, la cattura o la detenzione di un numero limitato di taluni esemplari delle specie di cui all'allegato D.
Il Ministero dell'ambiente, ai sensi del comma 3 dello stesso art. 11, è tenuto a trasmettere alla Commissione europea, ogni due anni, una relazione sulle deroghe concesse, che dovrà indicare le specie alle quali si applicano le deroghe e il motivo della deroga, compresa la natura del rischio, con l'indicazione eventuale delle soluzioni alternative.
Si ricorda, peraltro, che il comma 2 dell'articolo 13 della Legge 12 settembre 2025, n. 131, recante disposizioni per il riconoscimento e la promozione delle zone montane, in relazione alla conservazione degli habitat naturali della fauna selvatica, prevede la definizione annuale, su base regionale o di province autonome, del tasso massimo di prelievi tale per il mantenimento in uno stato di conservazione soddisfacente della specie Canis lupus al quale fare riferimento ai fini delle autorizzazioni previste dalla direttiva Habitat. Tale definizione verrà effettuata attraverso l'emanazione di un decreto del Ministro dell'ambiente e della sicurezza energetica, di concerto con il Ministro dell'agricoltura, della sovranità alimentare e delle foreste, sentita la Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano. Il decreto è adottato entro il termine di sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge e, successivamente, entro il 31 marzo di ciascun anno.
Per quanto attiene alla direttiva (UE) 2025/1237 del Parlamento europeo e del Consiglio, nel corso dell'esame di competenza, presso il Senato la 4a Commissione (Politiche dell'Unione europea), con la risoluzione XVIII-bis n. 24 approvata nella seduta del 7 maggio 2025, ha ritenuto la proposta conforme principi di sussidiarietà e proporzionalità.
La 9ª Commissione permanente del Senato, con la risoluzione n. XVIII, n. 17 approvata nella seduta del 6 maggio 2025, ha espresso una valutazione favorevole sulla proposta. Presso la Camera dei deputati, la proposta di direttiva è stata esaminata, limitatamente alla sua conformità al principio di sussidiarietà, dalla Commissione Politiche dell'Unione europea, che ha espresso il 23 aprile 2025 una valutazione favorevole (Doc. XVIII-bis, n. 52), confermata il 6 maggio anche dall'Assemblea a seguito della remissione chiesta da un gruppo parlamentare.
L'esame della proposta è stato svolto anche dalla Commissione Agricoltura il 24 aprile 2025 ai sensi dell'articolo 127 del Regolamento della Camera.
Al fine di consentire il recepimento nella normativa nazionale delle modifiche introdotte dalla Direttiva (UE) 2025/1237 del Parlamento europeo e del Consiglio del 17 giugno 2025,nella direttiva 92/43/CEE Habitat e del conseguente declassamento dello status di protezione dei lupi da "strettamente protetto" a "protetto", la Legge 17 marzo 2026, n. 36 (Legge di delegazione europea 2025) all'articolo 7 ha previsto una delega al Governo per il suo recepimento nella normativa nazionale. Oltre ai princìpi e criteri direttivi generali richiamati all'articolo 32 della legge 24 dicembre 2012, n. 234, viene previsto anche un ulteriore principio e criterio direttivo specifico che stabilisce che vengano apportate alla normativa vigente le modifiche, le integrazioni e le abrogazioni necessarie al corretto e integrale recepimento della direttiva (UE) 2025/1237. Vengono inoltre indicate espressamente due disposizioni di cui il Governo dovrà curare l'adeguamento: il decreto del Presidente della Repubblica 8 settembre 1997, n. 357, che reca l'attuazione della direttiva 92/43/CEE, e la legge 11 febbraio 1992, n. 157.
