Edilizia, urbanistica ed opere pubbliche

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Nella legislatura in corso prosegue l'attuazione dei programmi di investimento e sviluppo infrastrutturale previsti dal PNRR, perseguita anche attraverso una complessiva revisione del quadro normativo in materia di contratti pubblici in ottemperanza allo specifico target previsto dal PNRR.

Il processo di revisione della disciplina dei contratti pubblici era già iniziato nella XVIII legislatura con l'adozione di numerosi interventi puntuali di riforma, a partire da quelli introdotti con il D.L. n. 32/2019 fino alle misure di semplificazione in materia di affidamento dei contratti pubblici PNRR e PNC introdotte dal D.L. n. 77/2021. Su un quadro normativo già profondamente mutato rispetto all'originario impianto del Codice dei contratti pubblici di cui al D. Lgs. n. 50/2016 si è quindi innestato, in attuazione dell'impegno assunto dall'Italia con il PNRR, il processo che, sulla base della delega conferita al Governo con la L. n. 78/2022, ha condotto all'approvazione del nuovo Codice dei contratti pubblici (D. Lgs. n. 36/2023), entrato in vigore il 1° aprile 2023 e che ha acquistato efficacia dal 1° luglio 2023. Il testo definitivo del nuovo Codice ha recepito sul punto alcune osservazioni contenute nei pareri espressi dalle Commissioni parlamentari sullo schema di decreto legislativo, allo scopo di facilitare la transizione normativa alla nuova disciplina e minimizzare l'impatto del nuovo quadro regolatorio su stazioni appaltanti e operatori economici, tra le quali alcune disposizioni transitorie volte a disporre il mantenimento per le opere PNRR, PNC o cofinanziate con fondi UE della disciplina semplificatoria già dettata dal D.L. n. 77/2021.

È stato inoltre approvato il decreto legislativo correttivo (D.Lgs. 31 dicembre 2024, n. 209), pubblicato nella G.U. del 31 dicembre 2024, il quale apporta correzioni al Codice in materia, tra l'altro, di equo compenso, tutele lavoristiche, digitalizzazione, revisione dei prezzi, qualificazione delle stazioni appaltanti, fase esecutiva del contratto di appalto, e partenariato pubblico-privato.

Il tema della revisione della disciplina dei contratti pubblici intercetta in modo determinante le politiche in materia di infrastrutture strategiche e prioritarie, per le quali il nuovo Codice dei contratti pubblici prevede una nuova disciplina della programmazione e pianificazione che ha soppresso gli strumenti regolatori previsti dal D. Lgs. n. 50/2016 ed introdotto una nuova procedura di programmazione in base alla quale il Governo qualifica una infrastruttura come strategica e di preminente interesse nazionale con delibera del Consiglio dei ministri, in considerazione del rendimento infrastrutturale, dei costi, degli obiettivi e dei tempi di realizzazione dell'opera, e l'elenco delle infrastrutture strategiche e di preminente interesse nazionale è inserito nel documento di economia e finanza.

L'attuale fase è dunque caratterizzata da una progressiva ridefinizione del concetto di priorità infrastrutturale nel cui ambito, oltre alle opere qualificate come prioritarie in base alla disciplina del nuovo Codice dei contratti pubblici, ricadono sostanzialmente anche gli investimenti infrastrutturali previsti dal PNRR e dal PNC, nonché gli interventi infrastrutturali per i quali si è proceduto alla nomina di commissari straordinari ai sensi dell'art. 4 del D.L. n. 32/2019. L'attuale contesto programmatorio in materia infrastrutturale appare, dunque, molto articolato, in quanto la individuazione delle priorità infrastrutturali è distribuita tra una molteplicità di livelli pianificatori e realizzativi.

A tale riguardo, un quadro aggiornato al 31 agosto 2024 dello stato di attuazione delle infrastrutture prioritarie inserite nella programmazione PNRR-PNC e delle opere commissariate, nonché delle ulteriori infrastrutture strategiche e prioritarie (tra le quali è rientrato anche il Ponte sullo Stretto di Messina in ragione di quanto previsto dalla legge di bilancio 2023 e dal D.L. 35/2023) è reperibile nell'ultimo rapporto annuale, predisposto dal Servizio Studi della Camera in collaborazione con l'Autorità nazionale anticorruzione e con l'istituto di ricerca Cresme, presentato alla Commissione ambiente il 18 dicembre 2024. Il quadro di dettaglio delle singole opere monitorate è consultabile nel Sistema Informativo Legge Opere Strategiche (SILOS).

Quanto alle politiche in materia edilizia, le misure legislative adottate nella XVIII legislatura sono state finalizzate al contenimento del consumo di suolo (fino al suo azzeramento in coerenza con l'obiettivo dell'Unione europea di raggiungere un consumo netto di suolo pari a zero per il 2050), alla promozione delle politiche di rigenerazione urbana e al recupero ed efficientamento energetico e anti-sismico del patrimonio edilizio esistente).

Da un lato, e in stretta correlazione con l'esigenza sempre più avvertita di promuovere processi di rigenerazione urbana, negli ultimi anni si è già più volte intervenuti in modifica al Testo unico dell'edilizia (D.P.R. n. 381/2001), prevedendo, tra l'altro, deroghe ai limiti di distanza tra edifici stabiliti dalla normativa, un maggiori ricorso alla demolizione e ricostruzione anche fuori sagoma, l'ampliamento delle nozioni di ristrutturazione edilizia e manutenzione straordinaria e l'agevolazione degli interventi di rigenerazione urbana attraverso la riduzione del contributo di costruzione (art. 10 del D.L. n. 76/2020). Nel corso della attuale legislatura sono state adottate modifiche al Testo unico edilizia con il D.L. 69/2024 tra le quali si segnala quella concernente la disciplina sull'accertamento di conformità, che ha comportato il superamento del requisito della cosiddetta «doppia conformità», limitatamente alle parziali difformità dal permesso di costruire o dalla SCIA.

Dall'altro, il tema della rigenerazione urbana (sul quale si rinvia allo studio "Le politiche di rigenerazione urbana. Prospettive e possibili impatti", a cura del Servizio Studi della Camera in collaborazione con il Cresme) ha assunto una nuova centralità nel PNRR, il quale attribuisce alla rigenerazione urbana la finalità di ridurre i divari di cittadinanza e generazionali accentuandone il carattere di politica trasversale all'incrocio di una pluralità di politiche pubbliche. Molteplici sono, infatti, le linee di investimento del PNRR in materia di rigenerazione urbana (in particolare i Piani Urbani integrati e il Programma innovativo nazionale della qualità dell'abitare (PINQuA), sebbene la rimodulazione del PNRR abbia poi escluso dal PNRR il finanziamento dei Piani Urbani Integrati per destinarne il finanziamento a risorse nazionali.

Rimane peraltro ancora insoddisfatta l'esigenza, segnalata anche dal Governo nel Documento di economia e finanza 2023, di pervenire ad una riforma organica della materia dell'urbanistica e ad una disciplina quadro in materia di rigenerazione urbana, in merito alla quale nella XIX legislatura è stato nuovamente avviato presso i due rami del Parlamento l'esame di specifiche proposte di legge di iniziativa parlamentare.

The current parliamentary term continues implementing investment and infrastructure development programs under the PNRR, alongside a comprehensive revision of public contract regulations. This process, initiated in the previous parliamentary term, led to the adoption of the new Public Contracts Code (Legislative Decree No. 36/2023), which became effective on July 1, 2023. The new Code streamlines procurement processes and minimizes the regulatory impact on contracting authorities and economic operators, maintaining simplified procedures for PNRR and EU-funded projects. A subsequent corrective decree (Legislative Decree No. 209/2024) introduced refinements in areas such as fair compensation, labor protections, digitalization, price adjustments, and public-private partnerships.

The revised regulatory framework significantly impacts strategic infrastructure policies, introducing a new programming approach whereby the government designates key infrastructure projects as priorities based on economic and operational criteria. The updated infrastructure planning system integrates multiple funding sources, including the PNRR and PNC, as well as projects managed by extraordinary commissioners.

In construction policy, legislative measures aim to reduce land consumption, promote urban regeneration, and enhance energy efficiency and seismic resilience. Amendments to the Consolidated Construction Law facilitate redevelopment by easing regulatory constraints, promoting demolition and reconstruction, and reducing financial burdens on urban renewal projects. Despite these advances, a comprehensive urban planning reform remains pending, as highlighted in government reports. Discussions on a unified legal framework for urban regeneration have resumed in the XIX parliamentary term. The evolving regulatory landscape reflects broader efforts to modernize public procurement, infrastructure planning, and urban development in line with national and EU targets.

In the current parliamentary term, the implementation of investment and infrastructure development programs provided for by the PNRR continues, pursued also through a comprehensive revision of the regulatory framework concerning public contracts, in compliance with the specific target set by the PNRR.

The process of revising public contract regulations had already begun in the XVIII parliamentary term with the adoption of several specific reform measures, starting with those introduced by Decree-Law No. 32/2019 up to the simplification measures for awarding PNRR and PNC public contracts introduced by Decree-Law No. 77/2021. On an already deeply changed regulatory framework compared to the original structure of the Public Contracts Code set out in Legislative Decree No. 50/2016, the process that led to the approval of the new Public Contracts Code (Legislative Decree No. 36/2023) was implemented in fulfillment of Italy's commitment under the PNRR. This process was based on the delegation granted to the Government by Law No. 78/2022. The new Code entered into force on April 1, 2023, and became effective on July 1, 2023. The final version of the new Code incorporated some observations from the opinions expressed by parliamentary committees on the draft legislative decree to facilitate the regulatory transition to the new framework and minimize its impact on contracting authorities and economic operators. Among these, some transitional provisions were included to maintain the simplified rules previously established by Decree-Law No. 77/2021 for works financed under the PNRR, PNC, or co-financed with EU funds.

Furthermore, a corrective legislative decree (Legislative Decree No. 209 of December 31, 2024) was approved and published in the Official Gazette on December 31, 2024. This decree introduces corrections to the Code, including provisions on fair compensation, labor protections, digitalization, price revision, qualification of contracting authorities, the execution phase of public contracts, and public-private partnerships.

The revision of public contract regulations is closely linked to policies regarding strategic and priority infrastructure. The new Public Contracts Code establishes a new framework for programming and planning, which abolishes the regulatory instruments previously provided by Legislative Decree No. 50/2016 and introduces a new programming procedure. According to this procedure, the Government designates an infrastructure as strategic and of paramount national interest through a resolution of the Council of Ministers, considering infrastructure performance, costs, objectives, and implementation timelines. The list of strategic and high-priority infrastructure projects is then included in the Economic and Financial Document. The current phase is thus characterized by a progressive redefinition of the concept of infrastructure priority. In addition to projects classified as priorities under the new Public Contracts Code, infrastructure investments planned under the PNRR and PNC, as well as infrastructure projects for which extraordinary commissioners have been appointed under Article 4 of Decree-Law No. 32/2019, are also considered priority projects. The current planning context for infrastructure is therefore highly complex, as the identification of infrastructure priorities is distributed across multiple planning and implementation levels.

In this regard, an updated report as of August 31, 2024, on the status of priority infrastructure projects included in the PNRR-PNC programming and of those managed by extraordinary commissioners, as well as on additional strategic and priority infrastructure projects (including the Strait of Messina Bridge, as provided for by the 2023 Budget Law and Decree-Law No. 35/2023), can be found in the latest annual report. This report was prepared by the Research Service of the Chamber of Deputies in collaboration with the National Anti-Corruption Authority and the research institute Cresme and was presented to the Environmental Committee on December 18, 2024. Detailed information on individual monitored projects is available in the Strategic Works Information System (SILOS).

Regarding construction policies, the legislative measures adopted in the XVIII parliamentary term aimed at limiting land consumption (with the goal of reducing it to zero in line with the European Union's objective of achieving net-zero land consumption by 2050), promoting urban regeneration policies, and improving the energy efficiency and seismic resilience of existing buildings.

On the one hand, and in close connection with the growing need to promote urban regeneration processes, several amendments have been made to the Consolidated Construction Law (Presidential Decree No. 381/2001) in recent years. These include, among others, exemptions from the distance limits between buildings set by regulations, greater use of demolition and reconstruction even outside the original footprint, an expansion of the definitions of building renovation and extraordinary maintenance, and facilitation of urban regeneration projects through a reduction in construction contributions (Article 10 of Decree-Law No. 76/2020). During the current parliamentary term, additional amendments to the Consolidated Construction Law were adopted through Decree-Law No. 69/2024, including a revision of the conformity assessment rules. This change eliminated the so-called "double conformity" requirement, but only for partial discrepancies from the building permit or SCIA.

On the other hand, the issue of urban regeneration (further discussed in the study "Urban Regeneration Policies: Perspectives and Potential Impacts", prepared in 2022 by the Research Service of the Chamber of Deputies in collaboration with Cresme) has gained new prominence under the PNRR. The PNRR assigns urban regeneration the goal of reducing social and generational inequalities, emphasizing its role as a cross-cutting policy at the intersection of multiple public policies.

Several PNRR investment lines address urban regeneration, particularly through Integrated Urban Plans and the National Innovative Program for Housing Quality (PINQuA). However, a revision of the PNRR later excluded Integrated Urban Plans from PNRR funding, reallocating their financing to national resources.

Nevertheless, the need for a comprehensive reform of urban planning and a framework law on urban regeneration remains unmet. This issue was also highlighted by the Government in the 2023 Economic and Financial Document. In the XIX parliamengtary term, the examination of specific parliamentary bills on this matter has been restarted in both chambers of Parliament.

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