Autonomie territoriali e finanza locale

Gli investimenti dei comuni per opere pubbliche

Gli investimenti dei comuni per opere pubbliche
Di seguito si fornisce una sintesi delle principali disposizioni volte al finanziamento degli investimenti dei comuni per opere pubbliche, recate dalle leggi di bilancio e da provvedimenti di urgenza approvati nella XVIII legislatura, nonché delle misure previste in materia dal PNRR.
Le norme emanate nella XVIII legislatura
Legge di bilancio 2019 (legge n. 145/2018)

I commi da 107 a 114 della legge di bilancio 2019 (legge n. 145/2018  ) hanno disciplinato l'assegnazione di contributi da parte del Ministero dell'interno ai comuni, per un limite complessivo di 400 milioni di euro, per favorire gli investimenti per la messa in sicurezza di scuole, strade, edifici pubblici e patrimonio comunale. Sono stati stabiliti, inoltre, i criteri di assegnazione dei contributi, le modalità di erogazione, l'affidamento e l'esecuzione dei lavori, inclusi i termini per l'eventuale revoca e riassegnazione dei contributi previsti. Si disciplinano altresì il monitoraggio e il controllo dei finanziamenti erogati e dell'esecuzione delle opere pubbliche.

In attuazione di tali norme è stato emanato il  D.M. Interno 10 gennaio 2019   che ha provveduto all'attribuzione a tutti i comuni aventi popolazione fino a 20.000 abitanti di contributi nel limite complessivo di 394,49 milioni di euro, per l'anno 2019, secondo le tabelle di riparto (elaborate tenendo conto delle fasce di popolazione) contenute negli  allegati al decreto   medesimo.

Ulteriori risorse destinate, in ultima istanza, ai comuni richiedenti, sono state previste dai commi 134-148 della medesima legge di bilancio per il 2019.

Tali commi (come modificati dalla legge di bilancio 2021) prevedono l'assegnazione ai comuni, al fine di consentire la realizzazione di opere pubbliche per la messa in sicurezza degli edifici e del territorio, di contributi per un importo complessivo di oltre 10 miliardi per il periodo 2021-2034 (che tiene conto delle riduzioni operate dall'art. 39, comma 14-octies, del D.L. 162/2019). Oltre alle procedure per la concessione dei contributi ai comuni, sono disciplinati l'utilizzo dei risparmi derivanti da eventuali ribassi d'asta nonché il monitoraggio degli investimenti effettuati. Il comma 135 chiarisce che i contributi sono destinati ad investimenti per la messa in sicurezza del territorio a rischio idrogeologico; di strade, ponti, e viadotti; nonché degli edifici, con precedenza per gli edifici scolastici, e altre strutture di proprietà dei comuni.

In materia è intervenuto l'art. 4, comma 12- bis, del D.L. 32/2019, che ha aggiunto il comma 148- bis all'art. 1 della legge n. 145/2018 al fine di disporre l'applicazione della disciplina prevista dai commi 140-148, seppur limitatamente all'anno 2020, anche ai contributi da attribuire, sempre da parte del Ministero dell'interno, ai comuni per interventi di messa in sicurezza di edifici e del territorio, pari a 400 milioni di euro, previsti dall'art. 1, comma 853, della legge 27 dicembre 2017, n. 205 (legge di bilancio 2018). L'assegnazione di tale contributo, relativo all'esercizio 2020 e pari complessivamente a circa 400 milioni di euro, è stata disciplinata con il  decreto 30 dicembre 2019  .
L' art. 46 del D.L. 104/2020 (c.d. decreto agosto) è poi intervenuto sulle disposizioni in questione, al fine, tra l'altro, di operare una rimodulazione delle risorse (prevedendo, in particolare, un incremento di 2.650 milioni di euro per gli anni 2021-2022 delle risorse previste dal comma 139) e disciplinare l'utilizzo delle risorse aggiuntive.

Le risorse previste dal comma 139 per l'annualità 2021 sono state ulteriormente incrementate (per un importo pari a 600 milioni di euro) dalla sezione II della legge 30 dicembre 2020, n. 178 (legge di bilancio 2021).

Il riparto delle risorse previste dal comma 139 per l'anno 2021 è stato effettuato con il  D.M. Interno 23 febbraio 2021  . Per lo scorrimento della graduatoria, in relazione agli incrementi di risorse successivamente intervenuti, è stato emanato il decreto 8 novembre 2021  .

Le risorse previste sono state poi ridotte di 150 milioni di euro per ciascuno degli anni 2023 e 2024 (art. 28, comma 4, D.L. 17/2022). 

È stato inoltre disposto, dall'art. 20, comma 2, del D.L. 152/2021, che, a decorrere dall'anno 2022, in sede di definizione delle procedure di assegnazione dei contributi, almeno il 40 per cento delle risorse allocabili previste dal comma 139 sia destinato agli enti locali del Mezzogiorno. La stessa norma dispone i comuni beneficiari delle risorse di cui al comma 139 per l'anno 2021, nonché delle risorse di cui al comma 139-bis, confluite nell'ambito del PNRR, concludono i lavori entro il 31 marzo 2026.

Da segnalare anche i commi 892-894, che attribuiscono ai comuni, per ciascuno degli anni dal 2019 al 2033, un contributo a ristoro del minor gettito ad essi derivante in conseguenza della sostituzione dell'IMU sull'abitazione principale con la TASI su tutti gli immobili. Il contributo è assegnato nell'importo complessivo di 190 milioni annui, da destinare al finanziamento di piani di sicurezza a valenza pluriennale finalizzati alla manutenzione di strade, scuole ed altre strutture di proprietà comunale. A titolo di ristoro del gettito non più acquisibile dai comuni a seguito dell'introduzione della TASI, il comma 895-bis (inserito dall'art. 11-bis, comma 8, del D.L. 135/2018) ha attribuito ai comuni interessati un contributo complessivo di 110 milioni di euro per l'anno 2019.

In attuazione  di tali norme è stato emanato il D.M. 14 marzo 2019 che, in apposito allegato  , ha individuato le quote assegnate ai singoli comuni.

Legge di bilancio 2020 (L. 160/2019)

I commi 29-37 della legge di bilancio 2020 (L. 160/2019) hanno previsto l'assegnazione ai comuni, per ciascuno degli anni dal 2020 al 2024, nel limite complessivo di 500 milioni di euro annui, contributi per investimenti destinati ad opere pubbliche in varie materie, ivi compresi interventi per l'adeguamento e la messa in sicurezza di scuole, edifici pubblici e patrimonio comunale. Le risorse assegnate ai comuni per l'anno 2021 sono state incrementate di 500 milioni di euro per effetto del comma 29-bis, introdotto dall'art. 47 del D.L. 104/2020.

In attuazione delle citate disposizioni sono stati emanati i decreti ministeriali 14 gennaio 2020 e 30 gennaio 2020 e 11 novembre 2020.
Si ricorda che, come precisato dall'art. 20 del D.L. 152/2021, le misure di cui ai commi 29 e 29-bis sono confluite nell'ambito del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR).

 I commi 42-43 prevedono l'assegnazione per gli anni dal 2021 al 2034, di complessivi 8,5 miliardi di euro ai comuni, per investimenti in progetti di rigenerazione urbana volti alla riduzione di fenomeni di marginalizzazione e degrado sociale, nonché al miglioramento della qualità del decoro urbano e del tessuto sociale ed ambientale.

In attuazione di tali disposizioni è stato emanato il D.P.C.M. 21 gennaio 2021   con cui sono stati assegnate ai comuni le risorse per il triennio 2021-2023.

Le risorse di cui al comma 42, relative agli anni dal 2021 al 2026, confluite nell'ambito del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR), sono state integrate dall'art. 20 del D.L. 152/2021, per complessivi 500 milioni di euro (100 milioni di euro per l'anno 2022 e 200 milioni di euro per ciascuno degli anni 2023 e 2024).

Con il   D.M. del Ministero dell'interno del 30 dicembre 2021   è stato approvato l'elenco dei progetti beneficiari del finanziamento per il periodo 2021-2026, per un importo complessivo pari a 3,4 miliardi di euro.

Ulteriori risorse sono state stanziate per complessivi 905 milioni di euro, a favore dei comuni per il periodo 2022-2026 (art. 28 del D.L. 17/2022).

Conseguentemente, è stato adottato dal Ministero dell'Interno il   decreto 4 aprile 2022  , con il quale si è proceduto allo scorrimento della graduatoria e alla erogazione dei contributi pari a 901 milioni investimenti in progetti di rigenerazione urbana.  

 I commi 44-46 istituiscono e disciplinano un fondo, nello stato di previsione del Ministero dell'interno, per investimenti nei comuni, con una dotazione di 400 milioni di euro, per ciascuno degli anni dal 2025 al 2034, destinato al rilancio degli investimenti per lo sviluppo sostenibile e infrastrutturale del Paese, in particolare nei settori di spesa dell'edilizia pubblica, inclusi manutenzione e sicurezza ed efficientamento energetico, della manutenzione della rete viaria, del dissesto idrogeologico, della prevenzione del rischio sismico e della valorizzazione dei beni culturali e ambientali.

Successivamente tali risorse sono state ridotte per 285 milioni di euro per l'anno 2025 e per 280 milioni di euro per l'anno 2026, ed è stato introdotto un vincolo di assegnazione delle risorse, pari ad almeno il 40 per cento delle risorse, a favore degli enti locali del Mezzogiorno (art. 28, commi 4 e 6, D.L. 17/2022).

 I commi 51-58 (come modificati e integrati dall'art. 45 del D.L. 104/2020) prevedono l'assegnazione agli enti locali, per spese di progettazione definitiva ed esecutiva, relative ad interventi di messa in sicurezza del territorio a rischio idrogeologico, di messa in sicurezza ed efficientamento energetico delle scuole, degli edifici pubblici e del patrimonio comunale, nonché per investimenti di messa in sicurezza di strade, di contributi soggetti a rendicontazione nel limite complessivo di 2,78 miliardi per il periodo 2020-2031.

Con il comma 415 della legge di bilancio 2022 (L. 234/2021) è stata integrata la disciplina recata dai succitati commi 51-58, al fine di elevare di 300 milioni di euro il limite delle risorse assegnabili per il biennio 2022-2023 e stabilire per il biennio 2022-2023 che l'ordine di priorità nelle assegnazioni dei contributi preveda anche, e in prima battuta, le opere pubbliche nell'ambito del PNRR. Le risorse destinate al comma 51 sono poi state ridotte di 40 milioni di euro per il 2022, dall'art. 28, comma 4, del D.L. 17/2022. A decorrere dall'anno 2022, almeno il 40 per cento delle suddette risorse è assicurato agli enti locali delle regioni del Mezzogiorno (art. 13, comma 2, lett. b-bis, del D.L. 121/2021).

In attuazione delle citate disposizioni, al riparto delle risorse si è provveduto con il  D.M. 31 agosto 2020  , che ha ripartito 85 milioni di euro per l'anno 2020, a cui ha fatto seguito il  D.M. 7 dicembre 2020   del Ministero dell'interno per il riparto degli ulteriori 300 milioni stanziati per ciascuno degli anni 2020 e 2021 dal comma 51- bis. Con il  D.M. 3 maggio 2021   del Ministero dell'interno sono stati ripartiti i 128 milioni di euro per l'esercizio 2021. Le risorse relative al 2022 (pari a 280 milioni, in virtù della riduzione operata dal D.L. 17/2022) sono state ripartite con il  D.M. 10 giugno 2022   del Ministero dell'interno.

 Con riferimento alle misure volte a far fronte alle esigenze abitative, è stato adottato, coni commi 437-444 della legge di bilancio 2020, il Programma innovativo nazionale per la qualità dell'abitare (PINQUA), finalizzato alla riduzione del disagio abitativo con particolare riferimento alle periferie in un'ottica di sostenibilità e densificazione e senza consumo di nuovo suolo, i cui interventi devono seguire il modello urbano della città intelligente, inclusiva e sostenibile (Smart City), mediante l'istituzione di un apposito Fondo nello stato di previsione del  Ministero delle infrastrutture e delle mobilità sostenibili (MIMS), con una dotazione complessiva pari a 853,81 milioni euro per gli anni 2020-2033. 

Successivamente, il programma "Pinqua" è stato inserito nella Missione M5C2-2.3 del PNRR per un importo complessivo di 2,8 miliardi, assegnati al Ministero delle infrastrutture e della mobilità sostenibili con il decreto del 6 agosto 2021  , di cui 477 milioni di risorse nazionali, con un'attuazione prevista per il periodo 2021-2026. In data 4 febbraio 2022 è stata presentata al Parlamento la Relazione annuale   che descrive lo stato di avanzamento del Programma al 31 dicembre 2021.

Legge di bilancio 2022 (L. 234/2021)

Il comma 405 della legge di bilancio 2022 (L. 234/2021) ha autorizzato la spesa complessiva di 3,2 miliardi di euro dal 2022 al 2036 (come rideterminata dall'art. 8, comma 12, del D.L. 68/2022) per il finanziamento degli interventi relativi a programmi straordinari di manutenzione straordinaria ed adeguamento funzionale e resilienza ai cambiamenti climatici della viabilità stradale di competenza di regioni, province e città metropolitane. Il successivo comma 406 demanda a un apposito decreto ministeriale la definizione dei criteri e delle modalità per l'assegnazione delle risorse (in attuazione di tale disposizione è stato emanato il D.M. 141/2022  ).

I commi da 407 a 414 della legge di bilancio 2022 prevedono l'assegnazione di contributi ai comuni, nel limite complessivo di 200 milioni di euro per l'anno 2022 e 100 milioni di euro per l'anno 2023, per investimenti finalizzati alla manutenzione straordinaria delle strade comunali, dei marciapiedi e dell'arredo urbano purché si tratti di lavori che non siano già integralmente finanziati da altri soggetti e che siano aggiuntivi rispetto a quelli previsti nella seconda e terza annualità del bilancio di previsione 2021-2023.

In attuazione di tali disposizioni è stato emanato il D.M. 14 gennaio 2022   di assegnazione ai comuni dei contributi citati.

In materia di progetti di rigenerazione urbana, volti alla riduzione di fenomeni di marginalizzazione e degrado sociale, al fine di favorire tali investimenti, sono stati assegnati ai comuni, con popolazione inferiore a 15.000 abitanti che, in forma associata, presentano una popolazione superiore a 15.000 abitanti, contributi per investimenti nel limite complessivo di 300 milioni di euro per l'anno 2022 (art. 1, commi 534-542, della L. 234/2021).

Le suddette risorse sono state previste anche a favore dei comuni con popolazione superiore ai 15.000 abitanti, non capoluogo di provincia, e dei comuni capoluogo di provincia o sede di città metropolitana che non sono risultati beneficiari delle risorse previste dai citati commi 42-43 dell'art. 1 della L. 160/2019 (legge di bilancio 2020). Con il D.M. 21 febbraio 2022 è stato approvato il modello per la richiesta dei medesimi contributi.
Ulteriori disposizioni

L'articolo 30 del D.L. 34/2019 disciplina l'assegnazione di contributi ai comuni per interventi di efficientamento energetico e sviluppo territoriale sostenibile. In particolare, il comma 1 ha demandato ad un apposito decreto del Ministero dello sviluppo economico l'assegnazione di contributi in favore dei comuni, nel limite massimo di 500 milioni di euro per l'anno 2019 a valere sul Fondo Sviluppo e Coesione (FSC), per la realizzazione di progetti relativi a investimenti nel campo dell'efficientamento energetico e dello sviluppo territoriale sostenibile.

Il comma 14-bis dello stesso articolo 30 del D.L. 34/2019 - come riscritto dall'art. 51, comma 1, lettera a), del D.L. 104/2020, con decorrenza 2021[2] - al fine di stabilizzare i contributi a favore dei comuni con popolazione inferiore a 1.000 abitanti allo scopo di potenziare gli investimenti per una serie di finalità tra le quali la messa in sicurezza di strade, autorizza a decorrere dal 2021, nello stato di previsione del Ministero dell'interno, l'avvio di un programma pluriennale per la realizzazione degli interventi di cui all'art. 1, comma 107, della L. 145/2018, prevedendo uno stanziamento nel limite massimo di 160 milioni di euro per l'anno 2021, 168 milioni di euro per ciascuno degli anni 2022 e 2023, 172 milioni di euro per l'anno 2024, 140 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2025 al 2030, 132 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2031 al 2033 e 160 milioni di euro a decorrere dall'anno 2034.

I contributi per gli anni 2021 e 2022, pari, rispettivamente, a 160 milioni di euro ed a 168 milioni di euro, sono stati assegnati con il  D.M. 29 gennaio 2021   e con il  D.M. 18 gennaio 2022   del Ministero dell'interno.
Si rammenta che prima della riscrittura operata dal D.L. 104/2020, i commi 14- bis e 14- ter dell'art. 30 del D.L. 34/2019 recavano disposizioni per stabilizzare, a decorrere dal 2020, i contributi a favore dei comuni con meno di 1.000 abitanti per interventi di efficientamento energetico e sviluppo territoriale sostenibile e allo scopo di potenziare gli investimenti per la messa in sicurezza di scuole, strade, edifici pubblici e patrimonio comunale e per l'abbattimento delle barriere architettoniche a beneficio della collettività. L'assegnazione dei contributi per il 2020, prevista dai citati commi 14- bis e 14- ter, è avvenuta rispettivamente con il  D.M. Sviluppo economico 2 luglio 2020   e con il  D.M. Interno 14 gennaio 2020  .
L'art. 12 del D.L. 121/2021, al fine di rilanciare e accelerare il processo di progettazione nei comuni delle regioni Umbria, Marche, Abruzzo, Basilicata, Calabria, Campania, Molise, Puglia, Sardegna, Sicilia nonché in quelli ricompresi nella mappatura aree interne, in vista dell'avvio del ciclo di programmazione 2021/2027 dei fondi strutturali e del Fondo per lo sviluppo e la coesione e della partecipazione ai bandi attuativi del PNRR, ha istituito nello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze, per il successivo trasferimento all'Agenzia per la coesione territoriale, il « Fondo concorsi progettazione e idee per la coesione territoriale», con una dotazione complessiva di 161,5 milioni di euro per gli anni 2021-2022.

Le misure previste dal PNRR
Misure per la rigenerazione urbana

Le misure previste dal PNRR e dal Fondo complementare (D.L. 59/2021) per la rigenerazione urbana e l'housing sociale, sono presenti nella Missione 5, Componente 2, e ammontano a circa 9 miliardi di euro.

Nello specifico, sono presenti investimenti in: 

- Progetti di rigenerazione urbana, volti a ridurre situazioni di emarginazione e degrado sociale (M5C2-2.1) per 3,3 miliardi di prestiti; 

- Piani Urbani Integrati (M5C2-2.2) per 2,92 miliardi di euro di prestiti, che comprendono l'intervento per il superamento degli insediamenti abusivi per combattere lo sfruttamento dei lavoratori in agricoltura (M5C2-2.2a) per 200 milioni di prestiti e il Fondo Tematico dedicato al settore della rigenerazione urbana, da costituire nell'ambito del Fondo di fondi gestito dalla BEI (M5C2-2.2 b), per 272 milioni di euro di prestiti;

- Programma innovativo della qualità dell'abitare (PINQuA) (M5C2-2.3) che prevede investimenti per 2,8 miliardi di euro di prestiti. 

Nello specifico, in attuazione della linea di intervento riguardante i Piani urbani   integrati, sono state assegnate risorse alle Città metropolitane (art. 21 D.L. 152/2021), per un ammontare complessivo pari a 2.493,79 milioni di euro per il periodo 2022-2026.
Come anticipato, per l'attuazione delle linee progettuali  Piani urbani integrati, relativamente alla linea di intervento " Fondo  di Fondi della  BEI" (M5C2-2.2 b), nell'ambito del PNRR, è stata autorizzata la costituzione di un Fondo dei Fondi denominato " Fondo ripresa resilienza Italia", con una dotazione pari a 272 milioni di euro per l'anno 2021 (art. 8 D.L. 152/2021) . 
Con la delibera 34/2022   del 14 luglio 2022, la Corte dei conti ha pubblicato il rapporto sull'attuazione del PINQuA che rappresenta una prima, sintetica, verifica degli obiettivi programmati e raggiunti al secondo trimestre 2022.

Per quanto riguarda l'utilizzo delle risorse messe a disposizione con il Fondo complementare (artt. 1 e 2 D.L. 59/2021), sono stati previsti i seguenti interventi per complessivi 2,5 miliardi:

- Sicuro, verde e sociale: programma per la riqualificazione dell'edilizia residenziale pubblica, per complessivi 2 miliardi di euro per il periodo 2021-2026;  

- Piani urbani integrati, per complessivi 210 milioni di euro per gli anni dal 2021 al 2024;   

- Risanamento urbano, per complessivi 285 milioni di euro per il periodo 2021-2024, in favore dei comuni con popolazione tra 50.000 e 250.000 abitanti e dei capoluoghi di provincia con meno di 50.000 abitanti.  

Al fine di rafforzare gli interventi del PNRR da parte dei comuni con popolazione superiore a seicentomila abitanti (città metropolitane) nello stato di previsione del Ministero dell'interno è stato istituito un fondo con una dotazione complessiva pari a 665 milioni per il periodo 2023-2026 (art. 42, D.L. 50/2022).
Ulteriori misure per il territorio

Tra le misure previste dal PNRR in materia di territorio, si segnalano in particolare gli investimenti:

- per il finanziamento di interventi per la gestione del rischio di alluvione e per la riduzione del rischio idrogeologico (M2C4.2-I.2.1-10-13), per un importo di circa 2,5 miliardi di euro;

- per la resilienza e la valorizzazione del territorio, nonché per l'efficienza energetica dei Comuni (M2C4.2-I.2.2-14-17), per un importo di 6 miliardi di euro.

Si ricorda inoltre l'intervento di riforma Sicurezza stradale 4.0 (M3C1-21 e M3C1-22), con investimenti, a valere sulle risorse nazionali, riguardanti la messa in sicurezza, il contrasto e l'adattamento al cambiamento climatico della rete stradale, con una forte componente di ammodernamento tecnologico attraverso un sistema di monitoraggio digitale avanzato, derivanti soltanto dal Fondo complementare (D.L. 59 del 2021), che contiene le risorse nazionali da aggiungere a quelle del PNRR, a favore della linea di intervento M3C1, con riferimento alla misura "sicurezza stradale 4.0", per complessivi 1.450 milioni di euro per il periodo 2021-2026.

[1] Il comma 134 prevede che le risorse siano assegnate alle regioni a statuto ordinario, ma il successivo comma 135 dispone che "i contributi per gli investimenti di cui al comma 134 sono assegnati per almeno il 70 per cento, per ciascun anno, dalle regioni a statuto ordinario ai comuni del proprio territorio".

[2] Prima della riscrittura operata dal D.L. 104/2020, i commi 14-bis e 14-ter dell'art. 30 del D.L. 34/2019 recavano disposizioni per stabilizzare, a decorrere dal 2020, i contributi a favore dei comuni con meno di 1.000 abitanti per interventi di efficientamento energetico e sviluppo territoriale sostenibile e allo scopo di potenziare gli investimenti per la messa in sicurezza di scuole, strade, edifici pubblici e patrimonio comunale e per l'abbattimento delle barriere architettoniche a beneficio della collettività. L'assegnazione dei contributi per il 2020, prevista dai citati commi 14-bis e 14-ter, è avvenuta rispettivamente con il D.M. Sviluppo economico 2 luglio 2020   e con il D.M. Interno 14 gennaio 2020  .

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