pdf
 

Politiche di coesione

Cohesion policies

ITALIANO ENGLISH

L'Unione Europea, attraverso la politica di sviluppo regionale mira a raggiungere la coesione economica, sociale e territoriale riducendo le disparità fra le diverse regioni degli Stati membri. Per il raggiungimento di tali obiettivi, l'Unione europea - sulla base di accordi stipulati con i singoli Stati membri (Accordi di Partenariato) e secondo regole condivise – assegna, in un arco temporale di sette anni (Ciclo di programmazione), specifiche risorse finanziarie a cui si aggiungono quelle nazionali messe a disposizione dai medesimi Stati Membri. L'utilizzo e il funzionamento di tali Fondi sono disciplinati da Regolamenti della Commissione europea.

Per l'Italia, al perseguimento delle finalità strategiche dei Fondi UE per la coesione concorrono anche interventi attivati a livello nazionale e complementari alla programmazione europea, finanziati con le risorse del Fondo di Rotazione di cui alla L. 183/1987, nonché ulteriori risorse nazionali del Fondo Sviluppo e Coesione, che attua l'obiettivo costituzionale di "rimuovere gli squilibri economici e sociali, per favorire l'effettivo esercizio dei diritti della persona" (in attuazione dell'articolo 119, comma 5, della Costituzione e dell'articolo 174 del Trattato sul funzionamento dell'Unione europea).

 

Per l'attuale ciclo di programmazione 2021-2027, con il Regolamento (UE) n. 2021/1060   del Parlamento europeo e del Consiglio del 24 giugno 2021, è stato definito il nuovo quadro normativo regolatorio degli obiettivi e degli strumenti finanziari di intervento della politica di coesione 2021-2027, il cui indirizzo strategico è stato definito in coerenza con i contenuti del Piano nazionale per la ripresa e la resilienza (PNRR).

Per la programmazione 2021-2027, gli stanziamenti complessivi destinati dalla UE alla politica di coesione sono pari a 392 miliardi di euro a prezzi correnti, la gran parte dei quali destinati, come nella precedente programmazione, all'attuazione di due obiettivi: Obiettivo "Investimenti per la crescita e l'occupazione"; Obiettivo "Cooperazione Territoriale Europea" (Interreg).

L'Accordo di partenariato tra l'UE e l'Italia  , approvato il 19 luglio 2022, reca l'impianto strategico e la selezione degli obiettivi di policy su cui si concentrano gli interventi finanziati dai Fondi europei per la coesione per il ciclo di programmazione 2021-2027. Si tratta, nel complesso, di circa 43,1 miliardi di risorse comunitarie assegnate all'Italia, di cui oltre 42,7 miliardi destinati specificamente a promuovere la politica di coesione economica, sociale e territoriale la gran parte dei quali destinata alle regioni meno sviluppate (oltre 30 miliardi). Ai contributi europei si aggiungono le risorse derivanti dal cofinanziamento nazionale, per un totale di risorse finanziarie programmate nell'Accordo di Partenariato per il periodo di programmazione 2021-2027 pari a oltre 75 miliardi di euro.

La strategia sostenuta dall'Accordo di partenariato 2021-2027, anche in coerenza con le Raccomandazioni specifiche del semestre europeo, indirizza i fondi disponibili verso interventi rivolti al conseguimento dei traguardi fissati in sede europea per un'economia climaticamente neutra (Green Deal   europeo) e per una società più giusta e inclusiva (Social Pillar europeo  ) nel più ampio contesto di adesione all'Agenda ONU 2030 per lo sviluppo sostenibile e in coerenza con le Strategie nazionali e regionali di Sviluppo sostenibile. L'impostazione strategica dell'Accordo di partenariato è articolata su 5 Obiettivi strategici di policy (per un'Europa più intelligente; più verde; più connessa; più sociale e inclusiva; più vicina ai cittadini), attuati attraverso i Programmi Regionali promossi da tutte le Regioni e le Province Autonome (cui sono riservati circa 48,5 miliardi di euro) e 10 Programmi Nazionali (cui sono riservati 25,6 miliardi di euro), a titolarità della Amministrazioni centrali.

 

La precedente programmazione dei Fondi UE 2014-2020 ha visto assegnati all'Italia circa 44,8 miliardi di risorse comunitarie per i Fondi Strutturali e di Investimento Europei (Fondi SIE), cui si sono aggiunti circa 24 miliardi di cofinanziamento nazionale. Il quadro strategico di sviluppo a livello nazionale è stato definito nell'Accordo di Partenariato 2014-2020  , adottato il 29 ottobre 2014 e successivamente revisionato nel febbraio 2018, a seguito dell'adeguamento "tecnico" del Quadro Finanziario Pluriennale 2014-2020.

Nel corso del 2020, per affrontare la crisi sanitaria pubblica determinata dall'epidemia da COVID-19, la Commissione europea, a seguito di specifiche iniziative denominate "Coronavirus Response Investment Initiative (CRII)" e "Coronavirus Response Investment Initiative plus (CRII+)", ha concesso una flessibilità eccezionale nell'impiego dei Fondi Strutturali europei, consentendo agli Stati membri di procedere ad una riprogrammazione dei Programmi Operativi con l'applicazione di un tasso di cofinanziamento fino al 100 per cento a carico dei Fondi europei, per le spese destinate a contrastare gli effetti generati dall'epidemia.

Con l'iniziativa denominata "REACT-EU" la Commissione UE ha, inoltre, integrato le assegnazioni per la politica di coesione per gli anni 2021 e 2022 (circa 14 miliardi di euro per l'Italia), per il superamento degli effetti determinati dalla crisi sanitaria da COVID-19, che hanno portato l'importo complessivo delle risorse dei Fondi strutturali programmate dall'Italia a oltre 62,8 miliardi di euro.

In merito all'attuazione finanziaria dei Programmi Operativi attuativi dei Fondi europei, secondo i dati più recenti forniti nel Bollettino di Monitoraggio   della Ragioneria generale dello Stato, alla data del 30 aprile 2022, lo stato di utilizzo dei Fondi strutturali della programmazione 2014-2020 si attesta, per ciò che attiene agli impegni, ad un valore pari al 77,3% delle risorse programmate (62,8 miliardi) mentre i pagamenti hanno raggiunto oltre 32 miliardi, corrispondenti al 51,6% delle risorse programmate.

Alla data del 31 dicembre 2021, inoltre, sono risultati pienamente raggiunti i target di spesa europei. Come riportato nel Comunicato   dell'Agenzia per la coesione, tutti i 51 Programmi Operativi cofinanziati dai fondi UE hanno raggiunto l'obiettivo fissato per l'N+3 dell'anno 2021. La spesa complessivamente certificata alla Commissione europea è risultata pari a 28,6 miliardi di euro.

 

Alla riduzione dei divari di sviluppo territoriale sono altresì destinate le risorse proprie nazionali, di natura aggiuntiva, stanziate nel Fondo Sviluppo e Coesione (FSC). Il requisito dell'aggiuntività è espressamente indicato nella disciplina istitutiva del FSC, dove si stabilisce che le sue risorse non possono essere sostitutive di spese ordinarie del bilancio dello Stato e degli enti decentrati, in coerenza con l'analogo criterio dell'addizionalità previsto per i Fondi strutturali dell'Unione europea. Le risorse sono destinate al territorio nazionale secondo la chiave di riparto che ne assegna l'80 per cento alle aree del Mezzogiorno e il restante 20 per cento alle aree del Centro-Nord.

Per l'attuale ciclo di programmazione 2021-2027 il Fondo è stato rifinanziato per 73,5 miliardi di euro. Gli interventi saranno attuati utilizzando il nuovo strumento del "Piano Sviluppo e Coesione", introdotto nel corso della XVIII legislatura ad esito di importanti interventi legislativi, istruttori e ricognitivi, che hanno interessato le assegnazioni del FSC dell'ultimo ventennio, con l'obiettivo di introdurre meccanismi di semplificazione e uniformazione della governance delle politiche di coesione, migliorare la trasparenza e favorire l'inquadramento strategico delle diverse assegnazioni FSC dei vari cicli di programmazione in uno strumento programmatico unitario. Ciascun Piano Sviluppo e Coesione, predisposto per ciascuna Amministrazione titolare di risorse del Fondo, è articolato per aree tematiche, in analogia agli obiettivi tematici della programmazione dei Fondi Strutturali Europei. Il documento che definisce gli Obiettivi Strategici del FSC 2021-2027, per ciascuna delle 12 aree tematiche, è stato presentato al Parlamento dal Ministro per il Sud e la coesione territoriale il 5 maggio 2022 (Doc. XXVII, n. 31  ).

 

Nel corso della XVIII legislatura, a valere sulle risorse del Fondo per lo sviluppo e la coesione, sono state approntate una serie di misure destinate espressamente al sostegno e allo sviluppo del Mezzogiorno e, più in generale, al riequilibrio territoriale del Paese, cui si aggiungono ulteriori rilevanti interventi di carattere trasversale sul piano territoriale, che comunque prevedono apposite riserve o condizioni di accesso più agevolate a favore, in particolare, delle imprese del Mezzogiorno. Nell'ambito della politica di coesione grande attenzione è infine rivolta alle aree marginali del Paese, con particolare riferimento alle aree interne, per le quali è imposta una specifica Strategia Nazionale diretta al sostegno della competitività territoriale sostenibile, al fine di contrastare, nel medio periodo, il declino demografico che caratterizza tali aree del Paese.

 

Al riequilibrio territoriale sono altresì destinati molti degli interventi del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR). La coesione sociale e territoriale rappresenta, infatti, uno dei pilastri fondamentali su cui poggia la programmazione dell'intero PNRR, il quale persegue il riequilibrio territoriale e il rilancio del Sud come priorità trasversale a tutte le missioni del Piano. L'asse strategico dell'inclusione sociale, in particolare, punta a ridurre il divario di cittadinanza, a superare le diseguaglianze profonde, spesso accentuate dalla pandemia, a superare la debolezza strutturale del sistema produttivo del Sud, accompagnando il processo di convergenza tra Sud e Centro-Nord quale obiettivo di crescita economica, come più volte richiesto nelle Raccomandazioni della Commissione europea.

Dal punto di vista finanziario, il Piano prevede l'assegnazione al Mezzogiorno di non meno del 40 per cento delle risorse territorializzabili del PNRR, per un importo stimato pari a circa 86 miliardi, a testimonianza dell'attenzione al principio della coesione sociale e del riequilibrio territoriale. Il Dipartimento per le politiche di coesione ha pubblicato il 9 marzo 2022 la Prima relazione istruttoria sul rispetto del vincolo di destinazione alle regioni del Mezzogiorno di almeno il 40 per cento delle risorse allocabili territorialmente  .

 

The European Union, through its regional development policy, aims to achieve economic, social and territorial cohesion by reducing disparities among the different regions of the Member States. In order to achieve these goals, the European Union – on the basis of agreements concluded with individual Member States (Partnership Agreements) and in accordance with shared rules – allocates specific financial resources over a period of seven years (programming cycle), in addition to the national resources made available by the Member States themselves. The use and operation of these funds are governed by European Commission Regulations.

As to Italy, the strategic objectives of the EU Cohesion Funds are also supported by measures implemented at national level and complementary to EU programming, financed by the resources of the so-called "Rotation Fund", referred to in Law No 183/1987, as well as additional national resources from the Development and Cohesion Fund, which is aimed to implement the constitutional objective of ‘removing economic and social imbalances', in accordance with Article 119 (5) of the Constitution.

The Partnership Agreement between the EU and Italy  , approved on 19th July 2022, sets out the strategic design and the selection of policy goals on which measures financed by the European Cohesion Funds are focused for the 2021-2027 programming cycle. Around EUR 43,1 billions of European resources are allocated to Italy, of which more than EUR 42,7 billions are earmarked for the promotion of economic, social and territorial cohesion policy, with main reference to less developed regions (over EUR 30 billions). In addition to the European contributions there are resources from national co-financing; the overall financial resources programmed in the Partnership Agreement for the 2021-2027 programming period amount to more than EUR 75 billions.

 

 The Partnership Agreement between the EU and Italy, adopted on 29 October 2014 and subsequently revised in February 2018, set out the strategic design and selection of the thematic objectives on which interventions financed by the European Structural and Investment Funds 2014-2020 focus. In total, around EUR 44,8 billion of Community resources are allocated to Italy. Of these, more than EUR 36 billion is earmarked specifically for cohesion policy, from the European Regional Development Fund (ERDF) and the European Social Fund (ESF), plus the national co-financing resources from the ERDF and ESF funds, amounting to more than EUR 19 billion, representing a total of EUR 55,2 billion from the Structural Funds for 2014-2020, most of which has been allocated to the Investment for growth and jobs goal.

Since 2020, in order to address the public health crisis resulting from the COVID-19 outbreak, following specific initiatives adopted by the European Commission, known as the Coronavirus Response Investment Initiative (CRII) and the Coronavirus Response Investment Initiative plus (CRII +), exceptional flexibility has been introduced in the use of the European Structural and Investment Funds, giving Member States the possibility of reprogramming the implementation operational programmes, applying a co-financing rate of up to 100 % from the European Funds for expenditure intended to combat the effects of the epidemic. In addition, with the ‘REACT-EU' initiative, the EU Commission allocated additional resources to cohesion policy for the years 2021 and 2022 (around EUR 14 billion for Italy), specifically for overcoming the effects of the COVID-19 health crisis, bringing the total amount of resources from the Structural Funds (ERDF and ESF), both Community and national co-financing, to over EUR 62,8 billion.

As regards financial implementation, according to the most recent data provided in the State General Accounts Monitoring Bulletin, as at 30 April 2022, the level of utilisation of the Structural Funds was 77.3 % of the planned resources (EUR 62,8 billion), while payments reached more than EUR 32 billion, corresponding to 51.6 % of the planned resources.

Moreover, as of 31 December 2021, the Community expenditure targets had been fully met. As reported in the Cohesion Agency's Communiqué, all 51 operational programmes co-financed by EU funds met the target set for N + 3 in 2021. Total expenditure certified to the European Commission amounted to EUR 28,6 billion.

  

The Fund for Development and Cohesion (FSC) is, together with the European Structural Funds, the main financial instrument through which policies for the development of economic, social and territorial cohesion are implemented, pursuant to Article 119 (5) of the Italian Constitution and Article 174 of the Treaty on the Functioning of the European Union.

For the 2014-2020 programming cycle, the allocation for the Development Fund reached a total of EUR 68,8 billion. To date, these resources have been almost entirely programmed by CIPE decisions or by legislative provisions.

For the current programming cycle 2021-2027, the Fund has been refinanced by EUR 73,5 billion. The measures will be implemented using the new ‘Development and Cohesion Plan' instrument, drawn up for each administration with resources from the Fund, broken down by thematic area, in line with the thematic objectives of the programming of the European Structural Funds. The document setting out the strategic objectives of the FSC 2021-2027 for each of the 12 thematic areas was submitted to Parliament by the Minister for the South and Territorial Cohesion on 5 May 2022 (Doc. XXVII, No 31).

  

In conjunction with the European Structural Funds and the related national co-financing, in Italy the additional national financial resources of the Development and Cohesion Fund, which implements national development policies geared towards economic, social and territorial cohesion and the removal of economic and social imbalances, contribute to reducing territorial disparities, as provided for by Article 119 (5) of the Constitution. During the 18th parliamentary term, a series of measures specifically dedicated to the south were put in place to support the development of production in the Mezzogiorno and to rebalance the country's territory, along with other important measures to support the development of production in the Mezzogiorno and to rebalance the territory of the country across the region, which, in any case, provide for special reserves or more favourable conditions of access for, in particular, southern businesses. One of the cohesion policy measures is the ‘National Strategy for Internal Areas' (SNAI), aimed at supporting sustainable territorial competitiveness, in order to counteract, in the medium term, the demographic decline in certain parts of the country.

Many of the measures under the National Recovery and Resilience Plan are also earmarked for territorial rebalancing, reflecting the focus on the principle of social cohesion and territorial rebalancing, which is one of the pillars of the Plan. Indeed, NRRP provides for at least 40% of its total resources to be allocated to the Mezzogiorno, for an estimated amount of around EUR 86 billion. In order to strengthen territorial cohesion policy, public administrations operating in the Mezzogiorno were authorised to recruit staff, up to a maximum of 2.800 employees, both fixed-term and permanent, through competitive procedures, in order to strengthen their administrative capacity in the management and use of cohesion policy funds.

  

The need to strengthen administrative capacity in the management of European funds has led to the establishment of a new framework for governance of cohesion policies since 2013 (the 17th legislature), which entrusted the Presidency of the Council of Ministers (or the Minister with responsibility for territorial cohesion) and the Agency for Territorial Cohesion with the programming, coordination, monitoring and support of cohesion policy.

During the 18th parliamentary term, the role of the Cohesion Agency was strengthened, in connection with the governance framework of the NRRP, set out in Decree-Law No 77 of 2021. In addition to the Agency, there are other institutional entities, consisting of the Department for Cohesion Policies, two assessment units and the cabina di regia, as well as of course the CIPE, which has been renamed CIPESS – Interministerial Committee for Economic Planning and Sustainable Development since 2021.

temi