Politiche di coesioneCohesion policies

Con il Regolamento (UE) 2017/2305   del Parlamento europeo e del Consiglio del 12 dicembre 2017 (che ha modificato il precedente regolamento (UE) n. 1303/2013), le risorse europee per la coesione economica, sociale e territoriale disponibili per gli impegni di bilancio per il periodo 2014-2020 sono pari a 329,978 miliardi di euro, a prezzi 2011, di cui 325,9 miliardi destinati ai fondi strutturali (FESR, FSE e Fondo di coesione, quest'ultimo peraltro non interessa l'Italia), da ripartire tra le seguenti tre categorie di regioni, individuate sulla base del prodotto interno lordo rispetto alla media UE:

• Regioni meno sviluppate: con un PIL pro capite inferiore al 75% della media europea;
• Regioni in transizione: con un PIL pro capite compreso tra il 75% e il 90% della media europea;
• Regioni più sviluppate: con un PIL pro capite superiore al 90% della media europea.

 Nel complesso, all'Italia sono stati assegnati circa 44,8 miliardi di risorse comunitarie per 4 Fondi Strutturali e di Investimento Europei (Fondi SIE), attraverso i quali si realizza la politica di coesione: Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR), Fondo sociale europeo (FSE), cui si aggiungono il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP).

Circa 36,1 miliardi sono destinati specificamente alla politica di coesione a valere sui Fondi strutturali FESR (Fondo europeo di sviluppo regionale) e FSE (Fondo sociale europeo), cui si sono aggiunte le risorse derivanti dal cofinanziamento nazionale, circa 19,1 miliardi di euro, per un totale di risorse finanziarie derivanti dai Fondi strutturali per il periodo di programmazione 2014-2020 pari a 55,2 miliardi di euro complessivi.

Gran parte di queste risorse - assegnate all'Italia sui fondi FESR e FSE - sono destinate all'obiettivo "Investimenti in favore della crescita e dell'occupazione" (51,4 miliardi), che interessa per l'Italia le seguenti regioni:

• regioni meno sviluppate: (Basilicata, Calabria, Campania, Puglia e Sicilia): 33,8 miliardi;
• regioni in transizione (Abruzzo, Molise e Sardegna): 2,8 miliardi;
• regioni più sviluppate (restanti regioni del centro-nord): 14,8 miliardi.

Una quota pari a 2,8 miliardi è assegnata al PON Iniziative Occupazione Giovani (IOG) e circa 0,9 miliardi sono destinati all'obiettivo "Cooperazione territoriale europea" che interviene in specifiche aree frontaliere, dislocate lungo i confini interni ed esterni dell'UE o transnazionali, che riguardano vaste porzioni del territorio europeo e in alcuni casi coincidono con il territorio delle Strategie macro-regionali europee.

 

Ai fini della programmazione dei fondi per la coesione, ogni Stato membro - di concerto con le competenti autorità nazionali e regionali e in collaborazione con la Commissione Europea – ha elaborato un Accordo di Partenariato che interessa tutti i Fondi SIE. In Italia, l'Accordo di Partenariato, inizialmente approvato dalla Commissione Europea il 29 ottobre 2014, è stato modificato l'8 febbraio 2018 con la Decisione di esecuzione C(2018)598 final, al fine di ricomprendere nella sua impostazione le maggiori risorse comunitarie assegnate all'Italia, a seguito dell'adeguamento "tecnico" del Quadro Finanziario Pluriennale 2014-2020, effettuato in conformità dell'articolo 92, paragrafo 3, del regolamento (UE) n. 1303/2013.

La modifica dell'Accordo di partenariato ha riguardato principalmente l'inserimento di un importo addizionale di 1,6 miliardi di euro di fondi strutturali (di cui 1 miliardo a valere sul FESR e 0,6 miliardi sul FSE). Tale incremento è stato destinato per 1.057,9 milioni alle regioni meno sviluppate, per 404,3 milioni alle regioni in transizione e per 183 milioni alle regioni più sviluppate. A tali risorse si sono aggiunti 800 milioni di euro di risorse del Fondo per lo Sviluppo e la Coesione (FSC) quale cofinanziamento nazionale e 343 milioni di euro di risorse comunitarie assegnate all'Italia per il sostegno all'iniziativa per l'occupazione giovani (IOG). Rispetto ai 51,4 miliardi considerati dall'originario Accordo di Partenariato per l'Obiettivo Investimento, l'adeguamento tecnico ha portato il complesso delle risorse programmate per tale obiettivo (compresa l'iniziativa Occupazione Giovani) a 54,2 miliardi (di cui quasi 19,8 miliardi di cofinanziamento).

 

A causa dell'emergenza sanitaria legata all'epidemia da COVID-19, con il Regolamento (UE) 2020/558   del 23 aprile 2020 è stata introdotta una flessibilità eccezionale nell'impiego dei fondi strutturali e di investimento europei in risposta all'epidemia, per mobilitare tutto il sostegno finanziario a titolo dei fondi della politica di coesione al fine di affrontare gli effetti negativi gravi che la crisi sanitaria ha sulle economie e sulle società dell'UE.

 

La Commissione europea ha adottato specifiche iniziative denominate "Coronavirus Response Investment Initiative (CRII)" e "Coronavirus Response Investment Initiative plus (CRII+)", per affrontare la crisi sanitaria pubblica conseguente all'epidemia COVID-19, al fine di garantire agli Stati membri l'immediata disponibilità di risorse finanziarie derivante dai Fondi UE. Il Regolamento (UE) 2020/558 del Parlamento Europeo e del Consiglio del 23 aprile 2020, in particolare, modifica i regolamenti (UE) n. 1301/2013 e (UE) n. 1303/2013 introducendo misure specifiche volte a fornire flessibilità eccezionale nell'impiego dei fondi strutturali e di investimento europei in risposta all'epidemia di COVID-19, offrendo agli Stati membri la possibilità di richiedere l'applicazione di un tasso di cofinanziamento del 100% alle spese dichiarate nelle domande di pagamento nel periodo contabile dal 1° luglio 2020 al 30 giugno 2021, per i programmi sostenuti dal FESR, dal FSE o dal Fondo di coesione.

 

A seguito delle specifiche iniziative della Commissione UE, è stata concessa agli stati membri la possibilità di procede ad una riprogrammazione dei Programmi Operativi, con la possibilità di richiedere l'applicazione del tasso di cofinanziamento fino al 100 per cento a carico dei Fondi UE, per le spese dichiarate nelle domande di pagamento nel periodo contabile dal 1° luglio 2020 al 30 giugno 2021, destinate a contrastare gli effetti generati dall'epidemia, per uno o più assi prioritari di un programma sostenuto dal FESR, dal FSE o dal Fondo di coesione.

La legislazione nazionale si è adeguata alle iniziative europee con l'articolo 242 del D.L. n. 34/2020, il quale consente alle Autorità di Gestione di Programmi Operativi 2014-2020 dei fondi strutturali europei di poter richiedere l'applicazione del tasso di cofinanziamento fino al 100 per cento a carico dei Fondi UE, per le spese dichiarate nelle domande di pagamento nel periodo dal 1° luglio 2020 al 30 giugno 2021 destinate a contrastare gli effetti sanitari, economici e sociali generati dall'epidemia di Covid-19. Le risorse erogate dall'UE a rimborso delle spese rendicontate per le misure emergenziali sono riassegnate alle stesse Amministrazioni che hanno proceduto alla rendicontazione, fino a concorrenza dei rispettivi importi, per essere destinate alla realizzazione di Programmi operativi complementari (POC) vigenti o da adottarsi, assicurando così la salvaguardia delle finalità proprie della politica di coesione. Ai POC sono altresì destinate le risorse di cofinanziamento nazionale a carico del Fondo di Rotazione IGRUE, che si sono "liberate" per effetto dell'integrazione fino al 100% del tasso di cofinanziamento UE dei Programmi Operativi.

 

Nel corso del 2020, dunque, le risorse programmate per l'Italia a valere sui fondi strutturali FESR e FSE hanno subito un decremento a seguito delle riprogrammazioni di alcuni Programmi Operativi, sia PON che POR, in virtù della suddetta normativa relativa al finanziamento delle spese emergenziali legate alla pandemia da Covid-19. Nei Bollettini IGRUE sul Monitoraggio (a partire dal Bollettino del 30 agosto 2020) sono illustrati i Programmi Operativi che hanno subito variazioni a seguito delle riprogrammazioni.

Va considerato, infine, che a seguito dell'iniziativa comunitaria denominata "REACT-EU", che ha assegnato alla politica di coesione risorse supplementari per gli anni 2021 e 2022 (circa 14 miliardi di euro), allo scopo di promuovere il superamento degli effetti della crisi sanitaria da COVID-19 e favorire la transizione verde, la quota relativa all'anno 2021, pari a circa 11 miliardi di euro, è stata integralmente programmata all'interno dei Programmi Operativi Nazionali (PON), attraverso l'introduzione di uno specifico Asse, portando l'importo complessivo delle risorse programmabili del FESR e FSE a oltre 62 miliardi di euro.

 

Se si considerano le risorse afferenti al complesso dei Fondi SIE - che ricomprendono, oltre al FESR e FSE, anche il Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e il Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP) – le risorse programmate per il periodo di programmazione 2014-2020 raggiungono complessivamente 91,68 miliardi di euro, di cui 60 miliardi di contributo UE.

Nell'impostazione strategica dell'Accordo di partenariato 2014-2020, articolata su 11 obiettivi tematici, sono considerate il complesso delle risorse comunitarie assegnate all'Italia:

• a titolo dei due Fondi strutturali per la politica di coesione - Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e al Fondo sociale europeo (FSE);
• a titolo di Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e di Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP);
• le risorse assegnate per l'Obiettivo Cooperazione territoriale europea (CTE).

 Con riferimento specifico ai Fondi strutturali 2014-2020 (FESR e FSE), che più degli altri attuano la politica di sviluppo regionale, le risorse programmate, raggiungono l'importo complessivo di 62,8 miliardi di euro, di cui 45,6 miliardi di contributo comunitario. Tale importo, come ricordato nel paragrafo precedente, è comprensivo delle risorse assegnate alla politica di coesione 2014-2020 per l'anno 2021 (circa 11 miliardi di euro) a seguito dell'iniziativa europea denominata "REACT-EU" (Recovery Assistance for Cohesion and the Territories of Europe), destinata a rafforzare le misure di risposta alla crisi generata dal Covid-19. Per l'anno 2022, sempre nell'ambito dell'iniziativa europea sopra richiamata, sarà assegnata alla politica di coesione un'ulteriore quota di contributo pari a circa 3 miliardi di euro. 

Risorse Fondi strutturali al 30 aprile 2022
(In milioni di euro)
Fondo	Risorse programmate	Di cui contributo UE	Di cui contributo nazionale
FESR*	36.986,23	27.129,74	9.856,49
FSE**	25.813,94	18.515,93	7.298,01
Totale	62.800,16	45.645,66	17.154,50

 

Le tavole successive, riprese dal Bollettino di Monitoraggio   fornito periodicamente dalla Ragioneria generale dello Stato, Ispettorato generale rapporti con l'Unione europea – IGRUE, riportano le informazioni sullo stato di utilizzo dei fondi strutturali (quota europea + cofinanziamento nazionale) alla data, da ultimo, del 30 aprile 2022, con riferimento agli impegni e i pagamenti rispetto alle risorse disponibili.

Le tavole mettono in evidenza che al 30 aprile 2022, sulle risorse complessivamente programmate, comprensive delle risorse del REACT-EU, lo stato di attuazione dei Fondi strutturali si attesta, per ciò che attiene agli impegni complessivamente assunti, ad un valore pari al 77,3% delle risorse complessivamente programmate. Il livello dei pagamenti ha raggiunto oltre 32 miliardi, corrispondenti al 51,6%delle risorse programmate. Il FESR mostra uno stato di avanzamento appena superiore rispetto ai programmi del FSE. 

Considerando il complesso dei Fondi SIE - che ricomprendono anche la programmazione del Fondo europeo agricolo per lo sviluppo rurale (FEASR) e del Fondo europeo per gli affari marittimi e la pesca (FEAMP) – il monitoraggio effettuato dalla Ragioneria Generale dello Stato evidenzia, al 30 aprile 2022, rispetto alle risorse complessivamente programmate nell'ambito dei Fondi SIE (pari a 91,7 miliardi, inclusa quota IOG), risulta un avanzamento del 71,2% in termini di impegni e del 53,6% in termini di pagamenti

Le risorse dei Fondi strutturali (FESR e FSE) sono gestite attraverso 59 Programmi Operativi, di cui:

• 12 a titolarità di Amministrazioni centrali (Programmi Operativi Nazionali – PON);
• 39 a titolarità di Amministrazioni regionali (Programmi Operativi Regionali – POR);
• 8 a titolarità di Amministrazioni regionali (Programmi di cooperazione Territoriale – PO CTE).

 

La tabella che segue riepiloga lo stato di attuazione dei Programmi attuativi dei fondi strutturali 2014-2020, distintamente per i Programmi Operativi Regionali (POR) e nazionali (PON), con riferimento agli impegni e i pagamenti rispetto alle risorse disponibili, per categoria di regione, nonché l'avanzamento del PON IOG (giovani), dei Programmi CTE (Cooperazione Territoriale) e dei fondi del REACT-EU.

L'importo degli impegni e dei pagamenti comprende sia la quota UE e sia la quota nazionale riferiti ai programmi (impegni e pagamenti ammessi). 

Stato attuazione Fondi strutturali (FESR e FSE) per categoria di regione e tipologia di Programma al 30 aprile 2022
(In milioni di euro)
Categoria di Regione	Tipologia Programma	Risorse programmate (A)	Impegni (B)	Pagamenti (C)	% Avanzamento (B/A)	% Avanzamento (C/A)
In transizione	PON	958,47	849,11	566,41	88,59%	59,10%
	POR	1.918,82	1.594,52	1.130,29	83,10%	58,91%
Meno sviluppate	PON	13.145,43	12.180,73	7.868,25	92,66%	59,86%
	POR	17.595,30	16.188,49	10.207,29	92,00%	58,01%
Più sviluppate	PON	2.765,07	2.371,55	1.804,86	85,77%	65,27%
	POR	13.194,94	12.875,64	9.721,37	97,58%	73,68%
Totale Fondo IOG		940,10	678,57	583,93	72,18%	62,11%
Totale REACT EU		11.290,50	1.007,19	36,44	8,92%	0,32%
Totale PO CTE		991,53	818,14	494,83	82,51%	49,91%
Totale Generale		62.800,16	48.563,94	32.413,67	77,33%	51,61%

Si riportano nei due FOCUS che seguono, i dati - estrapolati dal Bollettino di Monitoraggio della Ragioneria generale dello Stato -IGRUE   - dello stato di attuazione alla data del 30 aprile 2022 dei singoli Programmi attuativi dei fondi strutturali 2014-2020, distintamente per i Programmi Operativi Regionali (POR)  e Programmi Operativi Nazionali (PON), finanziati con i due fondi strutturali (FESR e FSE) e con il Fondo REACT-EU, con riferimento agli impegni e i pagamenti rispetto alle risorse disponibili.

Per i POR, i dati sono presentati con riferimento alle diverse categorie di regioni meno sviluppate, più sviluppate e in transizione.

Nell'ambito della Programmazione 2014-2020, le Amministrazioni titolari di Programmi operativi sono tenute al rispetto di specifici target di spesa il cui mancato raggiungimento comporta la perdita di risorse finanziarie pari alla differenza rispetto al target da raggiungere (disimpegno automatico).

Tali target seguono la cosiddetta regola comunitaria N+3 (stabilita dall'articolo 136 del Regolamento UE 1303/2013) secondo la quale le Amministrazioni titolari di Programmi operativi devono presentare alla Commissione europea domande di pagamento, ossia richieste di rimborso, relative a spese sostenute e controllate entro il 31 dicembre del terzo anno successivo all'impegno di bilancio riferito ai Programmi medesimi.

Come riportato nel Comunicato   dell'Agenzia per la coesione, al 31 dicembre 2021 tutti i 51 Programmi Operativi cofinanziati dai fondi UE hanno raggiunto l'obiettivo fissato per l'N+3 dell'anno 2021. La spesa complessivamente certificata alla Commissione europea è risultata pari a 28,6 miliardi di euro - con un incremento di 7,3 miliardi di euro rispetto all'importo di 21,3 miliardi di euro conseguito al 31 dicembre 2020 - e raggiunge il 46,3 % del totale delle risorse programmate pari a 61,8 miliardi di euro.

Per quanto riguarda le risorse comunitarie a valere sul bilancio UE il livello del loro utilizzo si è attestato a 22 miliardi di euro a fronte del target minimo per evitare il disimpegno automatico fissato a 15 miliardi di euro. 

Anche tutti i 19 Programmi di Cooperazione Territoriale Europea hanno raggiunto il target N+3 fissato al 31 dicembre 2021, certificando una spesa complessiva pari a 1,37 miliardi di euro, rispetto all'importo di 1,04 conseguito al 31 dicembre 2020 e raggiunge il 46,24 % del totale delle risorse programmate, pari a 2,96 miliardi di euro.

I risultati raggiunti hanno consentito ad ogni PO di superare le soglie di spesa previste al 31 dicembre 2021, pur nel persistere del contesto straordinario determinatosi a seguito dell'epidemia COVID-19, che tuttavia non ha compromesso l'attuazione degli interventi.

 

Si rammenta, peraltro, che proprio a fronte dell'emergenza epidemiologica, in sede europea sono state apportate diverse modifiche regolamentari, fra le quali quelle relative alla possibilità di finanziare interventi direttamente rivolti al contrasto dell'emergenza socio sanitaria e di rendicontare tutte le spese al tasso di cofinanziamento UE al 100%.

In attuazione delle suddette modifiche regolamentari, ai sensi dell'articolo 242 del D.L. n. 34/2020, il Ministro per il Sud e la coesione territoriale – si legge nel comunicato - ha sottoscritto con tutte le Amministrazioni nazionali e regionali titolari dei Programmi un accordo che ha consentito di riprogrammare anche nel corso del 2021 una elevata quota di risorse  al fine di finanziare interventi volti al contrasto dell'emergenza determinatasi a seguito dell'epidemia COVID-19 e nel contempo a salvaguardare l'attuazione della politica di coesione.