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Pubblica amministrazione

Public administration

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Nel corso della XVIII legislatura, l'emergenza sanitaria determinata dal Covid-19 e la necessità di promuovere una decisa ripresa economica hanno indotto il legislatore ad intervenire nel campo dell'attività della pubblica amministrazione, al fine di renderla più efficiente ed efficace con singoli interventi mirati nell'ottica della semplificazione dei rapporti con il privato cittadino e le imprese.

In tale ambito, numerose novità, alcune delle quali dapprima introdotte in via temporanea in relazione al superamento dell'emergenza pandemica (con il c.d. decreto-legge rilancio - D.L. 34/2020), sono state stabilizzate con il D.L. n. 76 del 2020 (c.d. decreto-semplificazioni) e con il D.L. n. 77 del 2021, apportando diverse modifiche alla disciplina del procedimento amministrativo e alla legge di riferimento n. 241 del 1990. Le novità hanno riguardato in particolare il rispetto dei termini procedimentali e le misure volte ad accelerare alcune procedure, la disciplina del potere sostitutivo e del silenzio-assenso, i correttivi alle previsioni in materia di c.d. preavviso di rigetto e di annullamento d'ufficio. Tra le novità di rilievo, vi è anche l'aggiornamento della normativa in materia di autocertificazione ed il rafforzamento dell'uso degli strumenti digitali e della telematica.

Con riguardo all'organizzazione delle PA, con il D.L. 80/2021 è stato introdotto un documento unico di programmazione e governance per le pubbliche amministrazioni, che intende superare la frammentazione degli strumenti finora in uso: è il PIAO, il Piano integrato di attività e organizzazione, che accorpa tra gli altri i piani della performance, dei fabbisogni del personale, della parità di genere, del lavoro agile e dell'anticorruzione. 

In materia di lavoro pubblico gli interventi legislativi sono stati diretti ad incrementare le assunzioni nella PA, attraverso una ridefinizione delle facoltà assunzionali, anche con la rimozione delle limitazioni al turnover.

In particolare, a decorrere dal 2019 per le amministrazioni statali la percentuale del personale che si può assumere è tornata ad essere pari al 100 per cento della spesa relativa al medesimo personale cessato nell'anno precedente, mentre la disciplina delle assunzioni a tempo indeterminato da parte degli enti locali è stata ridisegnata dal decreto legge n. 34 del 2019, che parametra tali assunzioni non più ai risparmi prodotti dalle uscite dell'anno precedente (o in corso, ricorrendo determinate condizioni), ma al rapporto percentuale fra la spesa per il personale e le entrate correnti. Inoltre, in tema di stabilizzazione del personale, sono stati prorogati i termini entro cui adottare la specifica procedura prevista dalla normativa vigente o entro cui bandire specifiche procedure concorsuali riservate, rispettivamente al 31 dicembre 2023 e al 31 dicembre 2024.

Si segnala, altresì, l'approvazione di alcune norme transitorie relative alle procedure concorsuali bandite nel corso della fase emergenziale e l'introduzione, a regime, di una nuova procedura semplificata per lo svolgimento dei concorsi pubblici relativi al reclutamento del personale delle pubbliche amministrazioni. Le nuove disposizioni consentono l'utilizzo di strumenti informatici e digitali nell'espletamento delle procedure concorsuali. La nuova procedura, introdotta a regime, prevede inoltre, per i concorsi banditi successivamente al 1° maggio 2022, l'espletamento di almeno una prova scritta e che la prova orale comprenda l'accertamento della conoscenza di almeno una lingua straniera.
Inoltre, è stato istituito un Portale unico del reclutamento dove, dal 1° novembre 2022, le amministrazioni centrali e le autorità amministrative indipendenti dovranno pubblicare i propri bandi di concorso e acquisire le domande di partecipazione. Specifiche modalità di reclutamento e deroghe ai limiti di spesa per il personale sono state poi disposti, per l'assunzione di personale e il conferimento di incarichi ad esperti professionisti da parte delle amministrazioni impegnate nell'attuazione di interventi previsti dal PNRR.

Anche il tema della dirigenza pubblica è stato al centro del dibattito parlamentare e di varie iniziative di riforma.

Nella XVIII legislatura sono intervenute alcune disposizioni normative volte a modificare, in primo luogo, la disciplina dell'accesso alla dirigenza nelle amministrazioni statali, come previsto in particolare dal decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80 che: ha reso effettive le modalità di reclutamento concorsuale per l'accesso alla qualifica di dirigente di prima fascia; ha dettato nuove disposizioni sui criteri di valutazione e sulle prove dei concorsi; ha introdotto una nuova modalità di accesso alla qualifica di dirigente di seconda fascia, costituita da procedure comparative bandite dalla Scuola nazionale dell'amministrazione con riferimento a ciascuna amministrazione e riservate al personale in servizio a tempo indeterminato.

Altri interventi normativi hanno riguardato le disposizioni sul conferimento degli incarichi dirigenziali: in particolare, al fine di potenziare la capacità delle amministrazioni attuatrici del PNRR, è stata disposta una deroga sui limiti percentuali previsti dalla legge per l'attribuzione di incarichi dirigenziali a soggetti esterni, nonché sono state dettate norme per l'attribuzione di incarichi dirigenziali a funzionari italiani impiegati nell'UE o nelle organizzazioni internazionali.

E' stata infine modificata con misure specifiche la normativa relativa alla Scuola Nazionale dell'Amministrazione (SNA), con particolare riguardo alle risorse umane, finanziarie e organizzative. È prevista la possibilità di istituire poli formativi su tutto il territorio nazionale, nonché di erogare corsi di alta formazione e di perfezionamento post lauream.

Nell'ambito del più generale processo di riorganizzazione della P.A., il tema della transizione digitale (centrale anche nell'ambito del PNRR) è stato affrontato in diverse disposizioni contenute prevalentemente in provvedimenti di urgenza del Governo. Con la legge di bilancio 2020 e il decreto-legge n. 162 del 2019, recante proroga di termini e altre disposizioni, sono state previste diverse misure volte a promuovere e valorizzare l'informatizzazione della pubblica amministrazione. L'opera di diffusione dell'amministrazione digitale è proseguita nel 2020 con i decreti-legge n. 34 e n. 76/2020. Successivamente, sul tema è intervenuto il decreto-legge n. 22 del 2021 che, oltre a riordinare le attribuzioni di alcuni ministeri, ha inciso anche sulle funzioni del Governo in materia di innovazione tecnologica e transizione digitale prevedendo che il Presidente del Consiglio promuova, indirizzi e coordini l'azione del Governo in diverse materie, tra cui la strategia italiana per la banda ultra larga; la digitalizzazione delle pubbliche amministrazioni e delle imprese; le infrastrutture digitali materiali e immateriali. Viene poi istituito il Comitato interministeriale per la transizione digitale, presieduto dal Presidente del Consiglio dei ministri, o, in sua vece, dal Ministro delegato per l'innovazione tecnologica e la transizione digitale.

Su un altro versante, nell'ambito delle politiche contro la corruzione, la trasparenza delle pubbliche amministrazioni ha assunto, negli ultimi anni, un ruolo centrale. In tale ambito, il decreto-legge n. 34 del 2019, recante misure in materia di crescita, ha introdotto alcune disposizioni sulla trasparenza dei contributi pubblici, mentre il decreto-legge n. 162 del 2019  è intervenuto in ordine agli obblighi di pubblicazione relativi ai dirigenti della P.A.

La disciplina dei servizi pubblici locali di interesse economico generale ha subito numerose modifiche normative nel corso degli anni, con interventi non omogenei tra loro, molti dei quali realizzati attraverso la decretazione d'urgenza, dovuti anche alla necessità di armonizzare la normativa nazionale con i principi dell'ordinamento UE e di tener conto di un'abrogazione referendaria. Per mettere ordine a questo quadro normativo stratificato e complesso, la legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021 reca una delega al Governo per una organica riforma della materia. Lo schema di decreto è stato approvato in esame preliminare del Consiglio dei ministri del 16 settembre 2022.

Infine, nel corso della legislatura sono state approvate specifiche misure per il potenziamento e la valorizzazione delle Forze di Polizia e del Corpo Nazionale dei Vigili del fuoco (decreti legislativi n. 127 del 2018 e n. 172 del 2019).

During the 18th parliamentary term, the health emergency caused by Covid-19 and the need for a decisive economic recovery led the legislator to intervene in the field of public administration activities, in order to make them more efficient and effective with individual interventions aimed at simplifying relations with private citizens and businesses.

In this context, numerous innovations, some of which were first introduced on a temporary basis in connection with the overcoming of the pandemic emergency (with the so-called relaunch decree-law - Decree-Law No. 34/2020), were stabilised with Decree-Law No. 76 of 2020 (so-called simplification decree) and Decree-Law No. 77 of 2021, making several changes to the discipline of administrative proceedings and to the reference law No. 241 of 1990. The novelties concerned in particular the observance of procedural deadlines and measures aimed at speeding up certain procedures, the discipline of substitutive power and silence-assent, and the correctives to the provisions on the so-called notice of rejection and ex officio cancellation. Among the important innovations, there is also the updating of the regulations on self-certification and the strengthening of the use of digital tools and telematics.

With regard to the organisation of Public Adiministrations, Decree-Law 80/2021 introduced a single planning and governance document for public administrations, which aims to overcome the fragmentation of the tools in use until now: it is the PIAO, the Integrated Activity and Organisation Plan, which brings together, among others, the performance, staff requirements, gender equality, agile work and anti-corruption plans.

In the area of public employment, legislative interventions have been aimed at increasing recruitment in the PA, through a redefinition of hiring powers, including with the removal of turnover limitations.

In particular, as of 2019, for state administrations the percentage of staff that can be hired is once again equal to 100 per cent of the expenditure related to the same staff terminated in the previous year, while the rules on open-ended hirings by local authorities have been redefined by Decree Law No. 34 of 2019, which no longer parameters these hirings to the savings produced by the previous year's outlays (or current, under certain conditions), but to the percentage ratio between staff expenditure and current revenues. Moreover, on the subject of staff stabilisation, the deadlines within which to adopt the specific procedure provided for by the regulations in force or within which to launch specific reserved competition procedures have been extended to 31 December 2023 and 31 December 2024, respectively.

Also worth mentioning is the approval of certain transitional rules on the competition procedures launched during the emergency phase, and the introduction, when fully operational, of a new simplified procedure for the conduct of public competitions for the recruitment of public administration personnel. The new provisions allow the use of IT and digital tools in the conduct of competitive procedures. The new procedure, introduced when fully operational, also provides that, for competitions announced after 1 May 2022, at least one written test must be held and that the oral test must include an assessment of knowledge of at least one foreign language.
In addition, a Single Recruitment Portal has been established where, as of 1 November 2022, central administrations and independent administrative authorities will have to publish their competition notices and acquire applications. Specific recruitment modalities and exceptions to staff expenditure limits have also been arranged, for the recruitment of staff and the appointment of professional experts by administrations engaged in the implementation of actions under the NRRP.

The issue of public management has also been at the centre of parliamentary debate and various attempts at comprehensive reform.

In the 18th parliamentary term, a number of regulatory provisions were made to amend, firstly, the regulations on access to management in state administrations, as provided for in particular by Decree-Law no. 80 of 9 June 2021, which: put into effect the competitive recruitment methods for access to the position of first-rank manager; laid down new provisions on the assessment criteria and tests for competitions; introduced a new method for access to the position of second-rank manager, consisting of comparative procedures announced by the National School of Administration with reference to each administration and reserved for personnel in service on an indefinite term.

Other regulatory interventions concerned the provisions on the granting of managerial appointments: in particular, in order to strengthen the capacity of the administrations implementing the NRRP, an exception was made to the percentage limits provided by law for the granting of managerial appointments to external persons, and rules were laid down for the granting of managerial appointments to Italian officials employed in the EU or in international organisations.

Finally, the regulations on the National School of Administration (SNA) have been amended with specific measures, with particular regard to human, financial and organisational resources. The possibility of setting up training poles throughout the national territory is envisaged, as well as the possibility of providing advanced training and postgraduate courses.

As part of the more general process of reorganisation of the P.A., the topic of digital transition (also central in the NRRP) has been addressed in several provisions contained mainly in urgent measures of the Government. With the 2020 Budget Law and Decree-Law No. 162 of 2019, on the extension of terms and other provisions, several measures aimed at promoting and enhancing the computerisation of the public administration have been envisaged. The work to spread digital administration continued in 2020 with Decree-Laws No. 34 and No. 76/2020. Subsequently, Decree-Law No. 22 of 2021 intervened on the subject, which, in addition to reorganising the attributions of some ministries, also affected the Government's functions in the area of technological innovation and digital transition, providing that the President of the Council of Ministers shall promote, direct and coordinate the Government's action in various matters, including Italy's ultra-broadband strategy; the digitalisation of public administrations and businesses; and tangible and intangible digital infrastructures. The Inter-Ministerial Committee for Digital Transition is then established, chaired by the Prime Minister or, in his stead, by the Minister delegated for technological innovation and digital transition.

On another front, in the context of anti-corruption policies, the transparency of public administrations has taken on a central role in recent years. The Transparency Code for public administrations has reorganised and supplemented the provisions on the obligations of publicity, transparency and dissemination of information by public bodies. The tools for citizens' access to information and data held by public offices were also strengthened with the introduction of civic access to documents for which there is an obligation to publish by public authorities and free access, in line with the Freedom of Information Act.

Decree-Law No. 34 of 2019, containing measures on growth, introduced some provisions on the transparency of public contributions, while Decree-Law No. 162 of 2019 intervened on the publication obligations relating to P.A. executives.

Lastly, the regulation of local public services of general economic interest has undergone numerous regulatory changes over the years, with uneven interventions, many of which were carried out through emergency decrees, also due to the need to harmonise national legislation with the principles of the EU order and to take into account a referendum repeal.

In order to bring order to this stratified and complex regulatory framework, the Annual Law on the Market and Competition 2021 contains a delegation to the Government for an organic reform of the matter. The draft decree was approved in preliminary examination by the Council of Ministers on 16 September 2022.

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