Pubblica amministrazionePublic administration

Semplificazione amministrativa

null

ITALIANO ENGLISH

Nel corso della XVIII legislatura numerose innovazioni in materia di semplificazione amministrativa sono state adottate con il decreto-legge n. 76 del 2020, che ha inoltre previsto l'adozione di una Agenda per la semplificazione per il periodo 2020-2023 concernente le linee di indirizzo e il programma di interventi di semplificazione per la ripresa a seguito dell'emergenza epidemiologica da COVID-19, nonché il cronoprogramma per la loro attuazione.

Il rinnovamento della pubblica amministrazione attraverso la prosecuzione degli interventi di semplificazione, in parte già avviati nell'ambito dell'Agenda, è confluita in una delle azioni di riforma di supporto al PNRR che devono accompagnare ed agevolare la realizzazione complessiva degli obiettivi del piano. A tal fine, i decreti-legge n. 77 e n. 80 del 2021 dettano alcune misure legislative di attuazione del programma degli interventi di semplificazione previsti. 

La legge per la concorrenza 2021 ha infine delegato il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi per procedere ad una nuova ricognizione dei regimi amministrativi delle attività private e alla loro semplificazione mediante eliminazione delle autorizzazioni e degli adempimenti non necessari.

Per una sintesi dettagliata delle principali novità dei singoli interventi di riforma si rinvia ai temi web dell'attività parlamentare su La transizione digitale della PA  e Organizzazione delle PA e procedimento amministrativo.

In the course of the 18th parliamentary term, the structural policies for reforming the public administration (so-called PA), on which the governments have committed to act also in the European context, have attributed a key role to administrative and regulatory simplification, especially through the streamlining of authorisation and control procedures in those sectors in which the excessive regulatory and bureaucratic burden is most felt by citizens and businesses.

Numerous innovations were adopted with Decree-Law No. 76 of 2020, which also provided for the adoption of a Simplification Agenda for the period 2020-2023 concerning the guidelines and programme of simplification measures for recovery from the COVID-19 epidemiological emergency, as well as the timetable for their implementation.

The renewal of the public administration through the continuation of the simplification measures, some of which have already been started under the Agenda, has become one of the reform actions supporting the NRRP (National Recovery and Resilience Plan) that must accompany and facilitate the overall achievement of the plan's objectives. To this end, Decree-Laws No. 77 and No. 80 of 2021 provides for a number of legislative measures to implement the programme of planned simplification measures.

Lastly, the Competition Act 2021 delegated the Government to adopt one or more legislative decrees in order to carry out a new reconnaissance of the administrative regimes of private activities and their simplification through the elimination of unnecessary authorisations and fulfilments.

For a detailed summary of the main innovations of the individual reform measures, please refer to the web themes of the parliamentary activity on the digital transition of the PA and organisation of the PA and administrative procedure.

apri tutti i paragrafi

In coerenza con le raccomandazioni delle istituzioni europee per il 2020, il decreto-legge n. 76 del 2020   (c.d. decreto semplificazioni, convertito con L. n. 120/2020), ha introdotto alcune innovazioni con particolare riguardo alle semplificazioni procedimentali e responsabilità dei funzionari pubblici, nonché alle misure di semplificazione per il sostegno e la diffusione dell'amministrazione digitale.

In particolare, il decreto n. 76 ha previsto:

  • la modifica della legge generale sul procedimento amministrativo (L. n. 241 del 1990), in funzione della semplificazione e accelerazione dell'azione amministrativa, tra cui l'aggiornamento della normativa in materia di autocertificazione (art. 12);
  • l'accelerazione del procedimento in conferenza di servizi attraverso la procedura di conferenza di servizi straordinaria, utilizzabile fino al 31 dicembre 2021, con una tempistica più rapida rispetto a quella ordinaria (art. 13);
  • disincentivi alla introduzione di nuovi oneri regolatori, in base ai quali qualora tali oneri non trovino compensazione con una riduzione dei costi di pari valore, siano fiscalmente detraibili (art. 14);
  • l'introduzione di una Agenda della semplificazione amministrativa per il periodo 2020-2023, definita secondo le linee di indirizzo condivisa fra, Stato, Regioni, Province autonome ed enti locali (art. 15);
  • la modifica della disciplina dei controlli della Corte dei conti sulle gestioni pubbliche statali in corso di svolgimento, introducendo una procedura speciale in caso di accertamento di gravi irregolarità gestionali, ovvero di rilevanti e ingiustificati ritardi nell'erogazione di contributi per la realizzazione dei principali piani, programmi e progetti relativi agli interventi di sostegno e di rilancio dell'economia nazionale (art. 22);
  • l'adeguamento dei comuni con popolazione inferiore di 5.000 abitanti alle previsioni in materia di cittadinanza digitale a partire dalla data di cessazione dello stato di emergenza;
  • l'obbligo per le p.a, di utilizzare esclusivamente il Sistema pubblico di identità digitale - SPID e la Carta di identità - CIE per l'accesso dei cittadini ai propri servizi on line;
  • la presentazione di autocertificazioni, istanze e dichiarazioni direttamente da cellulare tramite AppIO;
  • la piena operatività della piattaforma pagoPA e la semplificazione delle modalità di rilascio della CIE;
  • una piattaforma unica di notifica digitale di tutti gli atti della PA e via PEC degli atti giudiziari;
  • il sostegno per l'accesso delle persone con disabilità agli strumenti informatici;
  • la semplificazione della disciplina anagrafica. 

Il decreto-legge n. 76 del 2020   (articolo 15) ha previsto l'adozione di una Agenda per la semplificazione per il periodo 2020-2023 concernente le linee di indirizzo e il programma di interventi di semplificazione per la ripresa a seguito dell'emergenza epidemiologica da COVID-19, nonché il cronoprogramma per la loro attuazione.
Con la medesima disposizione è stato inoltre previsto il completamento della ricognizione dei procedimenti amministrativi da parte dello Stato, le Regioni e le autonomie locali, sentite le associazioni imprenditoriali e ulteriori misure di semplificazione. In particolare, l'individuazione concerne:

  • le attività soggette ad autorizzazione, giustificate da motivi imperativi di interesse generale, e le attività soggette ai regimi giuridici di cui agli articoli 19 (SCIA), 19-bis (SCIA unica o condizionata) e 20 (silenzio-assenso) della legge 7 agosto 1990, n. 241  , ovvero al mero obbligo di comunicazione. Tale opera di ricognizione è stata avviata, in attuazione della legge delega di riforma della PA n. 124 del 2015, dal D.Lgs. 122 del 2016  ;
  • i provvedimenti autorizzatori, gli adempimenti e le misure incidenti sulla libertà di iniziativa economica ritenuti non indispensabili, fatti salvi quelli imposti dalla normativa dell'Unione europea e quelli posti a tutela di princìpi e interessi costituzionalmente rilevanti;
  • i procedimenti da semplificare;
  • le discipline e tempi uniformi per tipologie omogenee di procedimenti;
  •  procedimenti per i quali l'autorità competente può adottare un'autorizzazione generale;
  • i livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti per l'adeguamento alla normativa dell'Unione europea. Tali livelli sono attualmente definiti dall'art. 14, co. 24-ter, della L. 246/2005  .
In attuazione di queste disposizioni, la Conferenza unificata, nella seduta del 23 novembre 2020, ha sancito l'accordo per l'approvazione dell'Agenda per la semplificazione 2020-2023. Le azioni programmate nell'ambito dell'Agenda riguardano i seguenti ambiti:
1. La semplificazione e la reingegnerizzazione delle procedure: è prevista la predisposizione di un "catalogo delle procedure" diretto a uniformare i regimi amministrativi, eliminando gli adempimenti e le autorizzazioni non necessarie. La finalità è quella di uniformare, semplificare e liberalizzare attività, sia nei settori già oggetto di ricognizione (sulla base di precedenti interventi, su cui si v., infra), sia in alcuni, rilevanti, settori produttivi finora esclusi (come, ad esempio, il lavoro, la salute e l'igiene degli alimenti, le energie rinnovabili, le comunicazioni, il turismo). Tale attività rappresenta, inoltre, la base per interventi di snellimento di procedure particolarmente critiche, selezionate con gli stakeholders, in alcune ambiti prioritari (lavoro, turismo, installazione di impianti, agroalimentare, Banda ultra larga, ambiente, edilizia, fonti rinnovabili) Infine, si prevede di definire moduli e form digitali standardizzati e semplificati per l'accesso telematico alle procedure nei settori finora non interessati dall'elaborazione della modulistica unificata (tra cui modulistica per la banda larga e per le autorizzazioni sismica e paesaggistica).
2. La velocizzazione delle procedure: sono previste in primo luogo azioni di supporto alle amministrazioni per la gestione delle procedure che prevedono l'intervento di una pluralità di soggetti (cosiddette "procedure complesse"), in modo da accelerare gli interventi cruciali per la ripresa (infrastrutture, opere pubbliche, valutazioni ambientali, transizione digitale, urbanistiche, edilizie, paesaggio, ecc.). Al riguardo si prevede la messa a disposizione di un "team" di esperti multidisciplinari dedicati alla velocizzazione dei procedimenti complessi: la creazione di "pool" multidisciplinari nell'Agenda è condizionata alla disponibilità di risorse a valere sul Next Generation EU. Ulteriori interventi previsti nell'ambito di tale azione sono: la sperimentazione di nuovi modelli a livello di amministrazione comunale per a gestione del SUAP; la definizione di linee guida comuni per la misurazione dei tempi effettivi di conclusione dei procedimenti da parte delle amministrazioni (in attuazione dell'art. 12 del Decreto semplificazioni); la promozione ed il monitoraggio delle semplificazioni introdotte dagli articoli 12 (misure relative all'inefficacia dei dinieghi tardivi) e 13 (conferenza di servizi veloce) del Decreto semplificazioni.
3. La semplificazione e la digitalizzazione: Tra le priorità, in questo ambito, vi è l'effettiva attuazione del principio "once only" (l'amministrazione non chiede al cittadino e all'impresa le informazioni ed i dati di cui è già in possesso), attraverso l'accesso alle banche dati ai fini dell'acquisizione d'ufficio e dei controlli sulle autocertificazioni. Tra i primi interventi vi è l'accesso alle banche dati dell'Agenzia delle Entrate. Sono, inoltre, ricomprese azioni volte a garantire la piena digitalizzazione dei procedimenti amministrativi, con particolare riferimento a quelli di competenza dello Sportello unico delle attività produttive (SUAP) e dello Sportello unico dell'edilizia (SUE), anche mediante l'interoperabilità dei flussi documentali e degli schemi dati tra amministrazioni.
4. La realizzazione di azioni mirate per il superamento degli ostacoli burocratici nei settori chiave del Piano di rilancio che riguardano, in particolare: tutela ambientale e green economy, edilizia e rigenerazione urbana; banda ultra larga; appalti. Parallelamente, si intende proseguire il supporto alle amministrazioni competenti nell'individuazione dei principali blocchi e rallentamenti burocratici alla realizzazione dei progetti previsti nei diversi "cluster" del Piano e nella formulazione delle relative soluzioni.

L'asse 2 della componente M1C1 del PNRR contempla misure volte a riformare la pubblica amministrazione e a sviluppare la capacità amministrativa. Gli investimenti e le riforme programmati dal Piano in tale ambito hanno la finalità di eliminare i vincoli burocratici, rendere più efficiente ed efficace l'azione della Pubblica Amministrazione, con l'effetto di ridurre tempi e costi per le imprese e i cittadini.

Nel Piano si constata infatti che nonostante le politiche di semplificazione normativa e amministrativa siano state ripetutamente sperimentate in Italia nell'ultimo decennio, questi sforzi, tuttavia, non hanno prodotto effetti incisivi in termini di rimozione di vincoli e oneri, aumento della produttività del settore pubblico e facilità di accesso di cittadini e imprese a beni e servizi pubblici. Le cause di questa inefficienza sono da ricercare nel fatto che le azioni sono state condotte principalmente a livello normativo, con pochi e insufficienti interventi organizzativi, soprattutto a livello locale, nonché con investimenti molto limitati nel personale, nelle procedure e nelle tecnologie. Per questo il Piano intende accompagnare le azioni di riforma legislativa da un forte intervento a sostegno della capacità amministrativa, soprattutto attraverso adeguate azioni di supporto tecnico a livello locale, per reingegnerizzare i procedimenti in vista della loro digitalizzazione e assistere le amministrazioni locali nella transizione dal vecchio al nuovo regime.

Pertanto, l'obiettivo principale del Piano, per questa parte, è sviluppare la capacità amministrativa della PA a livello centrale e locale, tanto in termini di capitale umano (selezione, competenze, carriere) che di semplificazione delle procedure amministrative. Le finalità degli interventi sono:

  • Ridurre dei tempi per la gestione delle procedure, con particolare riferimento a quelle che prevedono l'intervento di una pluralità di soggetti, quale presupposto essenziale per accelerare gli interventi cruciali nei settori chiave per la ripresa
  • Liberalizzare, semplificare (anche mediante l'eliminazione di adempimenti non necessari), reingegnerizzare, e uniformare le procedure, quali elementi indispensabili per la digitalizzazione e la riduzione di oneri e tempi per cittadini e imprese
  • Digitalizzare le procedure amministrative per edilizia e attività produttive, per migliorare l'accesso per cittadini e imprese e l'operatività degli Sportelli Unici per le Attività Produttive e per l'Edilizia (SUAP e SUE) attraverso una gestione efficace ed efficiente del back-office, anche attraverso appositi interventi migliorativi della capacità tecnica e gestionale della PA
  • Monitorare gli interventi per la misurazione della riduzione di oneri e tempi e loro comunicazione, al fine di assicurarne la rapida implementazione a tutti i livelli amministrativi, e contemporaneamente la corretta informazione ai cittadini.


In tale ambito il PNRR prevede lo screening dei procedimenti amministrativi, identificandone i regimi di esercizio, e la conseguente semplificazione dei procedimenti, mediante eliminazione delle autorizzazioni non giustificate da motivi imperativi di interesse generale, estensione dei meccanismi di silenzio-assenso ove possibile o adottando gli strumenti di SCIA o della mera comunicazione.  

Nel dettaglio si prevede l'attuazione completa del processo di ridefinizione/semplificazione (inclusa l'entrata in vigore degli atti attuativi) di:

  • 200 procedimenti che interessano cittadini e imprese entro il 2024. Per l'individuazione dei settori prioritari delle procedure semplificate nelle diverse tranche si rinvia alla descrizione dei traguardi nell'allegato alla decisione UE  ;
  • 50 ulteriori procedimenti che interessano cittadini entro il 2025. Le procedure semplificate devono riguardare i seguenti settori: certificazioni digitali dell'anagrafe; certificati di stato civile online; notifiche digitali e identità digitale; certificazione liste di leva; domicilio digitale dei cittadini; deleghe per l'accesso ai servizi online. 

Nell'ambito dell'Agenda per la semplificazione 2020-2023 sono già state individuate, in collaborazione con le associazioni di imprese, le Regioni e l'associazione dei comuni (ANCI), alcune procedure direttamente collegate all'attuazione del Piano che dovrebbero essere semplificate e accelerate. A tale riguardo il Piano ha precisato che l'eliminazione delle strozzature critiche deve riguardare in primo luogo:

  • la valutazione d'impatto ambientale a livello statale e regionale, su cui è intervenuto il decreto-legge n. 77 del 2021 (in particolare artt. 17-26);
  • l'autorizzazione dei nuovi impianti per il riciclaggio dei rifiuti;
  • le procedure di autorizzazione per le energie rinnovabili e quelle necessarie per assicurare l'efficientamento energetico degli edifici (il cosiddetto superbonus) e la rigenerazione urbana, su cui è intervenuto il decreto-legge n. 77 del 2021 (in particolare artt. 32 e 33);

Entro il secondo trimestre del 2026 si prevede di completare lo screening dei regimi procedurali esistenti, unitamente alla loro ulteriore semplificazione per un totale di 600 procedimenti critici. L'azione si concluderà con la pubblicazione del repertorio delle procedure e dei relativi regimi amministrativi sul sito istituzionale del ministero competente.

A supporto tecnico per la piena implementazione delle riforme, il Piano ha previsto la creazione di una task force temporanea (3 anni) di circa 1.000 professionisti a supporto tecnico delle amministrazioni locali nella realizzazione delle riforme di semplificazione dei procedimenti e nella gestione delle nuove procedure.

Per seguire l'attuazione degli obiettivi del PNRR in materia di semplificazione amministrativa si rinvia al tema   dedicato nella specifica area.

In attuazione delle azioni di riforma annunciate nel PNRR, il decreto-legge n. 77 del 2021 contiene le prime misure legislative di semplificazione amministrativa necessarie per favorire la transizione energetica e quella digitale.

Un primo gruppo di disposizioni (artt. 17-28) sono finalizzate a semplificare e velocizzare i procedimenti di transizione energetica e di green economy. A tal fine, il decreto interviene in particolare sulla disciplina per l'emanazione del provvedimento di VIA di competenza statale recata dai commi 2 e 2-bis dell'art. 25 del Codice (concernenti, rispettivamente, i progetti non inclusi nel PNRR-PNIEC e quelli invece inclusi). Le modifiche riguardano, in estrema sintesi: il concerto del Ministero della cultura; l'accelerazione della procedura attraverso la riduzione dei termini previsti; l'unificazione delle procedure previste nei casi di inutile decorso dei termini e per l'attivazione dei conseguenti poteri sostitutivi finalizzati all'adozione del provvedimento di VIA; l'introduzione dell'automatico rimborso al proponente del 50% dei diritti di istruttoria qualora non siano rispettati i termini per la conclusione del procedimento di VIA relativo ai progetti PNRR-PNIEC.

In materia di economia circolare, il decreto legge (art. 33) riconosce la detrazione al 110 per cento -  cd. Superbonus (articolo 119 del D.L. 34/2020), già prevista per alcuni interventi di efficienza energetica e di misure antisismiche, anche per gli interventi volti alla eliminazione delle barriere architettoniche, aventi ad oggetto ascensori e montacarichi, eseguiti congiuntamente ad interventi antisismici. Si estende, altresì, alle organizzazioni non lucrative di utilità sociale la possibilità di avvalersi dell'agevolazione fiscale per gli interventi realizzati su immobili rientranti nelle categorie catastali B/1, B/2 e D/4 (ad esempio: ospedali, case di cura e conventi) e ne determina il limite di spesa per le singole unità immobiliari. Si semplifica la disciplina per fruire del Superbonus stabilendo che attraverso una comunicazione di inizio lavori asseverata (CILA), è possibile attestare gli estremi del titolo abilitativo che ha previsto la costruzione dell'immobile o del provvedimento che ne ha consentito la legittimazione (rendendo non più necessaria l'attestazione dello stato legittimo).
Viene inoltre modificata (art. 33-bis) in più punti la disciplina del cd. Superbonus: nello specifico, la norma interviene su alcuni requisiti tecnici che consento l'accesso alle detrazioni previste, sulle violazioni meramente formali riscontrate negli interventi effettuati, sulla tempistica relativa all'acquisto di immobili sottoposti ad interventi rientranti nel superbonus, sull'applicazione del sisma bonus per le spese sostenute dagli acquirenti delle cd. case antisismiche, nonché sulla disciplina della comunicazione di inizio lavori asseverata-CILA.

Inoltre, il decreto contiene importanti misure di semplificazione delle procedure di affidamento di lavori, servizi, forniture, che mirano a ridurre i tempi delle procedure di gara e a semplificare gli oneri in capo agli operatori economici (articoli 47-56) nonché alcune semplificazioni delle procedure relative all'innovazione tecnologica e la transizione digitale (artt. 38-41), per le quali si rinvia al tema in materia di transizione digitale della PA.

Tra le misure previste dal decreto-legge n. 77 del 2021 sono infine introdotte alcune modifiche alla legge n. 241 del 1990, finalizzate a rafforzare il silenzio assenso e i poteri sostitutivi per accelerare non solo le procedure del PNRR, bensì tutte le procedure amministrative che possono coinvolgere cittadini ed imprese.

In materia di poteri sostitutivi attivabili in caso di inerzia dell'amministrazione a provvedere (art. 2, l. proc.), con una prima modifica si prevede che il potere sostitutivo può essere attribuito non solo ad una figura apicale, ma anche ad un'unità organizzativa. In secondo luogo, si introduce la possibilità che l'attivazione del potere sostitutivo possa avvenire anche d'ufficio, oltre che su istanza del privato (art. 61).

Nei casi di formazione del silenzio assenso, il decreto (art. 62) introduce l'obbligo per l'amministrazione di rilasciare in via telematica, su richiesta del privato, un'attestazione dell'intervenuto accoglimento della domanda entro dieci giorni dalla richiesta. Decorso inutilmente il termine, l'attestazione dell'amministrazione può essere sostituita da una autodichiarazione del privato. La finalità della norma è "consentire la piena operatività e il rafforzamento dell'efficacia del silenzio assenso" riconoscendo il diritto dell'interessato ad un'attestazione che ne dimostri l'avvenuta formazione.

Con finalità di garantire maggiore certezza ai rapporti giuridici con la PA, è stato ridotto da diciotto a dodici mesi il termine entro il quale le pubbliche amministrazioni possono procedere all'annullamento di ufficio dei provvedimenti amministrativi di autorizzazione o di attribuzione di vantaggi economici (art. 63).

La legge annuale per il mercato e la concorrenza 2021 (L. 118/2022, articolo 26) conferisce una delega al Governo – da esercitare entro 24 mesi - per la ricognizione dei regimi amministrativi delle attività private e per la loro semplificazione.

L'intervento del legislatore delegato è previsto al fine di eliminare le autorizzazioni e gli adempimenti non necessari, nel rispetto dei principi di diritto dell'Unione europea relativi all'accesso alle attività dei servizi e in modo da ridurre gli oneri regolatori su cittadini e imprese.

Si tratta di obiettivi che sono inclusi nel Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) che nell'asse 3 della componente M1C1 prevede in primo luogo lo screening dei procedimenti amministrativi, identificandone i regimi di esercizio, nonché la conseguente semplificazione dei procedimenti, mediante eliminazione delle autorizzazioni non giustificate da motivi imperativi di interesse generale, estensione dei meccanismi di silenzio-assenso ove possibile o adottando gli strumenti di SCIA o della mera comunicazione.

La legge n. 118 del 2021 ha stabilito criteri e principi direttivi volti, tra le altre cose, a: tipizzare e individuare le attività private soggette ai diversi regimi; semplificare i procedimenti relativi ai provvedimenti autorizzatori; estendere l'ambito delle attività private esercitabili senza necessità di alcun adempimento, inclusa la mera comunicazione; digitalizzare le procedure; ridefinire i termini dei procedimenti dimezzandone la durata, nonché armonizzare la modulistica per la presentazione di istanze, segnalazioni e comunicazioni alle pubbliche amministrazioni.

È altresì prevista la facoltà di adottare decreti integrativi e correttivi entro un anno dall'entrata in vigore di ciascun decreto. È affidata alla Commissione parlamentare per la semplificazione la verifica periodica dello stato di attuazione della delega, su cui riferisce ogni sei mesi alle Camere.

altri temi