Il sistema di accoglienza dei cittadini di Paesi non appartenenti all'Unione europea e degli apolidi richiedenti protezione internazionale nel territorio italiano è disciplinato dal decreto legislativo n. 142/2015 (c.d. decreto accoglienza), adottato in attuazione delle direttive europee 2013/32/UE e 2013/33/UE e, nel corso del tempo, oggetto di modifiche e integrazioni.
Le misure di accoglienza dei richiedenti asilo si articolano in diverse fasi. La primissima fase consiste nel soccorso e prima assistenza, nonché nelle operazioni di identificazione dei migranti, soprattutto nei luoghi di sbarco.
Le funzioni di prima assistenza sono assicurate nei centri governativi e nelle strutture temporanee previste dagli articoli 9 e 11 del decreto accoglienza (si v. infra), mentre le procedure di soccorso e identificazione dei cittadini irregolarmente giunti nel territorio nazionale si svolgono presso i c.d. punti di crisi (hotspot) di cui all'art. 10-ter del TU in materia di immigrazione, allestite nei luoghi dello sbarco in base agli impegni assunti dallo Stato italiano nell'ambito dell'Agenda europea sulla migrazione, adottata nel 2015, per consentire le operazioni di prima assistenza, screening sanitario, identificazione e somministrazione di informative in merito alle modalità di richiesta della protezione internazionale o di partecipazione al programma di relocation[2]. Di recente, a fronte di un andamento crescente degli sbarchi, il decreto-legge n. 20 del 2023 (art. 5-bis, co. 3) ha attribuito al Ministero dell'interno la facoltà di trasferire gli stranieri ospitati presso gli hotspot in "strutture analoghe sul territorio nazionale", per l'espletamento delle medesime attività.
L'accoglienza vera e propria si articola a sua volta in due fasi:
Le attività di c.d. prima accoglienza, che comprendono l'identificazione dello straniero (ove non sia stato possibile completare le operazioni negli hotspot), la verbalizzazione e l'avvio della procedura di esame della domanda di asilo, l'accertamento delle condizioni di salute e la sussistenza di eventuali situazioni di vulnerabilità, sono assicurate dai centri governativi, previsti dal decreto legislativo n. 142/2015 sulla base della programmazione dei tavoli di coordinamento nazionale e interregionali (art. 9) e, in prima applicazione, dai centri di accoglienza già esistenti, come gli ex Centri di accoglienza per i richiedenti asilo (CARA) e gli ex Centri di accoglienza (CDA) - denominazioni oggi superate dall'inclusione nella più ampia categoria dei centri governativi. L'invio del richiedente in queste strutture è disposto dal prefetto, sentito il Dipartimento per le libertà civili e l'immigrazione del Ministero dell'interno.
In caso di esaurimento dei posti nei centri governativi, a causa di massicci afflussi di richiedenti, questi possono essere ospitati in strutture diverse dai centri governativi (art. 11). La natura di queste strutture, denominate CAS (centri di accoglienza straordinaria), è temporanea e l'individuazione viene effettuata dalle Prefetture, sentito l'ente locale nel cui territorio è situata la struttura. I dati degli ultimi anni relativi alle presenze dei migranti nelle strutture di accoglienza evidenzia come la maggior parte dei rifugiati sia ospitata in strutture provvisorie (ossia i CAS), poiché i servizi convenzionali a livello centrale e locale hanno capienza limitata.
Per quanto riguarda i centri governativi, considerata la necessità di un potenziamento del sistema di prima accoglienza, il D.L. 20/2023 (articolo 5-bis, co. 1) ha stabilito che fino al 31 dicembre 2025, la realizzazione di nuovi punti di crisi (c.d. hotspot) e di centri di prima accoglienza possa essere effettuata anche in deroga ad ogni disposizione di legge diversa da quella penale, fatto salvo il rispetto delle disposizioni del codice delle leggi antimafia e delle misure di prevenzione, nonché dei vincoli inderogabili derivanti dall'appartenenza all'Unione europea.
È stato altresì previsto (articolo 5-bis, co. 4) che, in caso di temporanea indisponibilità di posti nei centri governativi di prima accoglienza o nei CAS, il prefetto può disporre che l'accoglienza avvenga, per il tempo strettamente necessario, in strutture di accoglienza provvisoria individuate con le stesse modalità attualmente previste per l'istituzione dei CAS. La disposizione prevede, altresì, che in tali strutture siano assicurate le prestazioni concernenti il vitto, l'alloggio, il vestiario, l'assistenza sanitaria e la mediazione linguistico-culturale.
La c.d. seconda accoglienza è garantita dai progetti del Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR), istituito nel 2002 dalla legge n. 189 del 2002 (c.d. legge Martelli, che ha modificato il decreto-legge n. 416 del 1989), da ultimo ridenominato Sistema di accoglienza e integrazione (SAI).
I progetti della c.d. seconda accoglienza non si limitano ad interventi materiali di base (vitto e alloggio), ma assicurano una serie di attività funzionali alla riconquista dell'autonomia individuale, come l'insegnamento della lingua italiana, la formazione e la qualificazione professionale, l'orientamento legale, l'accesso ai servizi del territorio, l'orientamento e l'inserimento lavorativo, abitativo e sociale, oltre che la tutela psico-socio-sanitaria.
A seguito delle modifiche da ultime disposte dal D.L. 20/2023 (art. 5-ter) i servizi del SAI sono riservati in primo luogo ai titolari della protezione internazionale e i minori stranieri non accompagnati (tutti i minori, indipendentemente dallo status di richiedente protezione internazionale) e, nei limiti dei posti disponibili, i titolari di di specifiche categorie di permessi di soggiorno previste dal Testo unico dell'immigrazione (permesso di soggiorno "per protezione speciale"; "per cure mediche"; "per protezione sociale"; "violenza domestica"; "per calamità"; "di particolare sfruttamento lavorativo"; "per atti di particolare valore civile": per casi speciali) i quali non accedano a sistemi di protezione specificamente dedicati; nonché i neo-maggiorenni affidati ai servizi sociali in prosieguo amministrativo.
Solo alcune categorie di richiedenti asilo possono essere ospitati nei centri del Sistema di accoglienza e integrazione – SAI, ed in particolare:
