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Nella prima parte della legislatura, le tendenze legislative riferibili al contenzioso tributario hanno registrato un progressivo incremento dei meccanismi di snellimento del contenzioso e di risoluzione stragiudiziale delle controversie fiscali, con l'introduzione di nuove forme di dialogo tra fisco e contribuente (anche nell'ambito dell'accertamento) e con la previsione di istituti deflativi del contenzioso.
In occasione dell'emergenza da Covid-19, nell'ambito delle misure dirette a prevenirne ed arginarne l'espansione, si segnalano le misure di sospensione temporanea dei termini del contenzioso e le norme per lo snellimento e la telematizzazione del processo tributario, per la cui descrizione si rinvia al relativo tema web. Si segnala che, in occasione dell'emergenza, è stata potenziata anche la disciplina dell'udienza tributaria a distanza.
Con la legge n. 130 del 2022 è stata attuata la riforma del contenzioso tributario.
Con il decreto Crescita (articolo 4-octies del decreto-legge n. 34 del 2019) è stato introdotto, nell'ambito dell'accertamento fiscale, un nuovo obbligo per l'Amministrazione finanziaria, che è tenuta ad avviare, necessariamente e nei casi espressamente previsti, un contraddittorio con il contribuente per definire in via amministrativa la pretesa tributaria.
In particolare è stato introdotto un obbligo generalizzato del contraddittorio prima dell'emissione dell'avviso di accertamento. In caso di mancata adesione, l'avviso di accertamento è specificatamente motivato in relazione ai chiarimenti forniti e ai documenti prodotti dal contribuente nel corso del contraddittorio. Le deroghe all'obbligo del contraddittorio sono previste nei casi di particolare e motivata urgenza e nelle ipotesi di fondato pericolo per la riscossione. In tali casi l'ufficio può notificare direttamente l'avviso di accertamento senza che sia preceduto dall'invito. Al di fuori di tali ipotesi, il mancato avvio del contraddittorio comporta l'invalidità dell'avviso di accertamento qualora, a seguito di impugnazione, il contribuente dimostri in concreto le ragioni che avrebbe potuto far valere se il contraddittorio fosse stato attivato.
Il decreto-legge sulla "pace fiscale" (articolo 16 del decreto-legge n. 119 del 2018) ha modificato in più punti le regole del processo tributario, per estendere le possibilità di trasmissione telematica delle comunicazioni e notificazioni inerenti il processo, agevolare le procedure in materia di certificazione di conformità relative alle copie di atti, provvedimenti e documenti, rendere possibile la partecipazione a distanza delle parti all'udienza pubblica. Il provvedimento ha inoltre semplificato la procedura di avvio dei provvedimenti cautelari amministrativi per violazioni tributarie,
Si ricorda che il Processo Tributario Telematico (PTT) dal 15 luglio 2017 è attivo su tutto il territorio nazionale, a conclusione di una graduale estensione a livello regionale iniziata il 1 dicembre 2015. Si segnala la pubblicazione del MEF "Il Processo Tributario Telematico" che raccoglie la normativa, la prassi di riferimento ed informazioni tecnico/operative. Nel febbraio 2018 è stato inoltre pubblicato il Rapporto sui depositi telematici degli atti e documenti nel contenzioso tributario.
La possibilità di partecipare alle udienze pubbliche o camerali a distanza mediante collegamento audiovisivo è stata consentita dalla legge n.136 del 2018; tali disposizioni sono state integrate, per la durata del periodo emergenziale, dal decreto Ristori (articolo 27 del decreto-legge n.137 del 2020), come successivamente integrato e prorogato che ha permesso lo svolgimento parziale o totale delle udienze da remoto nel processo tributario (fino al 30 aprile 2022, giusto decreto proroga termini, decreto-legge n. 228 del 2021).
Il decreto-legge sulla pace fiscale (articolo 6 del decreto-legge n.119 del 2018) ha consentito di definire con modalità agevolate le controversie tributarie pendenti, anche in Cassazione e a seguito di rinvio, in cui è parte l'Agenzia delle entrate, aventi ad oggetto atti impositivi, mediante il il pagamento della metà del valore della controversia in caso di soccombenza dell'Agenzia nella pronuncia di primo grado e di un quinto del valore in caso di soccombenza nella pronuncia di secondo grado. La presentazione è stata resa possibile con presentazione della relativa domanda entro il 31 maggio 2019.
La riforma del contenzioso tributario (articolo 5 della legge n. 130 del 2022) ha reso definibili con modalità agevolate alcune controversie pendenti davanti alla Corte di Cassazione, in particolare le controversie per le quali l'Agenzia risulti:
La soccombenza va valutata in relazione al singolo atto impugnato.
Non sono definibili le controversie in cui il contribuente risulta soccombente in entrambi i gradi del giudizio di merito.
Con provvedimento del 16 settembre l'Agenzia delle entrate ha approvato lo schema di domanda, con le relative istruzioni di compilazione, e ha individua modalità e termini di presentazione del modello
Per aderire alla definizione agevolata occorre presentare domanda, per ciascuna controversia, entro il 16 gennaio 2023.
La riforma della giustizia tributaria risponde agli impegni assunti in sede di Unione europea con il Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) di rendere più efficace l'applicazione della legislazione tributaria e ridurre l'elevato numero di ricorsi alla Corte di Cassazione. Nel PNRR (pagine 59-60) il contenzioso tributario viene considerato un settore cruciale per l'impatto che può avere sulla fiducia degli operatori economici e sugli investimenti dall'estero. In particolare:
Il PNRR individua per l'attuazione della "Riforma delle commissioni tributarie di primo e secondo grado" (riforma 1.7 ─ traguardo M1C1-35) il termine del quarto trimestre del 2022.
Per conseguire tale obiettivo, nel 2021 i Ministri della giustizia e dell'economia hanno insediato una commissione di studio chiamata a proporre al Governo un disegno di riforma della giustizia tributaria (Commissione interministeriale per la riforma della giustizia tributaria, c.d. Commissione Della Cananea). La Commissione ha presentato la propria relazione finale il 30 giugno 2021. Il 1° giugno 2022 il Governo ha presentato il disegno di legge recante disposizioni in materia di giustizia e di processo tributari, approvato dal Senato (AS 2636) in prima lettura con modificazioni il 4 agosto 2022 e quindi dalla Camera (AC 3703) in seconda lettura il 9 agosto 2022.
Attraverso la modifica del decreto legislativo n. 545 del 1992, che disciplina l'ordinamento degli organi speciali di giurisdizione tributaria e l'organizzazione degli uffici di collaborazione, la legge n. 130 del 2022 intende, innanzitutto, razionalizzare il sistema della giustizia tributaria prevedendo la figura del magistrato tributario a tempo pieno e, conseguentemente, modificando le norme che disciplinano il reclutamento, il tirocinio e la formazione professionale, la nomina alle funzioni direttive e le progressioni in carriera dei componenti delle commissioni tributarie.
La giurisdizione tributaria è affidata ai nuovi magistrati tributari a tempo pieno, assunti tramite concorso pubblico. I giudici tributari nominati presso le corti di giustizia tributaria di primo e secondo grado attualmente in organico eserciteranno le proprie attribuzioni sino al completamento della loro carriera. L'organico dei magistrati tributari è determinato in 448 unità presso le corti di giustizia tributaria di primo grado e 128 unità presso le corti di secondo grado.
Il concorso per il reclutamento dei giudici tributari sarà articolato in una prova scritta, una prova teorico-pratica di diritto processuale tributario e una prova orale. Possono accedere al concorso i laureati magistrali in Scienze dell'economia o in Scienze economico-aziendali o i laureati degli ordinamenti previgenti a questi equiparati, oltre che i laureati in giurisprudenza. Il concorso è bandito, di norma annualmente, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, previa deliberazione conforme del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria, che determina il numero dei posti. Anche la commissione di concorso è nominata con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, adottato previa delibera del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria. È prevista una riserva di posti del 30 per cento nei primi tre bandi di concorso per l'assunzione di magistrati tributari presenti alla data del 1° gennaio 2022 nel ruolo unico. I magistrati tributari neo-assunti svolgono un tirocinio formativo di almeno sei mesi volto al conseguimento del giudizio di idoneità al conferimento delle funzioni giurisdizionali. Ai magistrati tributari sarà garantito dal Consiglio di presidenza un percorso di formazione continua e di aggiornamento professionale attraverso la frequenza di corsi di carattere teorico-pratico.
Alle nomine dei magistrati tributari assunti con concorso, nonché a quelle dei giudici tributari attualmente presenti nel ruolo unico, si provvede con decreto del Ministero dell'economia e delle finanze, previa deliberazione conforme del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria.
Si modifica inoltre da 72 a 67 anni il requisito di età per essere ammessi tra i componenti delle corti di giustizia tributaria.
A partire dal 2026 tutti gli appartenenti alla giurisdizione tributaria (sia i giudici presenti nel ruolo unico, sia i nuovi magistrati tributari) cesseranno dall'incarico al compimento del settantesimo anno di età, mentre in via transitoria dal 2023 al 2025 l'età massima di 75 anni attualmente vigente è ridotta progressivamente.
Il trattamento economico dei componenti delle corti di giustizia tributaria presenti alla data del 1° gennaio 2022 nel ruolo unico continua a essere determinato dal MEF. Il trattamento economico dei magistrati tributari a tempo pieno assunti mediante concorso viene invece equiparato a quello dei magistrati ordinari.
La riforma modifica le attribuzioni del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria prevedendo che esso vigili sul funzionamento dell'attività giurisdizionale delle corti di giustizia tributaria e possa disporre ispezioni nei confronti del personale giudicante. Presso il Consiglio di presidenza vengono istituiti un Ufficio ispettivo, con carattere di autonomia e indipendenza, e l'Ufficio del massimario nazionale, con la funzione di provvede a rilevare, classificare e ordinare in massime le decisioni delle corti di giustizia tributaria di secondo grado e le più significative tra quelle emesse dalle corti di giustizia tributaria di primo grado. Le massime delle decisioni alimentano la banca dati della giurisprudenza tributaria di merito, gestita dal MEF.
È prevista la possibilità, con alcune limitazioni, per i magistrati ordinari, amministrativi, contabili o militari, non collocati in quiescenza, presenti alla data di entrata in vigore della presente legge nel ruolo unico e collocati nello stesso ruolo da almeno cinque anni precedenti tale data e che siano in possesso di determinati requisiti, di optare per il definitivo transito nella giurisdizione tributaria che avrà luogo a seguito di una procedura di interpello bandita dal Consiglio di presidenza della giustizia tributaria.
Al fine di dare attuazione alle disposizioni previste dal PNRR in materia di giustizia tributaria e alle disposizioni di cui alla presente legge, nonché di incrementare il livello di efficienza degli uffici e delle strutture centrali e territoriali della giustizia tributaria, si autorizza il MEF ad assumere 100 unità di magistrati tributari per l'anno 2023 nonché 68 unità per ciascuno degli anni 2024, 2025, 2026, 2027, 2028, 2029 e 2030, per un totale di 476 unità. Per le medesime finalità, a decorrere dal 1° ottobre 2022, sono istituiti nel MEF – Dipartimento delle finanze due uffici dirigenziali di livello non generale aventi funzioni rispettivamente, in materia di status giuridico ed economico dei magistrati tributari e di organizzazione e gestione delle procedure concorsuali per il reclutamento dei magistrati tributari, da destinare alla Direzione della giustizia tributaria, nonché 18 posizioni dirigenziali di livello non generale da destinare alla direzione di uno o più uffici di segreteria di corti di giustizia tributaria. Il MEF è inoltre autorizzato ad assumere con contratto di lavoro subordinato a tempo indeterminato, in aggiunta alle vigenti facoltà assunzionali e anche mediante l'utilizzo di vigenti graduatorie di concorsi pubblici, per l'anno 2022, 20 unità di personale dirigenziale non generale e 50 unità di personale non dirigenziale da inquadrare nell'Area funzionari, posizione economica F1, per l'anno 2023, 75 unità di personale non dirigenziale da inquadrare nell'Area funzionari, posizione economica F1, e 50 unità di personale da inquadrare nell'Area assistenti, posizione economica F2, da destinare agli uffici di segretaria delle corti di giustizia tributaria.
Il Consiglio di presidenza della giustizia tributaria, entro il 31 gennaio 2023, dovrà individuare le sedi delle corti di giustizia tributaria nelle quali non è possibile assicurare l'esercizio della funzione giurisdizionale a seguito dell'abbassamento, in applicazione della riforma, dell'età massima per il pensionamento dei componenti delle commissioni tributarie da 75 a 70 anni, al fine di assegnare d'ufficio alle predette sedi, in applicazione non esclusiva, giudici tributari appartenenti al ruolo unico.
La riforma interviene anche sulla disciplina della prestazione di garanzia per la sospensione parziale dell'atto impugnato, prevedendo che la necessità di tale garanzia sia esclusa per i contribuenti con "bollino di affidabilità fiscale", cioè quei contribuenti a cui sia attribuito un determinato punteggio di affidabilità pari ad almeno nove negli ultimi tre periodi d'imposta precedenti a quello di proposizione del ricorso per i quali tali punteggi siano disponibili.
É istituita poi presso la Corte di cassazione una sezione civile incaricata esclusivamente della trattazione delle controversie in materia tributaria. Il primo presidente adotta provvedimenti organizzativi adeguati al fine di stabilizzare gli orientamenti di legittimità e di agevolare la rapida definizione dei procedimenti pendenti presso la Corte di cassazione in materia tributaria, favorendo l'acquisizione di una specifica competenza da parte dei magistrati assegnati alla suddetta sezione. È introdotta inoltre una misura deflattiva che, in attuazione degli obiettivi del PNRR, mira ad alleggerire l'enorme numero di cause giacenti presso la sezione tributaria della Suprema Corte. In particolare la riforma ha strutturato la nuova sanatoria delle liti pendenti in Cassazione lungo due diversi binari, entrambi attivabili a domanda del contribuente che abbia avuto ragione in uno dei gradi di merito ovvero sia in primo che in secondo grado con esborso forfetario rispettivamente quantificato nel 20% ovvero nel 5% del valore di lite, come quantificato nel ricorso di primo grado.
Con specifico riguardo agli aspetti processuali della riforma, la legge n. 130 apporta una serie di modifiche - anche conseguenti alla nuova articolazione degli organi di giustizia tributaria - al decreto legislativo n. 546 del 1992 che disciplina il processo tributario. In particolare viene sostituito ovunque ricorra nel testo il riferimento alle commissioni tributarie provinciali e regionali con il richiamo alle Corti di giustizia tributaria di primo grado e secondo grado, rispettivamente. È poi attribuita - con riguardo ai ricorsi notificati a decorrere dal 1° gennaio 2023 - alla competenza del giudice monocratico in primo grado le controversie entro il limite di 3.000 euro di valore, con l'obiettivo di deflazionare il contenzioso delle Corti di giustizia tributaria di primo grado. Di indubbio rilievo è poi il superamento del divieto di assunzione della prova testimoniale nel processo tributario. È infatti introdotta la possibilità per il giudice tributario di ammettere la prova testimoniale, in forma scritta, in presenza di specifici presupposti.
Sempre in tema di prova la riforma formalizza la regola sull'onere della prova, per la quale quindi l'amministrazione finanziaria ha l'onere di provare in giudizio le violazioni contestate con l'atto impugnato. Ancora, è previsto un addebito delle spese di giudizio, maggiorate del 50%, per la parte che, dopo non aver accettato una proposta di conciliazione, si veda riconosciuta nel merito una pretesa inferiore a quanto previsto in sede di conciliazione. La riforma prevede poi che in caso di rigetto del reclamo o di mancato accoglimento della proposta di mediazione, la soccombenza di una delle parti, in accoglimento delle ragioni già espresse in sede di reclamo o mediazione, comporti per la parte soccombente la condanna al pagamento delle relative spese di giudizio. La legge n. 130 modifica, inoltre, la disciplina della sospensione giurisdizionale dell'esecuzione dell'atto impugnato. In particolare: è introdotto un termine (non oltre il trentesimo giorno dalla presentazione dell'istanza) entro il quale il presidente deve fissare con decreto la trattazione della istanza di sospensione per la prima camera di consiglio utile; si prevede che ne sia data comunicazione alle parti almeno cinque giorni liberi prima (attualmente 10 giorni) e che l'udienza di trattazione dell'istanza di sospensione non possa in ogni caso coincidere con l'udienza di trattazione del merito della controversia; si precisa poi che il collegio, sentite le parti in camera di consiglio e delibato il merito, debba provvedere con ordinanza motivata non impugnabile «nella stessa udienza di trattazione dell'istanza»; è infine soppressa la previsione per la quale l'istanza di sospensione doveva essere decisa antro centottanta giorni dalla data di presentazione della stessa.
La riforma introduce, poi, l'istituto della conciliazione su proposta del giudice tributario. La nuova disciplina prevede che per le controversie soggette a reclamo, la corte di giustizia tributaria, ove possibile, può formulare alle parti una proposta conciliativa avuto riguardo all'oggetto del giudizio e all'esistenza di questioni di facile e pronta soluzione. Tale proposta può essere formulata in udienza o fuori udienza. Nel caso di buon esito della conciliazione, il giudizio è dichiarato estinto per cessazione della materia del contendere.
La legge n. 130 interviene, inoltre, in materia di giustizia tributaria digitale, modificando l'articolo 16 del decreto-legge n. 119 del 2018 relativo alla possibilità di partecipazione all'udienza da remoto. In base alla nuova disciplina: la richiesta di udienza da remoto può essere presentata dalle parti nel primo atto difensivo o in apposita istanza da depositare in segreteria almeno venti giorni liberi prima della data di trattazione; l'udienza si tiene a distanza se la richiesta è formulata da tutte le parti costituite nel processo, trovando altrimenti applicazione la disciplina dell'udienza da tenersi presso la sede delle commissioni tributarie contenuta nell'articolo 34 del decreto legislativo n. 546 del 1992 con riguardo alle udienze pubbliche; le udienze pubbliche, tenute dalla corte di giustizia tributaria di primo grado in composizione monocratica, nonché l'udienza di trattazione della istanza di sospensione dell'esecuzione dell'atto impugnato e quella di trattazione della istanza di sospensione in caso di appello davanti alla Corte di giustizia tributaria di secondo grado si svolgono esclusivamente a distanza.
