Le politiche e le misure attuate per la riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra garantiscono il rispetto degli obiettivi di emissione fissati per il 2020. Gli obiettivi più ambiziosi previsti per il 2030 - e finalizzati all'attuazione dell'Accordo di Parigi - potranno essere raggiunti se saranno implementate le misure previste dal Piano nazionale integrato per l'energia e il clima (PNIEC).
La versione definitiva del PNIEC, trasmessa alla Commissione europea il 31 dicembre 2019, recepisce le novità contenute nel c.d. decreto clima (D.L. 111/2019) nonché quelle sugli investimenti per il green new deal previste nella legge di bilancio 2020 (L. 160/2019).
Nelle more dell'entrata in vigore dell'emendamento di Doha al Protocollo di Kyoto (recante gli impegni per il periodo post-2012), l'UE si è impegnata sin dal 1° gennaio 2013 a dare attuazione agli impegni in esso previsti, corrispondenti a quelli del "pacchetto clima-energia" adottato nel 2007 dall'UE.
L'obiettivo indicato dal "pacchetto clima-energia" è stato perseguito mediante una serie di strumenti normativi. In particolare si ricordano, per il loro impatto sul sistema produttivo nonché sulla finanza pubblica:
Il 12 dicembre 2015 si è conclusa a Parigi la XXI Conferenza delle Parti (COP21), con l'obiettivo di pervenire alla firma di un accordo volto a regolare il periodo post-2020. Tale accordo, adottato con la decisione 1/CP21, definisce quale obiettivo di lungo termine il contenimento dell'aumento della temperatura ben al di sotto dei 2°C e il perseguimento degli sforzi di limitare l'aumento a 1.5°C rispetto ai livelli pre-industriali.
L'accordo prevede che ogni Paese, al momento dell'adesione, comunichi il proprio "contributo determinato a livello nazionale" (INDC – Intended Nationally Determined Contribution) con l'obbligo di perseguire misure domestiche per la sua attuazione. Ogni successivo contributo nazionale (da comunicare ogni cinque anni) dovrà costituire un avanzamento rispetto allo sforzo precedentemente rappresentato con il primo contributo.
L'Accordo di Parigi è entrato in vigore il 4 novembre 2016 (ovvero 30 giorni dopo il deposito degli strumenti di ratifica da parte di almeno 55 Parti della Convenzione che rappresentano almeno il 55% delle emissioni mondiali di gas-serra) e si applica dal 2021.
L'Italia ha ratificato l'accordo con la legge n. 204/2016. In base a quanto chiarito con il Comunicato del Ministero degli affari esteri pubblicato nella G.U. del 6 dicembre 2016, l'Accordo è entrato in vigore per l'Italia l'11 dicembre 2016.
Dopo la presentazione della Comunicazione sul "Quadro Clima-Energia 2030", il Consiglio europeo del 23-24 ottobre 2014 ha approvato le Conclusioni che contengono i nuovi obiettivi per il periodo 2021-2030, che costituiscono l'INDC dell'UE.
L'elemento centrale del nuovo Quadro Clima-Energia 2030 è l'obiettivo di riduzione dei gas serra del 40%a livello europeo rispetto all'anno 1990.
Nella "Relazione sullo stato di attuazione degli impegni per la riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra" allegata al DEF 2020, viene ricordato che con il Regolamento (UE) 2018/1999 è stato istituito un sistema di Governance dell'Unione dell'Energia, che mira a pianificare e tracciare le politiche e misure messe in atto dagli Stati Membri dell'UE al fine del raggiungimento degli obiettivi in materia di riduzione delle emissioni, incremento dell'efficienza energetica, ricerca e innovazione, sicurezza energetica e sviluppo del mercato interno dell'energia. Il meccanismo di governance è basato sulle strategie a lungo termine, sui piani nazionali integrati per l'energia e il clima (PNIEC) che coprono periodi di dieci anni a partire dal decennio 2021-2030, sulle corrispondenti relazioni intermedie nazionali integrate sull'energia e il clima trasmesse dagli Stati membri e sulle modalità di monitoraggio della Commissione. Tale meccanismo prevede un processo strutturato, trasparente e iterativo tra la Commissione e gli Stati membri volto alla messa a punto e alla successiva attuazione dei PNIEC. Nell'ambito di questo inquadramento, il 31 dicembre 2019 è stato inviato alla Commissione il testo definitivo del PNIEC dell'Italia con orizzonte al 2030, il cui obiettivo è quello di realizzare una nuova politica energetica che assicuri la piena sostenibilità ambientale, sociale ed economica e accompagni tale transizione.
Nella "Relazione sullo stato di attuazione degli impegni per la riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra" allegata al DEF 2020, viene riportata una stima delle emissioni nazionali di gas-serra per il 2020 basata sul c.d. scenario di riferimento, che tiene conto degli effetti, in termini di riduzione delle emissioni, delle misure attuate e adottate fino al dicembre 2016. Nella medesima relazione viene sottolineato che tale stima evidenzia che "la piena attuazione degli impegni assunti in materia di efficienza energetica e fonti rinnovabili di cui alle Conclusioni del Consiglio Europeo dell'8-9 marzo 2007 permette al Paese di ottenere riduzioni di emissione superiori a quelle necessarie per adempiere agli obiettivi della Decisione Effort Sharing".
Relativamente agli obiettivi per il 2030, nella medesima relazione viene sottolineato che, mentre l'obiettivo di riduzione per i settori ETS è applicato a livello europeo in maniera armonizzata e centralizzata, l'obiettivo di riduzione per i settori non-ETS viene suddiviso tra gli Stati Membri. Per l'Italia, l'allegato I del Regolamento "effort sharing" n. 2018/842/UE prevede una riduzione del 33% al 2030 rispetto all'anno 2005.
La stessa relazione fornisce le stime delle emissioni di gas serra (riferite sia ai settori ETS che non-ETS) fino al 2030, basate sull'attuale scenario di riferimento e quelle attese sulla base delle misure previste dal PNIEC. Le stime riportate evidenziano che l'implementazione delle misure previste dal PNIEC dovrebbe consentire di raggiungere gli obiettivi fissati per il 2030.
Il 28 novembre 2018 la Commissione ha presentato la comunicazione "Un pianeta pulito per tutti. Visione strategica europea a lungo termine per un'economia prospera, moderna, competitiva e climaticamente neutra" (COM(2018)773 final),
La comunicazione costituisce il contributo della Commissione europea alla strategia di sviluppo a lungo termine dell'UE a basse emissioni di gas a effetto serra, che dovrebbe essere adottata e comunicata entro il 2020 alla Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui cambiamenti climatici, conformemente all'Accordo di Parigi. In parallelo, ogni Stato membro dovrà elaborare una propria strategia nazionale a lungo termine.
A tale riguardo, si segnala che l'Italia ha avviato, il 3 ottobre 2019, una consultazione pubblica volta a definire la "Strategia di lungo termine" con orizzonte temporale al 2050.
Nel dicembre 2019 il Consiglio europeo ha approvato l'obiettivo di realizzare un'UE a impatto climatico zero entro il 2050 e la Commissione europea ha presentato il Green Deal con la stessa finalità. L'implementazione del Green Deal e il raggiungimento della neutralità climatica entro il 2050 restano l'obiettivo prioritario delle politiche dell'Unione anche dopo la crisi provocata dalla pandemia di Covid-19 (Programma di lavoro adattato presentato il 27 maggio scorso).
Tra le principali misure prospettate dal Green Deal europeo figura l'approvazione di una "legge europea per il clima".
Nel marzo 2020 la Commissione europea ha presentato la proposta di regolamento per una "Legge europea sul clima" che vincola l'UE all'obiettivo giuridicamente vincolante della neutralità climatica a zero emissioni nette di gas a effetto serra entro il 2050.
Il 17 settembre 2020 la Commissione europea ha modificato la propria proposta per includervi l'obiettivo intermedio al 2030, fissato ad una riduzione delle emissioni di almeno il 55%, rispetto ai livelli del 1990. La proposta è all'esame del Consiglio, mentre il Parlamento europeo ha approvato l'8 ottobre 2020 alcuni emendamenti che prevedono la riduzione fino al 60% delle emissioni entro il 2030 e la responsabilità di ogni Stato membro, e non solo dell'UE nel suo complesso, "di raggiungere individualmente la neutralità climatica nel 2050".
Contestualmente all'emendamento alla legge europea sul clima, la Commissione europea ha presentato la comunicazione "Un traguardo climatico 2030 più ambizioso per l'Europa", che illustra il Piano per l'obiettivo climatico 2030 ed individua gli interventi con cui l'UE si prefigge di conseguire il nuovo più ambizioso obiettivo di riduzione delle emissioni. Il Piano prevede l'aggiornamento del Quadro 2030 per il clima e l'energia e la revisione dei vigenti obiettivi in materia di energie rinnovabili ed efficienza energetica, nonché della normativa in materia di clima ed energia e interventi in tutti i settori dell'economia, a cominciare dal settore energetico e dell'edilizia.
Nella legge di bilancio 2019 (L. 145/2018) sono contenute alcune disposizioni finalizzate a contrastare i cambiamenti climatici.
- i commi 743-745 intervengono sulla disciplina relativa all'utilizzo delle risorse del c.d. Fondo Kyoto, che consente l'erogazione di finanziamenti a tasso agevolato per le finalità della lotta al cambiamento climatico.
Il "decreto clima" è volto, principalmente, ad adottare misure urgenti per la definizione di una politica strategica nazionale per il contrasto ai cambiamenti climatici e il miglioramento della qualità dell'aria.
In particolare, l'articolo 1 disciplina l'approvazione del programma strategico nazionale per il contrasto ai cambiamenti climatici e il miglioramento della qualità dell'aria, in coordinamento con il PNIEC (Piano Nazionale Integrato per l'Energia e il Clima) e con la pianificazione di bacino per il dissesto idrogeologico, e istituisce un tavolo permanente interministeriale per l'emergenza climatica.
L'articolo 1-bis, al fine di assicurare il coordinamento delle politiche pubbliche orientate al raggiungimento degli obiettivi di sviluppo sostenibile adottati dall'ONU, prevede che il CIPE sia ridenominato Comitato interministeriale per la programmazione economica e lo sviluppo sostenibile (CIPESS) a decorrere dal 1° gennaio 2021.
L'articolo 1-ter istituisce un fondo denominato "Programma #iosonoAmbiente", nello stato di previsione del Ministero dell'ambiente, con una dotazione complessiva di 6 milioni di euro per il triennio 2020-2022, finalizzato ad avviare campagne di informazione, formazione e sensibilizzazione sulle questioni ambientali nelle scuole di ogni ordine e grado.
L'articolo 2 istituisce, utilizzando parte dei proventi delle aste delle quote di emissione di gas serra, un fondo denominato "Programma sperimentale buono mobilità", per finanziare un "bonus mobilità" per l'acquisto di abbonamenti al trasporto pubblico, per l'utilizzo di servizi di mobilità condivisa a uso individuale e di biciclette anche a pedalata assistita, nonché progetti di corsie preferenziali per il trasporto pubblico locale, al fine di ridurre le emissioni climalteranti.
L'articolo 3 autorizza la spesa di 20 milioni di euro (10 milioni per ciascuno degli anni 2020 e 2021) per il finanziamento di progetti sperimentali – presentati dai comuni con più di 50.000 abitanti interessati dalle procedure di infrazione comunitaria sulla qualità dell'aria – per la realizzazione o l'implementazione del servizio di trasporto scolastico con mezzi di trasporto ibridi o elettrici.
L'articolo 4 prevede il finanziamento di un programma sperimentale per la riforestazione delle città metropolitane, per un importo complessivo di 30 milioni di euro per il biennio 2020-2021.
L'articolo 4-bis istituisce, nello stato di previsione del Ministro delle politiche agricole, un fondo per incentivare interventi di messa in sicurezza, manutenzione del suolo e rimboschimento attuati dalle imprese agricole e forestali, con una dotazione di 3 milioni di euro (1 milione di euro per il 2020 e 2 milioni di euro per il 2021).
L'articolo 4-ter reca misure per contrastare i cambiamenti climatici e migliorare le qualità dell'aria nelle aree protette nazionali e nei centri urbani.
L'articolo 4-quater, invece, prevede l'istituzione del Programma Italia Verde, in base al quale viene assegnato annualmente il titolo di "Capitale verde d'Italia" ad una città italiana capoluogo di provincia, sulla base di un'apposita procedura di selezione.
L'articolo 5-ter istituisce, presso il Ministero dell'ambiente, il programma sperimentale "Caschi verdi per l'ambiente" per la realizzazione di iniziative di collaborazione internazionale volte alla tutela e salvaguardia ambientale delle aree nazionali protette e delle altre aree riconosciute in ambito internazionale per il particolare pregio naturalistico. A tal fine è autorizzata la spesa complessiva di 6 milioni di euro per il triennio 2020-2022.
Infine, l'articolo 6 reca disposizioni in materia di pubblicità dei dati ambientali, mentre l'articolo 7 riconosce, in via sperimentale, un contributo a fondo perduto a favore di esercenti commerciali di vicinato, di media/grande struttura, per incentivare la vendita di detergenti o prodotti alimentari, sfusi o alla spina. Per l'attuazione di tali misure è prevista un spesa di 20 milioni di euro per ciascuno degli anni 2020 e 2021.
Nel corso dell'esame del disegno di legge di conversione del "decreto clima", la Commissione 13a del Senato ha svolto una serie di audizioni informali.
Nella legge di bilancio 2020 (L. 160/2019) sono contenute le seguenti norme finalizzate a contrastare i cambiamenti climatici. Tra le principali si ricordano le seguenti:
- i commi 14-15, che prevedono l'istituzione di un Fondo finalizzato al rilancio degli investimenti delle Amministrazioni centrali dello Stato e allo sviluppo del Paese, con una dotazione complessiva di circa 20,8 miliardi di euro per gli anni dal 2020 al 2034. Le risorse sono destinate, in particolare, ad investimenti finalizzati all'economia circolare, alla decarbonizzazione dell'economia, alla riduzione delle emissioni, al risparmio energetico, alla sostenibilità ambientale, e, in generale, ai programmi di investimento e ai progetti a carattere innovativo, anche attraverso contributi ad imprese, ad elevata sostenibilità e che tengano conto degli impatti sociali;
- Il comma 29, che per ciascuno degli anni dal 2020 al 2024 assegna ai comuni, nel limite complessivo di 500 milioni di euro annui, contributi per investimenti destinati ad opere pubbliche in materia di efficientamento energetico e di sviluppo territoriale sostenibile;
- i commi 85-100, che recano misure volte alla realizzazione di un piano di investimenti pubblici per lo sviluppo di un Green new deal italiano, istituendo un Fondo da ripartire con dotazione di 470 milioni di euro per l'anno 2020, 930 milioni di euro per l'anno 2021, 1.420 milioni di euro per ciascuno degli anni 2022 e 2023; parte di tale dotazione - per una quota non inferiore a 150 milioni di euro per ciascuno degli anni dal 2020 al 2022 - sarà destinata ad interventi volti alla riduzione delle emissioni di gas a effetto serra. Sono inoltre dettate, tra l'altro, disposizioni per l'emissione di titoli di Stato "green" e per assicurare la partecipazione italiana dal 2020 al 2028 alla ricostituzione del Green Climate Fund, autorizzando la relativa spesa. Viene altresì prevista l'istituzione presso il Ministero dell'ambiente, entro il 31 gennaio 2020, di una Commissione per lo studio, le proposte per la transizione ecologica e per la riduzione dei sussidi ambientalmente dannosi, con una dotazione di 0,5 milioni di euro per l'anno 2020.
- i commi 107-109, che dispongono in ordine agli autoveicoli delle pubbliche amministrazioni, prescrivendo che il rinnovo della loro dotazione avvenga per almeno la metà mediante acquisto o noleggio di veicoli ad energia elettrica o ibrida;
- i commi 119-122, che prevedono l'istituzione del Centro di studio e di ricerca internazionale sui cambiamenti climatici, con sede a Venezia, per il cui avvio e funzionamento viene autorizzata la spesa di 500 mila euro a decorrere dall'anno 2020;
- il comma 175, che dispone la proroga per l'anno 2020 delle detrazioni spettanti per le spese sostenute per interventi di efficienza energetica, di ristrutturazione edilizia e per l'acquisto di mobili e di grandi elettrodomestici;
- il comma 263, che affida ad un decreto del Ministro dell'istruzione, dell'università e della ricerca la definizione di un piano nazionale di interventi di efficientamento energetico degli edifici pubblici adibiti ad uso scolastico.
L'articolo 48, comma 1, del D.L. 34/2019, autorizza la spesa complessiva di 40 milioni di euro (10 milioni per ciascuno degli anni 2019 e 2020 e 20 milioni per il 2021) per gli interventi connessi al rispetto degli impegni assunti dal Governo italiano con l'iniziativa Mission Innovation adottata durante la COP21 di Parigi, finalizzati a raddoppiare la quota pubblica degli investimenti dedicati alle attività di ricerca, sviluppo e innovazione delle tecnologie energetiche pulite, nonché degli impegni assunti nell'ambito del PNIEC.
L'articolo 13 della legge europea (L. 37/2019) reca disposizioni relative alla partecipazione alle aste delle quote di emissioni dei gas-serra.
L'articolo 13 della legge di delegazione europea 2018 (L. 117/2019) contiene la delega al Governo per l'attuazione della direttiva (UE) 2018/410, che modifica la direttiva 2003/87/CE in materia di scambio di quote di emissione dei gas a effetto serra e per altri atti in materia.
In attuazione di tale delega è stato emanato il decreto legislativo 9 giugno 2020, n. 47.
L'articolo 13 del D.L. 101/2019 integra la disciplina relativa allo scambio di quote di emissione di gas a effetto serra (recata dal D.Lgs. 30/2013) prevedendo che una quota annua dei proventi derivanti dalle aste, eccedente il valore di 1000 milioni di euro, sia destinata al Fondo per la transizione energetica nel settore industriale (nella misura massima di 100 milioni di euro per il 2020 e di 150 milioni di euro annui a decorrere dal 2021) e al Fondo per la riconversione occupazionale nei territori in cui sono ubicate centrali a carbone (nella misura massima di 20 milioni di euro annui per gli anni dal 2020 al 2024).
Tali disposizioni sono ora contenute negli articoli 23, comma 8, e 29 del d.lgs. 47/2020.
Sono state inoltre emanate discipline sanzionatorie per la violazione delle disposizioni europee in materia di monitoraggio, comunicazione e verifica delle emissioni di anidride carbonica generate dal trasporto marittimo (decreto legislativo 83/2019) e per la violazione delle disposizioni del regolamento europeo sui gas fluorurati a effetto serra (D.Lgs. 163/2019).
Ulteriori disposizioni connesse al tema della riduzione delle emissioni si rinvengono nel decreto-legge "rilancio" (D.L. 34/2020) e nel decreto-legge "semplificazioni" (D.L. 76/2020).
L'articolo 44 del "decreto rilancio" incrementa il fondo per l'acquisto di autoveicoli a basse emissioni di CO2, mentre l'art. 44-bis modifica il regime del bonus per l'acquisto di veicoli a due, a tre ruote nonché di quadricicli elettrici o ibridi. L'art. 119 introduce una detrazione pari al 110% delle spese relative a specifici interventi di efficienza energetica e di misure antisismiche sugli edifici. L'art. 200, comma 9-bis, incrementa di 10 milioni di euro, per l'anno 2020, le risorse finalizzate all'adozione di specifiche strategie di intervento sulla situazione di inquinamento dell'aria presente nella pianura padana.
L'art. 229 reca disposizioni per incentivare forme di mobilità sostenibile, in particolare si ricorda il buono mobilità per l'acquisto di biciclette e veicoli per la mobilità personale a propulsione prevalentemente elettrica o per l'utilizzo di forme di mobilità condivisa, nonché l'incremento di 70 milioni del fondo denominato "Programma sperimentale buono mobilità".
L'articolo 56 del "decreto semplificazioni" reca, in particolare, disposizioni volte a semplificare e razionalizzare i procedimenti amministrativi per la realizzazione degli impianti a fonti rinnovabili e prevede meccanismi volti ad incentivare il potenziamento o la ricostruzione di impianti obsoleti di generazione di energia elettrica da fonti rinnovabili, mentre l'art. 57 riguarda la semplificazione delle norme per la realizzazione di punti e stazioni di ricarica di veicoli elettrici.
L'articolo 50 del medesimo decreto introduce una specifica disciplina per la valutazione ambientale dei "progetti PNIEC", cioè dei progetti delle opere necessarie per l'attuazione del Piano Nazionale Integrato per l'Energia e il Clima, mentre l'art. 60-bis reca semplificazioni per lo stoccaggio geologico di biossido di carbonio. Da segnalare infine l'art. 64 che contiene norme per il rilascio delle garanzie sui finanziamenti a favore di progetti del green new deal.
