Gli impegni fino al 2020

Il Protocollo di Kyoto alla Convenzione quadro delle Nazioni Unite sui Cambiamenti Climatici (UNFCCC) è entrato in vigore nel febbraio 2005 e ha regolamentato le emissioni di gas ad effetto serra (in particolar modo dell'anidride carbonica, CO₂) per il periodo 2008-2012.

L'impegno per la prosecuzione oltre il 2012 delle misure previste dal Protocollo è stato assunto solamente da un gruppo ristretto di Paesi, oltre all'UE, con l'approvazione dell'Emendamento di Doha al Protocollo di Kyoto, avvenuta nel corso della Conferenza delle Parti, conclusasi a Doha l'8 dicembre 2012.

L'impegno sottoscritto dall'UE per il periodo successivo al 2012 (c.d. emendamento di Doha) coincide con quello già assunto unilateralmente con l'adozione del "pacchetto clima-energia", che prevede una riduzione delle emissioni di gas-serra del 20% al 2020 rispetto ai livelli del 1990.

L'obiettivo indicato dal "pacchetto clima-energia" è stato perseguito mediante una serie di strumenti normativi. In particolare si ricordano, per il loro impatto sul sistema produttivo nonché sulla finanza pubblica:

• la direttiva 2009/29/UE (recepita con il D.Lgs. 30/2013), che ha aggiornato la precedente direttiva 2003/87/UE che aveva disciplinato a partire dal 2005 il sistema europeo di scambio di quote d'emissione (EU Emission Trading System - EU ETS);
  In estrema sintesi, il funzionamento dell'EU ETS è il seguente:
  - la direttiva EU ETS regolamenta le emissioni di gas serra provenienti dalla maggior parte delle attività industriali e dal settore aereo, e prevede l'obbligo di restituire (per via informatica, attraverso il registro nazionale) annualmente un numero di "quote" di emissione pari alle emissioni di CO 2 rilasciate durante l'anno precedente;
  - mentre nel periodo 2008-2012 tutti i settori hanno beneficiato di assegnazioni a titolo gratuito, a partire dal 2013 solo alcuni settori (prevalentemente i manifatturieri) possono beneficiare di quote assegnate a titolo gratuito. Per alcuni impianti, tra cui gli impianti di produzione di energia elettrica, l'assegnazione sarà a titolo oneroso mediante asta. Una quota rappresenta il diritto per l'operatore di rilasciare "gratuitamente" in atmosfera una tonnellata di CO 2.
  Se l'operatore nel corso dell'anno emette in atmosfera emissioni in quantità maggiore delle quote a esso rilasciate deve acquistare quote per "coprire" le emissioni in eccesso (il prezzo della quota è determinato dal mercato sulla base dell'equilibrio tra domanda e offerta). Al contrario se nel corso dell'anno l'operatore emette in atmosfera emissioni in quantità minore rispetto alle quote a esso rilasciate può vendere sul mercato le quote non utilizzate ai fini della restituzione.
  Nell'allegato Kyoto al DEF 2018 viene sottolineato che "principalmente a causa della crisi economica, a partire dal 2009, si è determinato un surplus di quote di CO 2 sul mercato, che ha causato una consistente diminuzione di prezzo delle quote. Tale condizione ha determinato il perdurare di un segnale di prezzo insufficiente a stimolare la transizione verso un'economia a basse emissioni di carbonio, rispetto a quanto previsto dalla valutazione di impatto della   Direttiva 2009/29/UE ‘Emissions trading'. Al fine di correggere tale malfunzionamento del mercato, la Commissione Europea ha proposto misure di breve e lungo periodo: per il breve periodo, si è stabilito di posticipare la messa all'asta di 900 milioni di quote fino al 2019-2020 (c.d.   backloading); per il lungo periodo è stata adottata la cosiddetta riserva stabilizzatrice del mercato, che rappresenta un meccanismo di controllo dell'offerta di quote sul mercato, al fine di garantire che il prezzo delle stesse resti tale da incentivare le misure di riduzione delle emissioni da parte degli impianti soggetti alla norma. La riserva diventerà operativa nel gennaio 2019".
  Si fa notare che la direttiva 2003/87/CE è stata di recente profondamente modificata dalla  direttiva 2018/410/UE. Le principali modifiche sono volte a potenziare la capacità del sistema ETS di contribuire efficacemente al raggiungimento dell'obiettivo del 40% di abbattimento delle emissioni di gas a effetto serra entro il 2030, in coerenza con il Quadro 2030 delle Politiche per il clima e l'energia della UE e come contributo all'Accordo di Parigi sul clima del 2015 (v.  infra). Tra le principali novità della direttiva 2018/410/UE, che si propone di regolare il funzionamento dell'EU ETS nel periodo 2021-2030, si segnala l'innalzamento del cd. "fattore di riduzione lineare" al fine di determinare una riduzione annuale del volume totale di emissioni del 2,2%, nonché la riscrittura delle modalità di assegnazione gratuita delle quote e il raddoppio temporaneo (fino al 2023) del numero di quote da immettere nella riserva stabilizzatrice del mercato. Il termine per il recepimento della nuova direttiva da parte degli Stati membri è fissato (dall'art. 3 della stessa direttiva) al 9 ottobre 2019. La delega per il recepimento della direttiva 2018/410/UE è contenuta nell'art. 12 del disegno di legge di delegazione europea, già approvato dalla Camera  ( A.S. 944 ).

• la Decisione 406/2009 del 23 aprile 2009 ("effort sharing"), che ha ripartito tra gli Stati Membri l'obiettivo europeo di riduzione delle emissioni di gas-serra per i settori non-ETS, cioè non regolati dalla direttiva 2009/29/CE (identificabili approssimativamente con i settori agricolo, trasporti, residenziale e civile). Per l'Italia l'obiettivo di riduzione è del 13% rispetto ai livelli del 2005 entro il 2020.
  Le assegnazioni annuali di emissioni di gas-serra di tutti gli Stati membri per il periodo 2017-2020 (già disposte dalla decisione 2013/162/UE per il periodo 2013-2020) sono state rivedute dalla  decisione n. 2017/1471/UE.
  Si ricorda altresì che gli obiettivi di riduzione delle emissioni di gas-serra per il periodo 2021-2030, per ciascuno degli Stati membri, da raggiungere nei settori non-ETS, sono stati stabiliti dal  Regolamento n. 2018/842/UE. L'allegato I di tale regolamento prevede, per l'Italia, una riduzione del 33%.

Nella Relazione del Ministro dell'ambiente sullo stato di attuazione degli impegni per la riduzione delle emissioni di gas ad effetto serra, contenuta nell'allegato IV (pagg. 241-264) al Documento di Economia e Finanza (DEF) 2018, nota come "allegato Kyoto", viene riportata, per i settori non-ETS, una stima delle emissioni nazionali di gas-serra per gli anni 2013-2016 e 2020 (c.d. scenario di riferimento) che tiene conto degli effetti, in termini di riduzione delle emissioni, delle misure attuate e adottate fino al dicembre 2014 ed elencate nell'allegato 2.

Nella medesima relazione viene sottolineato che "la  piena attuazione degli impegni assunti in materia di efficienza energetica e fonti rinnovabili di cui alle Conclusioni del Consiglio Europeo dell'8-9 marzo 2007 permette al Paese di ottenere riduzioni di emissione superiori a quelle necessarie per adempiere agli obiettivi della Decisione Effort Sharing" per il 2020.

L'accordo di Parigi e gli impegni per il 2030

Dal 30 novembre al 12 dicembre 2015 si è svolta a Parigi la XXI Conferenza delle Parti (COP21), con l'obiettivo (individuato nel corso della succitata COP18 di Doha) di pervenire alla firma di un accordo volto a regolare il periodo post-2020. Gli elementi principali di tale accordo, adottato con la decisione 1/CP21, possono essere così sintetizzati:

• l'obiettivo di lungo termine (già concordato nelle precedenti Conferenze delle Parti) di limitare l'incremento della temperatura entro i 2°C rispetto ai livelli preindustriali è stato confermato e, inoltre, è stato convenuto di proseguire gli sforzi per limitare l'aumento della temperatura di 1,5° C;
• è stato previsto che ogni Paese, al momento dell'adesione, comunichi il proprio "contributo determinato a livello nazionale" (INDC – Intended Nationally Determined Contribution) con l'obbligo di perseguire misure domestiche per la sua attuazione. Ogni successivo contributo nazionale (da comunicare ogni cinque anni) dovrà costituire un avanzamento rispetto allo sforzo precedentemente rappresentato con il primo contributo;
• è stata riconosciuta la necessità di una differenziazione degli obblighi dei Paesi sulla base delle differenti realtà nazionali;
• la finanza per il clima, in altre parole il bilanciamento tra gli impegni richiesti e il supporto finanziario garantito a favore dei Paesi in via di sviluppo. I paesi industrializzati hanno confermato e rinnovato i propri impegni a favore dei paesi in via di sviluppo, per garantire, dal 2020, un fondo annuale di 100 miliardi di dollari.

Il 22 aprile 2016, in occasione della Giornata della Terra, si è tenuta a New York, presso le Nazioni Unite, una cerimonia che ha visto la partecipazione di Capi di Stato e di governo di tutto il mondo e nel corso della quale l'Accordo di Parigi è stato firmato da più di centosettanta Paesi (compresa l'Italia e l'UE) ed è stato avviato il processo di ratifica. La quota di ratifiche necessarie per l'entrata in vigore dell'Accordo (55 Paesi, rappresentanti almeno il 55% delle emissioni globali di gas-serra) è stata raggiunta il 5 ottobre 2016, data in cui l'UE ha provveduto alla ratifica con la Decisione (UE) n. 2016/1841. L'accordo di Parigi è quindi entrato in vigore il 4 novembre 2016 (l'11 dicembre 2016 per l'Italia).

Dopo la presentazione della Comunicazione sul "Quadro Clima-Energia 2030", il Consiglio europeo del 23-24 ottobre 2014 ha approvato le Conclusioni che contengono i nuovi obiettivi per il periodo 2021-2030, che costituiscono l'INDC dell'UE. 

L'elemento centrale del nuovo Quadro Clima-Energia 2030 è l'obiettivo di riduzione dei gas serra del 40% a livello europeo rispetto all'anno 1990.

La citata riduzione di almeno il 40% a livello europeo rispetto all'anno 1990 è articolata nelle seguenti riduzioni, calcolate rispetto all'anno 2005:
- una riduzione del 43% per il settore ETS;
- una riduzione del 30% per i settori non-ETS.

Nell'allegato Kyoto al DEF 2018 viene sottolineato che "mentre per i settori ETS, l'obiettivo è applicato a livello europeo, essendo il sistema applicato a tutti gli Stati Membri in maniera armonizzata e centralizzata, l'obiettivo di riduzione di gas a effetto serra  relativo ai settori non-ETS viene suddiviso tra i vari Stati Membri. Per l'Italia, l'obiettivo di riduzione al 2030, stabilito sulla base del Regolamento Effort Sharing rivisto, è pari al -33% al 2030".

Viene altresì ricordato, dallo stesso allegato, che l'attuazione degli obiettivi previsti nella Strategia energetica nazionale (SEN) 2017 (adottata con il decreto interministeriale 10 novembre 2017) dovrebbero consentire di raggiungere il citato obiettivo relativo alle emissioni fissato per il 2030.

Il Piano nazionale integrato per l'energia e il clima (PNIEC)

In attuazione del Regolamento (UE) 2018/1999 dell'11 dicembre 2018 sulla governance dell'Unione dell'energia e dell'azione per il clima, l'Italia ha inviato alla Commissione europea, in data 8 gennaio 2019, la propria proposta di PNIEC.

Come sottolineato nel comunicato del MISE dell'8 gennaio scorso, i principali obiettivi del Piano sono:
- una percentuale di produzione di energia da fonti rinnovabili nei consumi finali lordi di energia pari al 30%, in linea con gli obiettivi previsti per il nostro Paese dall'UE;
- una quota di energia da fonti rinnovabili nei consumi finali lordi di energia nei trasporti del 21,6% a fronte del 14% previsto dalla UE;
- una riduzione dei consumi di energia primaria rispetto allo scenario di riferimento (PRIMES 2007) del 43% a fronte di un obiettivo UE del 32,5%;
- la riduzione dei "gas serra", rispetto al 2005, per tutti i settori non ETS del 33%, obiettivo superiore del 3% rispetto a quello previsto dall'UE.

Per un approfondimento si rinvia alla scheda La programmazione energetica nel Clean energy package: i Piani nazionali per l'energia ed il clima, dove si dà conto anche dell'indagine conoscitiva sulle prospettive di attuazione e di adeguamento della Strategia Energetica Nazionale al Piano Nazionale Energia e Clima per il 2030, deliberata dalla X Commissione (Attività produttive) della Camera.

Le norme contenute nella legge di bilancio 2019

Nella legge di bilancio 2019 (L. 145/2018) sono contenute alcune disposizioni finalizzate a contrastare i cambiamenti climatici.

I commi 743-745 dell'art. 1 intervengono sulla disciplina relativa all'utilizzo delle risorse del c.d. Fondo Kyoto, che consente l'erogazione di finanziamenti a tasso agevolato per le finalità della lotta al cambiamento climatico.

Le norme all'esame del Parlamento

Disposizioni in materia di emissioni di gas-serra sono contenute nelle seguenti norme attualmente all'esame del Parlamento:

- l'articolo 12 del disegno di legge di delegazione europea 2018 (Atto Senato n. 944), che contiene la delega al Governo per l'attuazione della direttiva (UE) 2018/410, che modifica la direttiva 2003/87/CE in materia di scambio di quote di emissione dei gas a effetto serra e per altri atti in materia;

- l'articolo 11 del disegno di legge europea (Atto Camera n. 1432), recante disposizioni relative alla partecipazione alle aste delle quote di emissioni dei gas-serra, volte alla piena attuazione del regolamento (UE) n. 1031/2010, che attribuisce alla CONSOB la competenza ad autorizzare i soggetti che beneficiano dell'esenzione prevista dalla MiFID II a presentare offerte nel mercato delle quote di emissioni.