Le misure normative per il contrasto alla corruzione, tema divenuto centrale nel dibattito pubblico degli ultimi anni, hanno riguardato sempre più spesso la prevenzione dei fenomeni corruttivi all'interno delle pubbliche amministrazioni e dei casi di maladministration, accanto agli interventi nel settore della repressione penale. Il sistema di prevenzione si basa, a livello nazionale, sul Piano nazionale anticorruzione e sui Piani triennali di prevenzione della corruzione adottati da ciascuna amministrazione. Perno del sistema è l'Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) che svolge un ruolo di coordinamento per l'attuazione delle misure di prevenzione e contrasto dell'illegalità e della corruzione da parte dei soggetti obbligati.
Con l'approvazione della legge n. 190 del 2012 (c.d. legge Severino), in attuazione delle Convenzioni internazionali contro la corruzione, l'ordinamento italiano si è orientato verso un sistema di prevenzione che si basa, a livello centrale, sul Piano nazionale anticorruzione (PNA) adottato dall'Anac e, a livello di ciascuna amministrazione, sui Piani triennali di prevenzione della corruzione (PTPC). Il Piano nazionale contiene degli obiettivi strategici governativi per lo sviluppo della strategia di prevenzione a livello centrale e fornisce indirizzi e supporto alle amministrazioni pubbliche per l'attuazione della prevenzione della corruzione e per la stesura del Piano triennale.
I piani delle singole amministrazioni devono individuare le attività a maggior rischio corruttivo e gli interventi di formazione e controllo utili a prevenire tale fenomeno. Oltre a ciò, i piani triennali di prevenzione della corruzione, a seguito delle modifiche introdotte con il D.Lgs. n. 97/2016, contengono la definizione delle misure per l'attuazione effettiva degli obblighi di trasparenza, ossia le soluzioni organizzative idonee ad assicurare l'adempimento degli obblighi di pubblicazione di dati e informazioni previsti dalla normativa vigente in capo alle pubbliche amministrazioni (D.Lgs. n. 33 del 2013).
Su tale sistema nella XVIII legislatura ha inciso fortemente il nuovo Piano integrato di attività e organizzazione (PIAO) che, nell'ottica della semplificazione amministrativa funzionale all'attuazione del PNRR, è stato introdotto con il decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80, allo scopo di accorpare in un unico Piano diversi strumenti di programmazione, inclusi, per alcune amministrazioni, i Piani triennali di prevenzione della corruzione e di trasparenza (PTPCTT).
La legge prevede, inoltre, la nomina per ciascun ente di un responsabile delle attività di prevenzione della corruzione, che dal 2016 è stato unificato con il responsabile della trasparenza al fine di rafforzarne il ruolo.
Ulteriori strumenti di prevenzione della corruzione, oggetto di implementazione normativa, sono rappresentati da:
Perno del nuovo sistema di prevenzione è la creazione, per la prima volta nel nostro ordinamento, di un organismo amministrativo anticorruzione: l'Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), riordinata in conseguenza delle previsioni contenute nel D.L. n. 101/2013 e nel D.L. n. 90/2014. Negli ultimi anni, il legislatore ha progressivamente implementato poteri e funzioni dell'ANAC, assegnandole un ruolo di coordinamento per l'attuazione delle misure di prevenzione e contrasto dell'illegalità e della corruzione da parte dei soggetti obbligati. Nell'ultima Relazione presentata dall'ANAC al Parlamento (il 23 giugno 2022) si dà conto dell'attività svolta in tutti gli ambiti di intervento dell'autorità.
L'Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) svolge attività di prevenzione della corruzione nell'ambito delle amministrazioni pubbliche, nelle società partecipate e controllate anche mediante l'attuazione della trasparenza in tutti gli aspetti gestionali, nonché mediante l'attività di vigilanza nell'ambito dei contratti pubblici.
Nata nel 2009 come Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche (CIVIT), l'Autorità è stata oggetto di riordino dapprima il D.L. n. 101/2013 e, successivamente, il D.L. n. 90/2014, che ne hanno ridisegnato la fisionomia organizzativa e funzionale, trasferendo in capo ad essa tutte le competenze in materia di prevenzione della corruzione e di trasparenza, già svolte dal Dipartimento della Funzione Pubblica (DFP), nonché le funzioni e le risorse dell'ex Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (AVCP). I poteri dell'Autorità si sono ulteriormente arricchiti, per effetto del D.Lgs. n. 50/2016, nel settore dei contratti pubblici e, per effetto del D.Lgs. n. 97/2016, nell'ambito della trasparenza.
Considerata la molteplicità e l'eterogeneità dei compiti assegnati, l'Autorità è di recente intervenuta con un comunicato per richiamare l'attenzione sul perimetro di intervento dell'Anac ed evidenziare al contempo le tipologie di segnalazioni cui non possono far seguito attività di vigilanza o verifica, in quanto l'oggetto è estraneo alle competenze assegnate dalla legge all'Autorità.
In materia di trasparenza e prevenzione della corruzione nelle pubbliche amministrazioni, l'art. 1, comma 2, della L. 6 novembre 2012, n. 190, anche alla luce delle previsioni del D.L. n. 90/2014, affida innanzitutto all'Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) il compito di adottare il Piano nazionale anticorruzione, che rappresenta un atto di indirizzo per le amministrazioni ai fini dell'adozione dei propri piani triennali di prevenzione della corruzione. Esso, anche in relazione alla dimensione e ai diversi settori di attività degli enti, individua i principali rischi di corruzione e i relativi rimedi e contiene l'indicazione di obiettivi, tempi e modalità di adozione e attuazione delle misure di contrasto alla corruzione. Il Piano ha durata triennale ed è aggiornato annualmente.
In funzione di organismo nazionale anticorruzione, all'Anac spetta inoltre:
coordinare l'attuazione delle strategie di prevenzione e contrasto della corruzione elaborate a livello nazionale e internazionale;
promuovere e definire norme e metodologie comuni per la prevenzione della corruzione, coerenti con gli indirizzi internazionali;
definire modelli standard delle informazioni e dei dati occorrenti per il conseguimento degli obiettivi previsti dalla presente legge, secondo modalità che consentano la loro gestione ed analisi informatizzata;
definire criteri per assicurare la rotazione dei dirigenti nei settori particolarmente esposti alla corruzione e misure per evitare sovrapposizioni di funzioni e cumuli di incarichi nominativi in capo ai dirigenti pubblici, anche esterni.
Tali funzioni si sono arricchite di ulteriori compiti assegnati direttamente dal D.L. n. 90/2014:
il potere di applicare, nei confronti dei soggetti obbligati, sanzioni amministrative, i cui proventi possono essere utilizzati dall'Autorità per le proprie attività istituzionali, nel caso in cui le pubbliche amministrazioni non provvedano ad adottare il Piano triennale di prevenzione della corruzione, il Programma triennale per la trasparenza e l'integrità o il codice di comportamento dei pubblici dipendenti.
L'Autorità ha inoltre un generale potere di controllo e di accertamento sulle inconferibilità ed incompatibilità di incarichi disciplinate dal D.Lgs. n. 39/2013. Nel dettaglio, ai sensi dell'articolo 16, l'Autorità ha il compito di:
Ulteriori compiti sono previsti dal D.Lgs. n. 33/2013 (art. 45), come modificato dal D.Lgs. n. 97/2016, che disciplina gli obblighi di trasparenza nelle pubbliche amministrazioni. In particolare, l'ANAC:
Le funzioni in materia di contratti pubblici assegnate all'Autorità sono state ridefinite dal nuovo Codice dei contratti pubblici (art. 213, D.Lgs. n. 50/2016), che ha complessivamente rafforzato i poteri di vigilanza e controllo attribuiti all'ANAC, insieme a quelli consultivi. In particolare, il Codice assegna all'Autorità compiti di vigilanza collaborativa, una forma particolare di verifica preventiva, volta a rafforzare e assicurare la correttezza e la trasparenza delle procedure di affidamento poste in essere dalle stazioni appaltanti, a ridurre il rischio di contenzioso in corso di esecuzione, con efficacia dissuasiva di condotte corruttive o, comunque, contrastanti con le disposizioni di settore.
Una delle novità maggiori consiste inoltre nell'attribuzione all'Autorità del compito di adottare atti di regolazione c.d. flessibili (come le linee guida) su alcuni temi e aspetti del Codice, prima oggetto di normazione secondaria.
Inoltre, l'ANAC è stata investita dell'attribuzione di nuove funzioni a seguito degli eventi sismici che hanno colpito l'Italia centrale a partire dal 24 agosto 2016, tanto sul fronte dell'emergenza quanto su quello della ricostruzione; di tale attività è dato conto nelle ultime Relazioni trasmesse al Parlamento.
L'Anac è tenuta a riferire al Parlamento sull'attività di contrasto al fenomeno corruttivo e all'illegalità e sull'efficacia delle disposizioni vigenti in materia, presentando una relazione entro il 31 dicembre di ciascun anno (art. 1, co. 2, lett. g), L. 190/2012). In tale relazione, l'Autorità dà altresì conto dell'attività di vigilanza sui contratti pubblici, indicando le possibili criticità del quadro amministrativo e normativo che rendono il sistema dell'affidamento dei lavori pubblici vulnerabile a fenomeni di corruzione (art. 19, co. 5-ter, D.L. 90/2014).
Inoltre, sulla base dell'art. 1, co. 2, lett. g), della legge 190 del 2012 e dell'art. 213, co. 3, lettere c) e d), del Codice degli appalti, l'Autorità può inviare al Parlamento e al Governo segnalazioni sull'efficacia delle disposizioni vigenti in materia e su possibili interventi normativi, per chiarire dubbi interpretativi o superare criticità applicative riscontrate dall'Autorità nello svolgimento delle proprie funzioni.
Le segnalazioni sono pubblicate, oltre che sul sito istituzionale dell'ANAC, nell'allegato A al resoconto stenografico dell'Assemblea e sono trasmesse alle competenti Commissioni parlamentari.