tema 19 giugno 2018
Studi Camera - Istituzioni Pubblica amministrazione Prevenzione della corruzione e ANAC

Le misure normative per il contrasto alla corruzione, tema divenuto centrale nel dibattito pubblico degli ultimi anni, hanno riguardato sempre più spesso la prevenzione dei fenomeni corruttivi all'interno delle pubbliche amministrazioni e dei casi di maladministration, accanto agli interventi nel settore della repressione penale. Il quadro aggiornato delle iniziative assunte nel contesto normativo di riferimento è contenuto nella Relazione che l'Autorità nazionale anticorruzione ha presentato al Parlamento il 14 giugno 2018 sull'attività svolta nel 2017.

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Con l'approvazione della legge n. 190 del 2012 (c.d. legge Severino), in attuazione delle Convenzioni internazionali contro la corruzione, l'ordinamento italiano si è orientato verso un sistema di prevenzione che si basa, a livello centrale, sul Piano nazionale anticorruzione (PNA) adottato dall'Anac e, a livello di ciascuna amministrazione, sui Piani triennali di prevenzione della corruzione (PTPC). Il Piano nazionale contiene degli obiettivi strategici governativi per lo sviluppo della strategia di prevenzione a livello centrale e fornisce indirizzi e supporto alle amministrazioni pubbliche per l'attuazione della prevenzione della corruzione e per la stesura del Piano triennale.

I piani delle singole amministrazioni devono individuare le attività a maggior rischio corruttivo e gli interventi di formazione e controllo utili a prevenire tale fenomeno. Oltre a ciò, i piani triennali di prevenzione della corruzione, a seguito delle modifiche introdotte con il D.Lgs. n. 97/2016, contengono la definizione delle misure per l'attuazione effettiva degli obblighi di trasparenza, ossia le soluzioni organizzative idonee ad assicurare l'adempimento degli obblighi di pubblicazione di dati e informazioni previsti dalla normativa vigente in capo alle pubbliche amministrazioni (D.Lgs. n. 33 del 2013).

La legge prevede, inoltre, la nomina per ciascun ente di un responsabile delle attività di prevenzione della corruzione, che dal 2016 è stato unificato con il responsabile della trasparenza al fine di rafforzarne il ruolo.

Ulteriori strumenti di prevenzione della corruzione, oggetto di implementazione normativa, sono rappresentati da:

  • la disciplina delle situazioni di inconferibilità e incompatibilità degli incarichi dirigenziali, contenuta nel decreto legislativo n. 39 del 2013;
  • l'obbligo generale di astensione contenuto nell'art. 6-bis della legge sul procedimento amministrativo (L. n. 241 del 1990), introdotto dalla citata legge n. 190/2012, in base al quale il responsabile del procedimento e i titolari degli uffici competenti ad adottare i pareri, le valutazioni tecniche, gli atti endoprocedimentali e il provvedimento finale devono astenersi in caso di conflitto di interessi, segnalando ogni situazione di conflitto, anche potenziale;
  • il divieto, inserito dalla legge n. 190 del 2012, per tutti i dipendenti che, negli ultimi tre anni di servizio, hanno esercitato poteri autoritativi o negoziali per conto delle pubbliche amministrazioni, di poter svolgere, nei tre anni successivi alla cessazione del rapporto di pubblico impiego, attività lavorativa o professionale presso i soggetti privati destinatari dell'attività della pubblica amministrazione svolta attraverso i medesimi poteri (c.d."pantouflage", di cui all'art. 53, co. 16-ter, del d.lgs. 165/2001);
  • l'obbligatorietà per le pubbliche amministrazione di definire codici di comportamento per i dipendenti al fine di assicurare la qualità dei servizi, la prevenzione dei fenomeni di corruzione, il rispetto dei doveri costituzionali di diligenza, lealtà, imparzialità e servizio esclusivo alla cura dell'interesse pubblico (art. 54, D.Lgs. n. 165 del 2001, come riscritto dalla legge n. 190/2012);
  • le misure previste a tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti, di cui è venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro (c.d. whistleblowing). 

Perno del nuovo sistema di prevenzione è la creazione, per la prima volta nel nostro ordinamento, di un organismo amministrativo anticorruzione: l'Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), riordinata in conseguenza delle previsioni contenute nel D.L. n. 101/2013 e nel D.L. n. 90/2014. Negli ultimi anni, il legislatore ha progressivamente implementato poteri e funzioni dell'ANAC, assegnandole un ruolo di coordinamento per l'attuazione delle misure di prevenzione e contrasto dell'illegalità e della corruzione da parte dei soggetti obbligati. Nell'ultima Relazione presentata dall'Anac al Parlamento (il 14 giugno 2018) si dà conto dell'attività svolta nel 2017 in tutti gli ambiti di intervento dell'autorità.

ultimo aggiornamento: 14 giugno 2018

L'Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) svolge attività di prevenzione della corruzione nell'ambito delle amministrazioni pubbliche, nelle società partecipate e controllate anche mediante l'attuazione della trasparenza in tutti gli aspetti gestionali, nonché mediante l'attività di vigilanza nell'ambito dei contratti pubblici.

Nata nel 2009 come Commissione per la valutazione, la trasparenza e l'integrità delle amministrazioni pubbliche (CIVIT), l'Autorità è stata oggetto di riordino dapprima il D.L. n. 101/2013 e, successivamente, il D.L. n. 90/2014, che ne hanno ridisegnato la fisionomia organizzativa e funzionale, trasferendo in capo ad essa tutte le competenze in materia di prevenzione della corruzione e di trasparenza, già svolte dal Dipartimento della Funzione Pubblica (DFP), nonché le funzioni e le risorse dell'ex Autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture (AVCP). I poteri dell'Autorità si sono ulteriormente arricchiti, per effetto del D.Lgs. n. 50/2016, nel settore dei contratti pubblici e, per effetto del D.Lgs. n. 97/2016, nell'ambito della trasparenza.

Considerata la molteplicità e l'eterogeneità dei compiti assegnati, l'Autorità è di recente intervenuta con un comunicato per richiamare l'attenzione sul perimetro di intervento dell'Anac ed evidenziare al contempo le tipologie di segnalazioni cui non possono far seguito attività di vigilanza o verifica, in quanto l'oggetto è estraneo alle competenze assegnate dalla legge all'Autorità.

Sotto il profilo organizzativo, l'ANAC si compone di 5 membri, incluso il Presidente, che restano in carica per sei anni e non possono essere rinnovati alla scadenza del mandato.
Per quanto concerne i criteri di nomina, sia il Presidente sia gli altri componenti della autorità sono scelti tra esperti di notoria indipendenza e comprovata esperienza in materia di contrasto alla corruzione, oltre che nei settori di management, misurazione della performance, nonché di gestione e valutazione del personale, previo parere favorevole sulla proposta di nomina delle competenti Commissioni parlamentari espresso a maggioranza dei 2/3 dei componenti. Il potere di proposta per la nomina (poi adottata con d.P.R.) spetta al solo Ministro per la pubblica amministrazione per i componenti mentre è richiesto il concerto con il Ministro dell'interno e del Ministro della giustizia per il Presidente dell'ANAC.
Sotto il profilo istituzionale, il Consiglio di Stato, nel parere 14 settembre 2016, n. 1920, ha confermato la natura di autorità indipendente dell'ANAC, affermando che la natura di autorità amministrativa indipendente è conferita all'ANAC in virtù della funzione di garanzia da essa assolta e dei delicati interessi sottesi alla disciplina degli appalti pubblici, conformemente alle direttive comunitarie in materia.

In materia di trasparenza e prevenzione della corruzione nelle pubbliche amministrazioni, l'art. 1, comma 2, della L. 6 novembre 2012, n. 190, anche alla luce delle previsioni del D.L. n. 90/2014, affida innanzitutto all'Autorità nazionale anticorruzione (ANAC) il compito di adottare il Piano nazionale anticorruzione, che rappresenta un atto di indirizzo per le amministrazioni ai fini dell'adozione dei propri piani triennali di prevenzione della corruzione. Esso, anche in relazione alla dimensione e ai diversi settori di attività degli enti, individua i principali rischi di corruzione e i relativi rimedi e contiene l'indicazione di obiettivi, tempi e modalità di adozione e attuazione delle misure di contrasto alla corruzione. Il Piano ha durata triennale ed è aggiornato annualmente.

Il Piano nazionale anticorruzione è stato approvato, per il 2016, con Deliberazione 3 agosto 2016, n. 83. Con Deliberazione 22 novembre 2017, n. 1208 è stato approvato l'Aggiornamento 2017 al Piano Nazionale Anticorruzione 2016.

In funzione di organismo nazionale anticorruzione, all'Anac spetta inoltre:

  • collaborare con i paritetici organismi stranieri, con le organizzazioni regionali ed internazionali competenti: in questa prospettiva l'ANAC partecipa attivamente alle attività svolte nelle sedi internazionali quali l'ONU, il G20, l'OCSE, il Consiglio d'Europa e l'Unione europea da cui emergono, a fianco dell'azione repressiva, importanti orientamenti e leve di tipo preventivo della corruzione;
  • analizzare cause e fattori della corruzione e individuare gli interventi di prevenzione;
  • esprimere parere obbligatorio sugli atti di direttiva e di indirizzo, nonché sulle circolari del Ministro per la pubblica amministrazione in materia di conformità di atti e comportamenti dei funzionari pubblici alla legge, ai codici di comportamento e ai contratti, collettivi e individuali, regolanti il rapporto di lavoro pubblico;
  • esprimere parere facoltativo in materia di autorizzazioni allo svolgimento di incarichi esterni da parte dei dirigenti pubblici;
  • esercitare la vigilanza e il controllo sull'effettiva applicazione e sull'efficacia delle misure adottate dalle pubbliche amministrazioni in funzione anticorruzione e sul rispetto delle regole della trasparenza amministrativa. A tal fine, alla Commissione sono riconosciuti poteri ispettivi, che le consentono di richiedere notizie, informazioni, atti e documenti alle pubbliche amministrazioni, nonché il potere di ordinare l'adozione di atti o provvedimenti previsti dai piani anticorruzione ovvero la rimozione di comportamenti o atti contrastanti;
  • coordinare l'attuazione delle strategie di prevenzione e contrasto della corruzione elaborate a livello nazionale e internazionale;

  • promuovere e definire norme e metodologie comuni per la prevenzione della corruzione, coerenti con gli indirizzi internazionali;

  • definire modelli standard delle informazioni e dei dati occorrenti per il conseguimento degli obiettivi previsti dalla presente legge, secondo modalità che consentano la loro gestione ed analisi informatizzata;

  • definire criteri per assicurare la rotazione dei dirigenti nei settori particolarmente esposti alla corruzione e misure per evitare sovrapposizioni di funzioni e cumuli di incarichi nominativi in capo ai dirigenti pubblici, anche esterni.

Tali funzioni si sono arricchite di ulteriori compiti assegnati direttamente dal D.L. n. 90/2014:

  • il compito di ricevere notizie e segnalazioni di illeciti provenienti da cittadini o pubblici dipendenti, anche nelle forme di cui all'art. 54-bis del D.Lgs. n. 165/2001, che disciplina l'ipotesi in cui il pubblico dipendente denuncia o riferisce al proprio superiore gerarchico condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro (c.d. whistelblowing);
  • il potere di applicare, nei confronti dei soggetti obbligati, sanzioni amministrative, i cui proventi possono essere utilizzati dall'Autorità per le proprie attività istituzionali, nel caso in cui le pubbliche amministrazioni non provvedano ad adottare il Piano triennale di prevenzione della corruzione, il Programma triennale per la trasparenza e l'integrità o il codice di comportamento dei pubblici dipendenti.

Il D.Lgs. n. 165/2001 (c.d. TU pubblico impiego) attribuisce all'Autorità il compito di definire criteri, linee guida e modelli uniformi per singoli settori o tipologie di amministrazione ai fini della adozione del proprio Codice di comportamento dei dipendenti (art. 54).

L'Autorità ha inoltre un generale potere di controllo e di accertamento sulle inconferibilità ed incompatibilità di incarichi disciplinate dal D.Lgs. n. 39/2013. Nel dettaglio, ai sensi dell'articolo 16, l'Autorità ha il compito di:

  • vigilare sul rispetto, da parte delle amministrazioni pubbliche, degli enti pubblici e degli enti di diritto privato in controllo pubblico, delle disposizioni del decreto, anche con l'esercizio di poteri ispettivi e di accertamento di singole fattispecie di conferimento degli incarichi;
  • ricevere le segnalazioni dei casi di possibile violazione delle disposizioni del medesimo decreto da parte dei responsabili anticorruzione;
  • ricevere comunicazione dei provvedimenti di revoca dell'incarico amministrativo di vertice o dirigenziale conferito al soggetto cui sono state affidate le funzioni di responsabile del piano anticorruzione. L'Autorità, entro trenta giorni, può formulare una richiesta di riesame qualora rilevi che la revoca sia correlata alle attività svolte dal responsabile in materia di prevenzione della corruzione;
  • esprimere pareri obbligatori sulle direttive e le circolari ministeriali concernenti l'interpretazione delle disposizioni del decreto e la loro applicazione alle diverse fattispecie di inconferibilità degli incarichi e di incompatibilità.

Ulteriori compiti sono previsti dal D.Lgs. n. 33/2013 (art. 45), come modificato dal D.Lgs. n. 97/2016, che disciplina gli obblighi di trasparenza nelle pubbliche amministrazioni. In particolare, l'ANAC:

  • controlla l'esatto adempimento degli obblighi di pubblicazione previsti dalla normativa vigente, esercitando poteri ispettivi mediante richiesta di notizie, informazioni, atti e documenti alle amministrazioni pubbliche e ordinando di procedere, entro un termine non superiore a trenta giorni, alla pubblicazione di dati, documenti e informazioni, all'adozione di atti o provvedimenti richiesti dalla normativa vigente ovvero alla rimozione di comportamenti o atti contrastanti con i piani e le regole sulla trasparenza;
  • controlla l'operato dei responsabili per la trasparenza a cui può chiedere il rendiconto sui risultati del controllo svolto all'interno delle amministrazioni. L'autorità può inoltre chiedere all'organismo indipendente di valutazione (OIV) ulteriori informazioni sul controllo dell'esatto adempimento degli obblighi di trasparenza previsti dalla normativa vigente;
  • può inoltre avvalersi delle banche dati istituite presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri - Dipartimento della funzione pubblica per il monitoraggio degli adempimenti degli obblighi di pubblicazione previsti dalla normativa vigente;
  • segnala i casi di inadempimento o di adempimento parziale degli obblighi di pubblicazione che costituiscono illecito disciplinare all'ufficio dell'amministrazione interessata ai fini dell'attivazione del procedimento disciplinare a carico del responsabile della pubblicazione o del dirigente tenuto alla trasmissione delle informazioni. Segnala altresì gli inadempimenti ai vertici politici delle amministrazioni, agli OIV e, se del caso, alla Corte dei conti, ai fini dell'attivazione delle altre forme di responsabilità. L'autorità rende pubblici i relativi provvedimenti;
  • controlla e rende noti i casi di mancata attuazione degli obblighi di pubblicazione concernenti i titolari di incarichi politici, pubblicando i nominativi dei soggetti interessati per i quali non si è proceduto alla pubblicazione;
  • può, con propria delibera adottata, previa consultazione pubblica, identificare i dati, le informazioni e i documenti oggetto di pubblicazione obbligatoria ai sensi della disciplina vigente per i quali la pubblicazione in forma integrale è sostituita con quella di informazioni riassuntive, elaborate per aggregazione (art. 3, co. 1-bis);
  • può, con il Piano nazionale anticorruzione, precisare gli obblighi di pubblicazione e le relative modalità di attuazione, in relazione alla natura dei soggetti, alla loro dimensione organizzativa e alle attività svolte, prevedendo in particolare modalità semplificate per i comuni con popolazione inferiore a 15.000 abitanti, per gli ordini e collegi professionali (art. 3, co. 1-ter);
  • adotta linee guida recanti indicazioni operative ai fini della definizione delle esclusioni e dei limiti all'accesso civico, d'intesa con il Garante per la protezione dei dati personali e sentita la Conferenza unificata (art. 5-bis, co. 6);
  • sulla base di una valutazione del rischio corruttivo, delle esigenze di semplificazione e delle richieste di accesso, determina, anche su proposta del Garante per la protezione dei dati personali, i casi in cui la durata della pubblicazione del dato e del documento può essere inferiore a 5 anni (art. 8, co. 3-bis);
  • irroga le sanzioni stabilite per la violazione degli obblighi di trasparenza per casi specifici e ne disciplina il relativo procedimento (art. 47);
  • definisce criteri, modelli e schemi standard per l'organizzazione, la codificazione e la rappresentazione dei documenti, delle informazioni e dei dati oggetto di pubblicazione obbligatoria ai sensi della normativa vigente, nonché relativamente all'organizzazione della sezione «Amministrazione trasparente» (art. 48).

Le funzioni in materia di contratti pubblici  assegnate all'Autorità sono state ridefinite dal nuovo Codice dei contratti pubblici (art. 213, D.Lgs. n. 50/2016), che ha complessivamente rafforzato i poteri di vigilanza e controllo attribuiti all'ANAC, insieme a quelli consultivi. In particolare, il Codice assegna all'Autorità compiti di vigilanza collaborativa, una forma particolare di verifica preventiva, volta a rafforzare e assicurare la correttezza e la trasparenza delle procedure di affidamento poste in essere dalle stazioni appaltanti, a ridurre il rischio di contenzioso in corso di esecuzione, con efficacia dissuasiva di condotte corruttive o, comunque, contrastanti con le disposizioni di settore.

Una delle novità maggiori consiste inoltre nell'attribuzione all'Autorità del compito di adottare atti di regolazione c.d. flessibili (come le linee guida) su alcuni temi e aspetti del Codice, prima oggetto di normazione secondaria.

Infine, l'ANAC è stata investita dell'attribuzione di nuove funzioni a seguito degli eventi sismici che hanno colpito l'Italia centrale a partire dal 24 agosto 2016, tanto sul fronte dell'emergenza quanto su quello della ricostruzione; di tale attività è dato conto nelle ultime Relazioni trasmesse al Parlamento.

ultimo aggiornamento: 14 giugno 2018

L'Anac è tenuta a riferire al Parlamento sull'attività di contrasto al fenomeno corruttivo e all'illegalità e sull'efficacia delle disposizioni vigenti in materia, presentando una relazione entro il 31 dicembre di ciascun anno (art. 1, co. 2, lett. g), L. 190/2012). In tale relazione, l'Autorità dà altresì conto dell'attività di vigilanza sui contratti pubblici, indicando le possibili criticità del quadro amministrativo e normativo che rendono il sistema dell'affidamento dei lavori pubblici vulnerabile a fenomeni di corruzione (art. 19, co. 5-ter, D.L. 90/2014).

Tali relazioni sono pubblicate nel sito della Camera, sotto la categoria XLIII dei DOC (documenti stampati dalla Camera), già Doc. CCXL nella XVII legislatura.

Inoltre, sulla base dell'art. 1, co. 2, lett. g), della legge 190 del 2012 e dell'art. 213, co. 3, lettere c) e d), del Codice degli appalti, l'Autorità può inviare al Parlamento e al Governo segnalazioni sull'efficacia delle disposizioni vigenti in materia e su possibili interventi normativi, per chiarire dubbi interpretativi o superare criticità applicative riscontrate dall'Autorità nello svolgimento delle proprie funzioni.

Le segnalazioni sono pubblicate, oltre che sul sito istituzionale dell'ANAC, nell'allegato A al resoconto stenografico dell'Assemblea e sono trasmesse alle competenti Commissioni parlamentari.

ultimo aggiornamento: 14 giugno 2018
 
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