Il 29 maggio 2019 la I Commissione della Camera dei deputati ha avviato l'esame in sede referente delle proposte di legge, di iniziativa parlamentare, presentate per la modifica della disciplina dei conflitti di interessi (A.C. 702 Fiano, A.C. 1461 Macina, A.C. 1843 Boccia). La proposta di legge Fiano A.C. 702 riproduce il testo approvato dalla Camera dei deputati nel corso della scorsa legislatura e di cui il Senato non ha concluso l'esame.

Dopo l'avvio dell'esame parlamentare, diverse sedute sono state dedicate all'esame preliminare dei testi presentati e allo svolgimento di una intensa attività conoscitiva. In tale ambito, sono state in particolare svolte audizioni informali di professori di diritto costituzionale, di esperti e associazioni operanti nel settore, dei presidenti delle autorità amministrative interessate dagli ambiti di intervento del provvedimento.

Al termine dell'istruttoria legislativa il relatore sul provvedimento, Presidente della I Commissione on. Brescia, ha presentato – nella seduta del 16 luglio 2020 – una proposta di testo volto ad unificare i contenuti delle proposte di legge presentate.

Nella seduta del 30 settembre 2020 il Presidente ha proposto un nuovo testo unificato  che modifica parzialmente il precedente, che è stato successivamente adottato come testo base per il seguito dell'esame (seduta del 6 ottobre 2020).

La I Commissione proseguirà quindi l'esame, dopo l'adozione del testo base, con la presentazione e la votazione degli emendamenti.

 

Il testo base – sostituendo quasi integralmente la vigente legge sul conflitto di interessi (n. 215 del 2004) – interviene su diversi ambiti:

• reca misure più stringenti in materia di conflitti di interessi per i titolari di cariche di governo nazionale, cui sono equiparati i componenti delle autorità amministrative indipendenti ai fini dell'applicazione delle previsioni introdotte dalla legge;
• tali misure sono applicate anche ai titolari di carica di governo regionale (a tal fine il testo modifica la legge 165 del 2004 che reca i principi fondamentali per le regioni da attuare ai sensi dell'art. 122 della Costituzione) e ai titolari di cariche locali (da attuare con la delega legislativa prevista dal testo con riferimento ai comuni con più di 100.000 abitanti);
• amplia i casi di ineleggibilità alla carica di deputato e senatore e di consigliere regionale;
• prevede nuove norme in materia di ineleggibilità dei magistrati e disposizioni riguardanti il regime normativo da applicare ai magistrati che si sono candidati alle elezioni;
• reca una delega al Governo per la definizione di una disciplina più stringente per la prevenzione e il contrasto dei conflitti di interesse nella pubblica amministrazione, affidando all'ANAC specifici poteri di intervento e sanzione e prevedendo maggiori forme di trasparenza rispetto al quadro normativo vigente;
• amplia le ipotesi di inconferibilità degli incarichi (attualmente disciplinate dal D.Lgs. n. 39/2012), unitamente a limiti alla possibilità di cumulare ruoli in organi amministrativi e di controllo in società a controllo pubblico e all'estensione dell'ambito soggettivo delle norme in materia di conflitti di interessi.

 

Relativamente alla disciplina per la prevenzione del conflitto di interessi di titolari di cariche di governo (e soggetti ad essi assimilati) il testo pone in particolare in capo all'Autorità garante per la concorrenza e il mercato (AGCM) le funzioni di controllo, vigilanza e sanzione previste.

In particolare, all'AGCM sono attribuite funzioni "rafforzate" rispetto alla normativa vigente che si concentra principalmente sulla fase preventiva e sugli obblighi di dichiarazione/astensione del titolare di cariche di governo. Rimangono in capo all'Autorità per le garanzie nelle comunicazioni i compiti di controllo sulle imprese del settore delle comunicazioni al fine di evitare che queste pongano in essere comportamenti che forniscano un sostegno privilegiato al tirolare di cariche di Governo. 

Si dispone, in particolare, che all'Autorità competa l'adozione di atti di accertamento - a partire dalle attività connesse alle dichiarazioni trasmesse dai titolari delle cariche di governo, alla verifica delle incompatibilità e dell'attuazione delle altre misure previste dalla legge - cui seguono provvedimenti sanzionatori in particolare nei casi di mancato adempimento degli obblighi di dichiarazione nei termini previsti, di mancato rispetto dell'obbligo di astensione, di mancata opzione tra le cariche e le funzioni incompatibili, di mancata vendita o ricorso al mandato fiduciario in caso di incompatibilità patrimoniale. In tali casi è pubblicata notizia nella Gazzetta Ufficiale e l'interessato decade di diritto da ogni ufficio, carica o attività pubblica incompatibili con la carica di governo; per le restanti cariche, funzioni e attività, incluse quelle di natura privatistica, si applicano le previsioni sul mandato fiduciario (in caso di mancata attuazione di queste ultime o di mancata vendita dei beni e delle attività patrimoniali rilevanti entro il termine prescritto, è nominato un commissario ad acta per l'attuazione delle misure).

I titolari di cariche di governo hanno l'obbligo di astensione dalla partecipazione a qualsiasi decisione che riguardi l'interesse in conflitto. È fatta eccezione per gli atti che hanno valore legislativo e in generale per gli atti del Presidente della Repubblica, di cui all'art. 89 della Costituzione.

È inoltre disposta la nullità degli atti adottati dal titolare della carica di governo in violazione degli obblighi di astensione. Tuttavia, il Consiglio dei ministri può convalidare tali atti per ragioni di interesse generale.

Specifiche sanzioni sono altresì previste nei confronti delle imprese che hanno conseguito vantaggi dagli atti adottati dal titolare della carica di governo in una situazione di conflitto di interessi. Se l'impresa svolge la propria attività in regime di autorizzazione o di concessione dello Stato, l'Autorità può disporre la decadenza dell'atto di concessione o di altro atto di assenso di amministrazioni pubbliche.

 

In tale quadro, il testo definisce due fattispecie principali di incompatibilità (generale e patrimoniale) per i titolari di cariche di governo nazionali.

 

Rientrano nell'incompatibilità generale: 

a) qualsiasi ufficio o carica pubblica, diverso dal mandato parlamentare, non ricoperto in ragione della funzione di governo svolta;

b) qualsiasi carica, ufficio o funzione, comunque denominata, ovvero l'esercizio di compiti di gestione in enti di diritto pubblico, anche economici, imprese e società pubbliche o private, organismi di diritto pubblico, consorzi, nonché aziende speciali e istituzioni degli enti locali ed in enti senza fini di lucro sottoposti a vigilanza e a controllo da parte del governo statale ovvero del governo regionale o locale, ad eccezione di quelli ricoperti in ragione della funzione di governo svolta;

c) l'esercizio di attività professionale o di lavoro autonomo, di qualsiasi natura, anche se gratuita, in forma associata o societaria, di consulenza o arbitrale, svolta in favore di soggetti pubblici o privati;

d) qualsiasi tipo di impiego o lavoro pubblico o privato.

Si prevede inoltre l'incompatibilità con tali cariche o attività anche se svolte o ricoperte all'estero.

I titolari delle cariche di governo nazionali iscritti ad albi o elenchi professionali sono sospesi di diritto dai relativi albi o elenchi per tutta la durata della carica.

I dipendenti pubblici e privati che assumono una carica di governo nazionale sono collocati in aspettativa o nell'analoga posizione prevista dagli ordinamenti di provenienza e secondo le rispettive norme.

 

È prevista l'incompatibilità patrimoniale con la proprietà, il possesso o la disponibilità di partecipazioni, da parte del titolare della carica, del coniuge o dei parenti entro il secondo grado, superiori al 2% del capitale sociale di un'impresa che:

a) svolga la propria attività in regime di autorizzazione o concessione rilasciata dallo Stato, dalle regioni o dagli enti locali, 

b) sia titolare di diritti esclusivi o che operi in regime di monopolio;

c) operi nei settori della difesa, del credito, dell'energia, delle comunicazioni, dell'editoria, della raccolta pubblicitaria o delle opere pubbliche o svolga altra attività di interesse nazionale. 

Vi è incompatibilità patrimoniale, anche quando, l'Autorità rileva una palese concentrazione di interessi patrimoniali e finanziari del titolare della carica di governo nazionale nel medesimo settore di mercato tale da interferire con l'imparzialità necessaria all'adempimento degli specifici compiti a cui il titolare della carica è preposto o da alterare le regole di mercato relative alla libera concorrenza.

La valutazione dei potenziali conflitti d'interesse si fonda dunque in primo luogo sulle dichiarazioni che il titolare della carica di governo nazionale è tenuto a trasmettere all'Autorità entro 20 giorni dall'assunzione della carica.

 

Queste contengono:

a) la titolarità di cariche o attività per cui è prevista l'incompatibilità generale, anche se cessate nei dodici mesi precedenti;

b) l'ultima dichiarazione dei redditi;

c) tutti i dati relativi ai beni immobili e mobili iscritti in pubblici registri e alle attività patrimoniali di cui siano titolari, o siano stati titolari nei sei mesi precedenti, anche per interposta persona, inclusi i dati relativi alla titolarità di imprese individuali, quote di partecipazione in società, associazioni o società di professionisti, trust di cui sia disponente, beneficiario, trustee o guardiano e agli strumenti finanziari;

d) eventuali contratti o accordi comunque stipulati con terzi, al fine di assumere, intraprendere o proseguire, dopo la cessazione della carica pubblica, un impiego o un'attività di qualunque natura.

 

Tali dichiarazioni devono essere presentate all'Autorità anche dal coniuge, dai parenti entro il secondo grado del titolare della carica di governo e dalle persone con lui stabilmente conviventi non a scopo di lavoro domestico, pena la reclusione da due a cinque anni.

A seguito di un procedimento l'Autorità invita all'opzione tra le cariche nel caso di incompatibilità generale. In caso di mancata opzione, l'interessato decade di diritto dall'incarico incompatibile con l'incarico di Governo.

In caso di incompatibilità patrimoniale l'interessato conferisce le attività indicate dall'Autorità ad una società fiduciaria, mediante mandato fiduciario senza rappresentanza.

 

Il testo regola inoltre il ‘pantouflage' dei titolari delle cariche di governo e dei soggetti ad essi equiparati. Viene definito in 1 anno dalla cessazione della carica il tempo massimo per non svolgere attività d'impresa o assumere incarichi presso imprese private o enti pubblici, se non previa una autorizzazione dell'Autorità che dovrà verificare l'insussistenza di conflitti di interessi e pronunciarsi entro un mese dalla richiesta. In caso di violazione l'Autorità applica una sanzione pecuniaria tra il doppio e il quadruplo del vantaggio economico ottenuto.

Viene stabilito inoltre che il titolare della carica, il coniuge, i conviventi e i parenti entro il secondo grado non possono aggiudicarsi procedure ad evidenza pubblica per la conclusione di contratti pubblici di rilevanza comunitaria di lavori, servizi o forniture in ambiti rientranti nel settore di competenza della carica rivestita o in ambiti connessi. I contratti conclusi in violazione del divieto sono nulli, con obbligo di restituzione dei compensi eventualmente percepiti e accertati ad essi riferiti.

 

Per quanto riguarda l'ineleggibilità dei membri del Parlamento, essa viene estesa anche ai sindaci e assessori dei comuni con popolazione inferiore a 20.000 abitanti (i sindaci dei comuni con popolazione superiore sono già ineleggibili), ai vice capi di gabinetto dei ministri, a tutti gli ufficiali delle Forze armate (ineleggibili limitatamente nella circoscrizione dove hanno prestato servizio).

Per i magistrati viene innalzato da 6 mesi a 2 anni prima dell'accettazione della candidatura il periodo durante il quale non devono aver esercitato le proprie funzioni nella circoscrizione di elezione.

Ai magistrati che sono stati eletti è precluso il rientro nei ruoli organici della magistratura di appartenenza.

Inoltre, l'ineleggibilità viene estesa anche ai direttori e vicedirettori di testate giornalistiche nazionali.

Viene rimodulata anche l'ineleggibilità dei rappresentanti in imprese in regime di autorizzazione o di concessione o finanziate con contributi pubblici, prevedendo l'ineleggibilità di tutti i dirigenti e dei consulenti legali, amministrativi e finanziari e comprendendo non solo le imprese in regime di autorizzazione o di concessione dello Stato, ma anche di tutti gli enti pubblici nazionali e di regioni e province autonome.