Costituzione, diritti e libertàConstitutional and institutional reforms

Diritti umani e contrasto alle discriminazioni

Human rights and fight against discrimination

Nel corso della XVIII Legislatura la I Commissione della Camera dei deputati ha esaminato alcune proposte di legge volte ad istituire un organismo nazionale per la promozione e la protezione dei diritti umani con la finalità di dare attuazione alla risoluzione n. 48/134 dell'Assemblea generale delle Nazioni Unite, del 20 dicembre 1993. La risoluzione impegna tutti gli Stati firmatari, tra cui l'Italia, ad istituire organismi nazionali, autorevoli ed indipendenti, per la promozione e la protezione dei diritti umani e delle libertà fondamentali.

Il 28 gennaio 2020, le Commissioni Affari costituzionali e Cultura della Camera dei deputati hanno approvato una risoluzione sul contrasto di fenomeni di odio e razzismo antisemita, nonché iniziative dedicate al ricordo delle persecuzioni subite dal popolo ebraico.

Al Senato si è costituita, il 15 aprile 2021, la Commissione straordinaria per il contrasto dei fenomeni di intolleranza, razzismo, antisemitismo e istigazione all'odio e alla violenza.

The1st Standing Commitee of the House of Deputies examined some bills for establishing a national body for the promotion and protection of human rights with the aim of implementing resolution no. 48/134 of the General Assembly of the United Nations, of 20 December 1993. The resolution commits all the signatory States, including Italy, to establish national, authoritative and independent bodies for the promotion and protection of human rights and fundamental freedoms. On 29 October 2020, the Commission resolved to adopt a unified text of the proposed laws, as a new basic text for the continuation of the examination, which provides for the establishment of the National Commission for the Promotion and Protection of Human Rights and for the fight against discrimination.

On 28 January 2020, the Constitutional Affairs and Culture Committees of the House adopted a resolution on countering anti-Semitic hate and racism, as well as initiatives dedicated to remembering the persecution of Jewish people. The Extraordinary Commission for the fight against intolerance, racism, anti-Semitism and incitement to hatred and violence was set up in the Senate on 15 April 2021.

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Nella seduta del 29 ottobre 2020  , la I Commissione ha provveduto all'abbinamento alle proposte di legge A.C. 855 (Quartapelle ed altri) e A.C. 1323 (on. Scagliusi ed altri), della proposta A.C. 1794 (on. Brescia ed altri). Nella medesima seduta, la Commissione ha adottato il testo unificato dei progetti di legge proposto dalla relatrice quale teso base. L'esame non si è però concluso entro la fine della legislatura.

Il testo unificato   delle proposte di legge istituisce la Commissione nazionale per la promozione e la protezione dei diritti umani e per il contrasto alle discriminazioni.

Il progetto ha la finalità di dare attuazione alla risoluzione n. 48/134 dell'Assemblea generale delle Nazioni Unite, del 20 dicembre 1993, che impegna tutti gli Stati firmatari, tra cui l'Italia, ad istituire organismi nazionali, autorevoli ed indipendenti, per la promozione e la protezione dei diritti umani e delle libertà fondamentali.

Nella seduta del 3 novembre 2021  , il Governo è intervenuto per ricordare "che la Commissione nazionale non è in alcun modo sostitutiva della funzione giudiziaria, considerato che non può e non deve emettere sanzioni né stabilire risarcimenti. Osserva piuttosto che la sua forza, se funziona come deve, sta nella sua capacità di agire in chiave preventiva rispetto a violazioni di leggi ed eventuali ricorsi, contribuendo così a ridurre la spesa pubblica nella giustizia".

 

L'articolo 1 del testo unificato stabilisce i princìpi generali del provvedimento, che intende promuovere e proteggere i diritti umani fondamentali, la parità di trattamento di tutte le persone e la rimozione di qualsiasi forma di discriminazione, nel rispetto dei princìpi della Costituzione, del diritto internazionale e dei trattati e convezioni internazionali di cui l'Italia è parte (comma 1). La Commissione può segnalare al Governo tra le convenzioni internazionali in materia di diritti umani e di libertà fondamentali, quelle che non sono ancora state ratificate dall'Italia e formulare proposte per la loro esecuzione (comma 2).
 
L'articolo 2 dispone l'istituzione della Commissione, ne individua lo scopo e le forme di autonomia, nonché la composizione.
La Commissione ha lo scopo di promuovere e proteggere i diritti fondamentali della persona, ed in particolare quelli stabiliti dalla Costituzione e dalle convenzioni internazionali di cui l'Italia fa parte; inoltre, essa controlla e garantisce la parità di trattamento e l'operatività degli strumenti di tutela contro ogni discriminazione (comma 1).
La Commissione è istituita quale organismo indipendente. Essa opera con piena indipendenza di giudizio e di valutazione e gode di autonomia, organizzativa, funzionale e finanziaria ed è dotata di personale e sede propri (comma 2).
La Commissione è composta da 5 membri. I componenti, sono scelti tra persone che oltre ad essere di indiscussa moralità, riconosciuta indipendenza, integrità ed elevata professionalità, devono avere una comprovata competenza nel campo dei diritti umani, dei diritti dei minori e delle scienze umane e devono aver svolto attività di protezione dei diritti della persona in Italia e all'estero (comma 3).
Ai sensi del comma 4, i componenti sono nominati con determinazione adottata d'intesa dei Presidenti di Camera e Senato, a maggioranza dei due terzi dei rispettivi componenti.
Le nomine sono effettuate a seguito di una manifestazione di interesse che tenga conto dei seguenti parametri e devono assicurare una adeguata parità di genere e tener conto:
  • della diversità etnica della società;
  • della gamma dei gruppi vulnerabili;
  • del rispetto della diversità;
  • della rappresentanza pluralistica delle forze sociali coinvolte nella promozione e nella protezione dei diritti umani.
Il presidente della Commissione è eletto tra i componenti della Commissione dai componenti medesimi con votazione a maggioranza; rimane in carica per due anni e sei mesi e non può essere rieletto fino al temine del suo mandato.
Il successivo comma 5 dispone che i componenti durano in carica 5 anni e il loro mandato non può essere rinnovato. Con le stesse procedure adottate per la nomina, si prevede che i componenti la Commissione possano essere revocati in qualsiasi momento nel caso si verifichino violazioni dei doveri di ufficio e della garanzia di indiscussa moralità e integrità.
Il testo individua diverse cause di incompatibilità con l'incarico di membro della Commissione (art. 2, comma 6). In particolare, costoro non possono svolgere o ricoprire, pena la decadenza:
  • cariche di natura elettiva o governativa;
  • impieghi pubblici o privati;
  • incarichi di amministrazione di società pubbliche o private;
  • attività imprenditoriali;
  • incarichi in associazioni che svolgono attività nel settore dei diritti umani;
  • attività nell'ambito o per conto di associazioni, partiti o movimenti politici.
In base all'art. 2, comma 7, i componenti la Commissione, se sono dipendenti di amministrazioni pubbliche, sono collocati fuori ruolo. Si prevede inoltre che i magistrati in servizio non possono fare parte della Commissione. Per i professori universitari di ruolo il testo specifica che sono collocati in aspettativa senza assegni. Il personale collocato fuori ruolo o in aspettativa non può essere sostituito.
Viene riconosciuta ai componenti la Commissione una indennità di funzione pari a 80.000 euro, facendo il testo riferimento ad un terzo del limite massimo per il compenso retributivo per le cariche pubbliche, al lordo dei contributi previdenziali ed assistenziali e degli oneri fiscali a carico del dipendente, previsto dall'articolo 13, comma 1, del decreto-legge n. 66 del 2014, che è pari a 240.000 euro. Per coloro che svolgono la funzione di Presidente non può essere stabilita alcuna indennità aggiuntiva (art. 2, comma 8).
L'incarico di componente, oltre che per la naturale scadenza del mandato o per decesso o impedimento, cessa esclusivamente in caso di dimissioni o di sopravvenuta accertata mancanza dei requisiti e delle qualità prescritti per la nomina. Alla sostituzione dei componenti cessati si provvede con le medesime modalità previste per la loro (art. 2, comma 9).
Possono partecipare alle riunioni della Commissione - ove se ne ravvisi la necessità nel caso in cui si tratti di affrontare specifici problemi di natura tecnica - rappresentanti delle amministrazioni dello Stato e rappresentanti del Governo italiano negli organismi internazionali e presso l'Unione europea deputati al controllo dell'adempimento degli obblighi assunti dall'Italia con la ratifica delle convenzioni internazionali in materia di diritti umani. Tali soggetti partecipano con funzioni consultive, senza diritto di voto "deliberativo" e senza compenso (art. 2, comma 10).
 
L'articolo 3 (comma 1) del testo individua in modo dettagliato i compiti della Commissione tra cui, in particolare:
  • vigilare sul rispetto dei diritti umani e su eventuali abusi perpetrati ai danni di popoli in Italia;
  • vigilare sulla parità di trattamento e sull'operatività degli strumenti di tutela, per la rimozione di qualsiasi forma di discriminazione fondata sulla nazionalità, sul sesso, sulla razza, sulla lingua, sulla religione, sulle opinioni politiche e sulle condizioni personali e sociali;
  • ricevere segnalazioni relative a specifiche violazioni o limitazioni dei diritti riconosciuti e fornire assistenza, nei procedimenti giurisdizionali o amministrativi, alle persone che si ritengono lese da comportamenti discriminatori;
  • svolgere inchieste al fine di verificare l'esistenza di fenomeni discriminatori e il rispetto dei diritti umani;
  • formulare raccomandazioni e pareri al governo e alle Camere su questioni connesse alle discriminazioni e al rispetto dei diritti umani. In particolare, può promuovere la firma o la ratifica degli accordi internazionali in materia. Il Governo sottopone al parere della Commissione i progetti di atti legislativi e regolamentari che possono avere un'incidenza diretta o indiretta su tali diritti;
  • redigere una relazione annuale alle Camere e al governo sull'attività svolta, sullo stato di attuazione degli atti internazionali concernenti la promozione e la protezione dei diritti umani in Italia e all'estero, sul rispetto dei diritti umani e sull'effettiva applicazione del principio di parità di trattamento e l'efficacia dei meccanismi di tutela e rimozione delle discriminazioni;
  • diffondere la conoscenza degli strumenti di tutela vigenti;
  • promuovere studi, ricerche, corsi di formazione e scambi di esperienze;
  • promuovere la cultura dei diritti umani, della parità di trattamento e del contrasto alle discriminazioni;
  • collaborare con le autorità e le istituzioni e gli organismi pubblici, quali i difensori civici, i garanti dei diritti dei detenuti comunque denominati e l'Ufficio per la promozione della parità di trattamento e la rimozione delle discriminazioni fondate sulla razza o l'origine etnica (UNAR);
  • fornire assistenza e rendere pareri alle amministrazioni pubbliche e ai soggetti privati che intendano inserire nei programmi di formazione e aggiornamento del personale le materie relative al rispetto dei diritti umani e delle libertà fondamentali e della parità di trattamento;
  • istituire un forum permanente per il pubblico confronto sull'operato della Commissione, al quale possono aderire le organizzazioni.
 
La Commissione ha la facoltà di richiedere informazioni e documenti a soggetti pubblici e privati (art. 3, comma 2).
Si prevede altresì che la Commissione possa disporre ispezioni e verifiche presso le strutture richiamate nella denunciata violazione dei diritti umani al fine di riscontrare le segnalazioni (art. 3, comma 3).
Ai medesimi fini, la Commissione può chiedere a enti e amministrazioni pubbliche di accedere a banche di dati o ad archivi in loro possesso (ad eccezione della Centro elaborazione dati del Ministero dell'interno e della banca dati nazionale del DNA) sentito il Garante per la protezione dei dati personali (art. 3, comma 5).
Le amministrazioni pubbliche responsabili delle strutture oggetto di visite, accessi e verifiche e, ove necessario, gli altri organi dello Stato collaborano con la Commissione nei limiti delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente (art. 3, comma 6).
Alla Commissione possono essere demandate funzioni derivanti dagli impegni internazionali previste da leggi di esecuzione di convenzioni internazionali in materia di diritti umani (art. 3, comma 4)
 
L'articolo 4 disciplina l' organizzazione e il funzionamento dell' ufficio di segreteria della Commissione, i criteri per l'assunzione di personale da parte della Commissione (da effettuare mediante concorso pubblico sulla base dei requisiti fissati dalla Commissione inclusa, in particolare, un'adeguata conoscenza delle principali lingue straniere) e il trattamento economico di detto personale (per il quale si fa rinvio al contratto nazionale collettivo del comparto Ministeri), nonché la redazione del rendiconto della gestione finanziaria, che è sottoposta al controllo della Corte dei conti. Il rendiconto è pubblicato sul sito internet della Commissione e del Ministero degli affari esteri in forme idonee ad assicurarne l'accessibilità agli utenti.
L'ufficio è composto da un organico iniziale di 30 unità, tra cui un direttore, un vice direttore, un segretario generale e 27 impiegati.
Il funzionamento, la dotazione organica, l'organizzazione interna, i bilanci, i rendiconti e la gestione delle spese, le funzioni del direttore dell'ufficio di segreteria e le procedure e le modalità di reclutamento del personale dell'ufficio sono disciplinati da un apposito decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, da emanarsi entro 30 giorni dall'entrata in vigore della legge, su proposta del Ministro degli affari esteri, di concerto con i ministri dell'Economia e delle finanze e della Pubblica amministrazione, previo parere delle Commissioni parlamentari competenti e sentita la Commissione medesima.
 
Alcune modalità di funzionamento della Commissione sono disciplinate direttamente dal testo (articolo 5) che prevede:
  • la presentazione da parte della Commissione di un rapporto all'autorità giudiziaria competente nel caso venga a conoscenza di fatti che possano costituire reato e svolge indagini di propria iniziativa, sulla base di segnalazioni individuali o collettive, anche qualora non sia presentata la relativa denuncia all'autorità giudiziaria:
  • la possibilità di chiedere la collaborazione delle amministrazioni dello Stato e di altri soggetti pubblici;
  • la possibilità di invitare le autorità competenti ad adottare misure per il ripristino dei diritti delle persone che abbiano subìto una violazione dei propri diritti umani fondamentali; o atti discriminatori
  • l'obbligo di basare la propria attività su princìpi di trasparenza e di imparzialità;
  • l'obbligo di motivare gli atti adottati.
 
Inoltre, è previsto un apparato sanzionatorio in caso di violazione degli obblighi di informazione e documentazione posti all'articolo 3, comma 2. È prevista la sanzione amministrativa pecuniaria da 4.000 a 15.000 euro nel caso in cui i soggetti obbligati rifiutino od omettano, senza giustificato motivo, di fornire informazioni e documenti: Nel caso di trasmissione di documenti e informazioni falsi è invece prevista la sanzione penale detentiva da 6 mesi a 3 anni, sempre che il fatto non costituisca più grave reato (art. 5, commi 4 e 5).
Inoltre, i componenti della Commissione e dell'ufficio di segreteria nonché i soggetti di cui gli stessi si avvalgono per l'adempimento delle proprie funzioni sono tenuti al segreto di ufficio (comma 5).
Infine, si prevede l'obbligo di pubblicazione, secondo criteri di trasparenza, dei provvedimenti della Commissione che può adottare ulteriori iniziative per diffondere la conoscenza dei provvedimenti adottati e dell'attività svolta (comma 6).
 
L'articolo 6 prevede che la Commissione possa avvalersi, senza ulteriori oneri a carico della finanza pubblica, della collaborazione di università, centri di studio, ricerca, organizzazioni non governative, associazioni e altri organismi di comprovata competenza e professionalità in materia di promozione e protezione dei diritti umani.
 
L'articolo 7 prevede la soppressione del DPCM 13 aprile 2007, che ha istituito il Comitato dei ministri per l'indirizzo e la guida strategica in materia di tutela dei diritti umani presso la Presidenza del Consiglio dei ministri – Dipartimento per le pari opportunità. Inoltre, si dispone l'abrogazione di alcune disposizioni relative all'Ufficio nazionale antidiscriminazioni razziali – UNAR, conseguenti al trasferimento alla Commissione di determinati compiti svolti attualmente da tale organismo.
 
L'articolo 8, infine, reca la copertura finanziaria per gli oneri derivanti dall'attuazione della legge pari a 2.500.000 euro annui a decorrere dal 2021.

Il 28 gennaio 2020   la I Commissione Affari costituzionali e la VII Commissione Cultura della Camera dei deputati hanno concluso la discussione di una risoluzione sul contrasto di fenomeni di odio e razzismo antisemita, nonché iniziative dedicate al ricordo delle persecuzioni subite dal popolo ebraico (risoluzione in commissione n. 7-00360) approvandola in un nuovo testo (risoluzione conclusiva 8-00061).

La discussione della risoluzione era stata avviata il 23 gennaio 2020, giorno di apertura del World Holocaust Forum 2020 a Gerusalemme dedicato al ricordo della Shoah e alla lotta all'antisemitismo.

Nella risoluzione le Commissioni impegnano il Governo:

  • a supportare ogni iniziativa mirata al contrasto della diffusione dei messaggi di odio e razzismo antisemita al fine di fermare la crescita esponenziale di episodi di violenza verbale e fisica nei confronti degli ebrei;
  • a prevedere adeguate iniziative mirate ad incentivare nelle scuole e nei presidi educativi delle comunità lo svolgimento di manifestazioni dedicate al ricordo delle persecuzioni subite dal popolo ebraico;
  • a sostenere l'attuazione di adeguati percorsi destinati ai giovani e finalizzati a sostenere l'importanza della memoria delle persecuzioni subite dagli ebrei.

 

L'esame della risoluzione segue una analoga iniziativa dell'ottobre 2018, quando l'Assemblea della Camera ha discusso e approvato alcune mozioni concernenti iniziative volte al contrasto dell'antisemitismo che, pur con accenti diversi, impegnano il governo ad assumere ogni iniziativa utile in tal senso, sia per reprimere il fenomeno, sostenendo le attività volte a identificare e perseguire con maggiore efficienza ed efficacia le aggressioni antisemite, sia per prevenirlo, con particolare riferimento al piano educativo e culturale (Camera dei deputati, Discussione delle mozioni Carfagna ed altri n. 1-00045, Fiano ed altri n. 1-00050, Lollobrigida ed altri n. 1-00051, Carbonaro, Belotti ed altri n. 1-00052 e Fornaro ed altri n. 1-00055 concernenti iniziative volte al contrasto dell'antisemitismo  , seduta del 4 ottobre 2018).

In quella occasione, il Sottosegretario di Stato alla Presidenza del Consiglio dei ministri Spadafora, intervenendo a nome del Governo pro tempore, ha ricordato che nel 2018 l'Italia è stata chiamata a presiedere l'Alleanza internazionale per la memoria dell'olocausto (IHRA)  , un organismo intergovernativo che promuove attività relative all'istruzione, alla memoria e alla ricerca sull'olocausto.

 

In merito agli impegni di cui alle mozioni approvate alla Camera, la Presidenza del Consiglio dei ministri ha trasmesso una nota, annunciata nella seduta del 26 giugno 2019, che sintetizza l'attività in materia di lotta all'antisemitismo svolta negli ultimi anni dall'UNAR- Ufficio nazionale antidiscriminazioni razziali, organo deputato dallo Stato a garantire il diritto alla parità di trattamento di tutte le persone (il testo integrale della nota in Camera dei deputati, L'attività di controllo parlamentare  , luglio 2019, pag. 57-59).

Il 15 aprile 2021 la sen. Liliana Segre è stata eletta Presidente della  Commissione straordinaria per il contrasto dei fenomeni di intolleranza, razzismo, antisemitismo e istigazione all'odio e alla violenza   istituita il 30 ottobre 2019  dall'Assemblea del Senato con l'approvazione della mozione n. 1/00136  .

La Commissione, costituita da 25 componenti, ha compiti di osservazione, studio e iniziativa per l'indirizzo e controllo sui fenomeni di intolleranza, razzismo, antisemitismo e istigazione all'odio e alla violenza nei confronti di persone o gruppi sociali sulla base di alcune caratteristiche quali l'etnia, la religione, la provenienza, l'orientamento sessuale, l'identità di genere o di altre particolari condizioni fisiche o psichiche. Essa controlla e indirizza la concreta attuazione delle convenzioni e degli accordi sovranazionali e internazionali e della legislazione nazionale relativi ai fenomeni di intolleranza, razzismo, antisemitismo e di istigazione all'odio e alla violenza, nelle loro diverse manifestazioni di tipo razziale, etnico-nazionale, religioso, politico e sessuale.

La Commissione svolge inoltre una funzione propositiva, di stimolo e di impulso, nell'elaborazione e nell'attuazione delle proposte legislative, e promuove ogni altra iniziativa utile a livello nazionale, sovranazionale e internazionale.

In particolare, la Commissione svolge le seguenti funzioni:

  • raccolta, ordinamento e pubblicazione di atti normativi, ricerche, pubblicazioni scientifiche e dati statistici sui risultati delle attività svolte da organismi che si occupano di questioni attinenti ai fenomeni di intolleranza, razzismo e antisemitismo, sia nella forma dei crimini d'odio, sia dei fenomeni di cosiddetto hate speech;
  • effettuazione, anche in collegamento con analoghe iniziative in ambito sovranazionale e internazionale, di ricerche, studi e osservazioni concernenti tutte le manifestazioni di odio nei confronti di singoli o comunità;
  • formulazione di osservazioni e proposte sugli effetti, sui limiti e sull'eventuale necessità di adeguamento della legislazione vigente al fine di assicurarne la rispondenza alla normativa dell'Unione europea e ai diritti previsti dalle convenzioni internazionali in materia di prevenzione e di lotta contro ogni forma di odio, intolleranza, razzismo e antisemitismo;
  • segnalazione agli organi di stampa ed ai gestori dei siti internet di casi di fenomeni di intolleranza, razzismo, antisemitismo e istigazione all'odio e alla violenza, richiedendo la rimozione dal web dei relativi contenuti ovvero la loro deindicizzazione dai motori di ricerca.

La Commissione trasmette annualmente al Governo e alle Camere una relazione annuale sull'attività svolta, recante in allegato i risultati delle indagini svolte, le conclusioni raggiunte e le proposte formulate.

La Commissione ha svolto nel 2022 una indagine conoscitiva   sulla natura, cause e sviluppi recenti del fenomeno dei discorsi d'odio, con particolare attenzione alla evoluzione della normativa europea in materia.

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