L'art. 1, comma 629, della legge n. 234 del 2021 
(legge di bilancio 2022), recano disposizioni in materia di magistratura onoraria.
In particolare, il comma 629 interviene sul decreto legislativo n. 116 del 2017 per dare attuazione agli "interventi tesi alla riforma della disciplina della magistratura onoraria in funzione dell'efficienza del sistema giustizia, attraverso misure coerenti con le sollecitazioni sovrannazionali e nel rispetto dei limiti imposti dall'ordinamento interno".
Si ricorda che il decreto legislativo n. 116 del 2017, in attuazione della delega conferita dalla legge n. 57 del 2016, ha proceduto ad una complessiva riforma della magistratura onoraria. In base alla riforma, l'incarico di magistrato onorario presenta le seguenti caratteristiche: ha natura inderogabilmente temporanea; si svolge in modo da assicurare la compatibilità con lo svolgimento di attività lavorative o professionali (per assicurare tale compatibilità, a ciascun magistrato onorario non può essere richiesto un impegno superiore a due giorni a settimana); non determina in nessun caso un rapporto di pubblico impiego. Il decreto legislativo supera, nel settore giudicante, la bipartizione tra giudice di pace e giudice onorario di tribunale (GOT) prevedendo un'unica figura di "giudice onorario di pace", magistrato addetto all'ufficio del giudice di pace. Il decreto legislativo ha previsto precise disposizioni relative alla durata dell'incarico, alle funzioni e ai compiti e all'indennità spettante ai magistrati onorari in servizio alla data di entrata in vigore della riforma. Quanto all'indennità, la riforma del 2017 individua la misura dei compensi annuali lordi del magistrato onorario, specificando che per l'esercizio delle funzioni e dei compiti previsti dal decreto legislativo tali compensi sono onnicomprensivi. Inoltre la riforma, pur confermando che l'indennità spettante ai magistrati onorari si compone di una parte fissa e di una parte variabile di risultato, realizza tuttavia una drastica riduzione delle indennità spettanti in base alla disciplina antecedente (quella che continua ad applicarsi ai magistrati in servizio al 15 agosto 2017).
L'entrata in vigore di tale riforma, inizialmente prevista alla scadenza del quarto anno successivo alla data di entrata in vigore del decreto legislativo stesso (15 agosto 2021) per i Capi da I a IX e al 31 ottobre 2021 per le disposizioni in materia di processo civile telematico, è stata da ultimo rinviata dall'art. 17-ter del decreto-legge n. 80 del 2021, che ha stabilito che le disposizioni dei Capi da I a IX si applichino, oltre che ai magistrati immessi nel servizio onorario successivamente alla data di entrata in vigore del decreto, anche ai magistrati onorari già in servizio a decorrere dal 1° gennaio 2022 e che le norme sul processo telematico entrino in vigore con riguardo ai procedimenti introdotti dinanzi al giudice di pace a decorrere dal 31 ottobre 2025. Il medesimo art. 17-ter ha altresì differito al 1° gennaio 2022 l'applicabilità del nuovo regime di attribuzione dell'indennità ai magistrati onorari in servizio.
Attualmente sono allo studio delle ipotesi di modifica della riforma del 2017. In particolare, la Commissione di studio presieduta dal dottor Claudio Castelli, istituita presso il Ministero della giustizia dal D.M. 23 aprile 2021 per elaborare proposte di interventi in materia di magistratura onoraria, ha concluso i propri lavori lo scorso 21 luglio 2021, con la predisposizione di una relazione finale. Vi sono inoltre alcune proposte di legge di modifica del decreto legislativo n. 116 del 2017 all'esame della Commissione giustizia del Senato (S.1516, S.1555, S.1582, S.1714 e S.1438).
Si ricorda inoltre che la Nota di aggiornamento al Documento di economia e finanza 2021 (NADEF) annuncia, tra i collegati alla decisione di bilancio, tra gli altri, un disegno di legge recante delega per la riforma della magistratura onoraria.
La lettera a) del comma 629, riscrive l'articolo 29 del decreto legislativo n. 116. Tale disposizione, nella formulazione previgente, prevedeva che i magistrati onorari in servizio alla data di entrata in vigore della riforma possono essere confermati, alla scadenza del primo quadriennio, per ciascuno dei tre successivi quadrienni (fermo restando il limite di età, fissato a 68 anni). La conferma ha luogo a domanda e secondo il procedimento delineato dalla riforma. La legge di bilancio modifica l'articolo 29, sostituendone anche la rubrica con la seguente "Contingente ad esaurimento dei magistrati onorari in servizio".
L'intervento correttivo è volto a rispondere ad alcuni dei rilievi mossi all'Italia dalla Commissione europea per quanto concerne il rapporto di lavoro dei magistrati onorari. Il 15 luglio 2021, infatti, la Commissione ha avviato una procedura di infrazione (2016/4081), inviando una lettera di costituzione in mora all'Italia sulla base del convincimento che la legislazione nazionale applicabile ai magistrati onorari non sia pienamente conforme al diritto del lavoro dell'UE. Il punto nodale sollevato dalla Commissione è il mancato riconoscimento ai magistrati onorari dello status di lavoratori, in quanto dal diritto italiano essi sono considerati volontari prestatori di servizi a titolo "onorario". Da tale mancato riconoscimento deriva l'assenza di una serie di tutele a favore degli stessi magistrati onorari, in ambiti quali le ferie, la maternità, la malattia, la giusta retribuzione, nonché l'abuso di contratti a tempo determinato che si succedono nel tempo. La Commissione europea ritiene che la normativa adottata dall'Italia nel 2017 (decreto legislativo n. 116 del 2017) non abbia ancora fornito soluzioni al riguardo e pertanto, facendo anche seguito alla sentenza della Corte di giustizia europea (C-658/18 del 16 luglio 2020) - che ha confermato l'applicabilità della direttiva 2003/88 sul lavoro subordinato all'attività svolta dal giudice di pace - ha deciso di aprire una nuova procedura di infrazione.
Si ricorda che già in precedenza (giugno 2016) la Commissione europea aveva chiuso negativamente nei confronti dell'Italia una procedura di infrazione (EU-Pilot 7779/15/EMPL) in relazione alla compatibilità con il diritto dell'Unione di specifici profili della disciplina nazionale relativa al servizio prestato dai magistrati onorari. In particolare, venivano contestati all'Italia il mancato riconoscimento di un periodo di ferie annuali retribuite, in violazione dell'art. 7 della direttiva 2003/88/CE, e del congedo di maternità, in violazione della direttiva 92/85/CEE sulla maternità e della direttiva 2010/41/UE sulla parità di trattamento; l'assenza di misure atte a prevenire eventuali abusi di successioni nei contratti di lavoro a tempo determinato, in violazione della clausola 5 dell'accordo quadro sui contratti a tempo determinato allegato alla direttiva 1999/70/CE; la disparità di trattamento rispetto ai magistrati professionali in tema di retribuzione, di indennità di fine rapporto e di regimi di sicurezza sociale, in violazione della clausola 4 del citato accordo quadro sui contratti a tempo determinato.
Per un'analisi della giurisprudenza europea e nazionale in tema di magistratura onoraria si rinvia alla Nota breve 246/1 .
In particolare, il nuovo comma 1 dell'articolo 29 stabilisce che i magistrati onorari in servizio alla data di entrata in vigore della legge Orlando (la disposizione si applica pertanto ai soli magistrati onorari in servizio al 15 agosto 2017) possano essere confermati a domanda sino al compimento del settantesimo anno di età (in precedenza 68 anni).
Ai fini della conferma, il comma 3 dell'articolo 29 stabilisce che con delibera del CSM siano indette tre distinte procedure valutative da tenersi con cadenza annuale nel triennio 2022/2024, riguardanti i magistrati onorari in servizio che rispettivamente, alla data del 15 agosto 2017, abbiano maturato:
- oltre 16 anni di servizio;
- tra i 12 e i 16 anni di servizio;
- meno di 12 anni di servizio.
Le procedure valutative, precisa il comma 4 dell'articolo 29, consistono in un colloquio orale, della durata massima di 30 minuti, relativo ad un caso pratico vertente sul diritto civile sostanziale e processuale ovvero sul diritto penale sostanziale e processuale, in base al settore in cui i candidati hanno esercitato, in via esclusiva o comunque prevalente, le funzioni giurisdizionali onorarie. Le procedure valutative devono svolgersi su base circondariale. Sempre il comma 4 disciplina la composizione della commissione di valutazione. La commissione di valutazione è composta:
- dal Presidente del tribunale o da un suo delegato,
- da un magistrato che abbia conseguito almeno la seconda valutazione di professionalità designato dal Consiglio giudiziario e
- da un avvocato iscritto all'albo speciale dei patrocinanti dinanzi alle magistrature superiori designato dal Consiglio dell'Ordine.
Le funzioni di segretario di ciascuna commissione sono esercitate da personale amministrativo in servizio presso l'amministrazione della giustizia, purché in possesso di qualifica professionale per la quale è richiesta almeno la laurea triennale. I segretari sono designati dal presidente della corte di appello nell'ambito del cui distretto insistono i circondari ove sono costituite le commissioni e individuati tra il personale che presta servizio nel distretto.
La disposizione prevede inoltre che nei circondari in cui le domande di conferma siano pari o superiori a 100, siano costituite tante commissioni in proporzione al numero di candidati da esaminare. Le misure organizzative necessarie per l'espletamento delle procedure valutative sono rimesse ad un successivo decreto del Ministro della giustizia, da adottarsi sentito il CSM. Con tale decreto si forniscono le indicazioni relative ai termini di presentazione delle domande di conferma, alla data di inizio delle procedure, alle modalità di sorteggio per l'espletamento del colloquio orale, alla pubblicità delle sedute di esame, all'accesso e alla permanenza nelle sedi di esame, alle prescrizioni imposte ai fini della prevenzione e protezione dal rischio del contagio da COVID-19. Ai componenti e al segretario delle commissioni è inoltre riconosciuto un gettone di presenza di euro 70 per ciascuna seduta dalla durata minima di due ore alla quale abbiano partecipato.
Il comma 5 dell'articolo 29 prevede che la domanda di partecipazione alla procedura di valutazione comporta rinuncia ad ogni ulteriore pretesa di qualsivoglia natura conseguente al rapporto onorario pregresso, salvo il diritto ad una indennità in caso mancata conferma.
A ben vedere il comma 2 dell'articolo 29 riconosce ai magistrati onorari che decidano di non partecipare al concorso per la conferma o che per qualsivoglia ragione non io superino, ferma la facoltà di rifiuto, una indennità determinata in misura forfettaria a titolo di ristoro integrale delle perdite subite per la illegittima reiterazione del rapporto onorario. Detta indennità è parametrata alla durata e quantità del servizio prestato (2.500 euro lorde per ciascun anno di servizio nel corso del quale il magistrato sia stato impegnato in udienza per almeno ottanta giornate e a euro 1.500 lorde per ciascun anno di servizio prestato nel corso del quale il magistrato sia stato impegnato in udienza per meno di ottanta giornate. E' previsto comunque un limite complessivo pro capite di 50.000 euro lorde), e la percezione della medesima comporta rinuncia ad ogni ulteriore pretesa di qualsivoglia natura conseguente al rapporto onorario cessato.
Il comma 6 dell'articolo 29 dispone che i magistrati onorari confermati, entro il termine di 30 giorni dalla comunicazione dell'esito della procedura valutativa, possono optare per il regime di esclusività delle funzioni onorarie. In tale ipotesi ad essi è corrisposto un compenso parametrato allo stipendio e alla tredicesima mensilità, spettante alla data del 31 dicembre 2021 al personale amministrativo giudiziario di Area III, posizione economica F3, F2 e F l , in funzione, rispettivamente, del numero di anni di servizio maturati di cui al comma 2, dal CCNL relativo al comparto funzioni centrali, con esclusione degli incrementi previsti per tali voci dai contratti collettivi nazionali di lavoro successivi al triennio 2019-2021. É inoltre corrisposta un'indennità giudiziaria in misura pari al doppio dell'indennità di amministrazione spettante al su richiamato personale amministrativo giudiziario e non sono dovute le voci retributive accessorie connesse al lavoro straordinario e quelle alimentate dalle risorse che confluiscono nel fondo risorse decentrate. Viene infine precisato che il trattamento economico sopra descritto non è cumulabile con gli eventuali redditi di pensione o da lavoro autonomo e dipendente.
Per i magistrati onorari confermati che non optino per il regime di esclusività delle funzioni onorarie il comma 7 dell'articolo 29 prevede la corresponsione di un compenso parametrato allo stipendio e alla tredicesima mensilità, spettante alla data del 31 dicembre 2021 personale amministrativo giudiziario di Area III, posizione economica F3, F2 e F l , in funzione, rispettivamente, del numero di anni di servizio maturati, dal CCNL relativo al comparto funzioni centrali con esclusione degli incrementi previsti per tali voci dai contratti collettivi nazionali di lavoro successivi al triennio 2019-2021. É inoltre corrisposta un'indennità giudiziaria in misura pari all'indennità di amministrazione spettante al citato personale amministrativo giudiziario e non sono dovute le voci retributive accessorie connesse al lavoro straordinario e quelle alimentate dalle risorse che confluiscono nel fondo risorse decentrate.
Inoltre, ai magistrati onorari che optino per la non esclusività trova applicazione, in quanto compatibile, l'articolo 1, comma 3 del decreto legislativo n. 116, nella parte in cui prevede che l'incarico onorario si svolga in modo da assicurare la compatibilità con lo svolgimento di attività lavorative o professionali che dunque all'onorario non possa essere richiesto un impegno complessivamente superiore a due giorni a settimana.
Il comma 8 dell'articolo 29 poi, riconosce ai magistrati onorari il buono pasto nella misura spettante al personale dell'amministrazione giudiziaria, per ogni udienza che si protragga per un numero di ore superiori a sei, come risultante da specifica attestazione del dirigente dell'ufficio giudiziario.
Il comma 9 dell'articolo 29, infine, prevede che i magistrati onorari che non presentino domanda di partecipazione al concorso per la conferma cessano dal servizio; ciò in ragione della illegittimità di ulteriori proroghe del regime attuale sancito a chiare lettere dalla Commissione europea nella lettera di costituzione in mora.
Le lettere b) e d) del comma 629 recano disposizioni di coordinamento conseguenti alla conferma nell'incarico dei magistrati onorari confermati.
Nel dettaglio la lettera b) interviene sull'art. 30 del d.lgs. n. 116 del 2017, per prorogare dal 15 agosto 2025 fino "al raggiungimento del limite di permanenza in servizio" l'efficacia della disciplina transitoria sulle funzioni ed i compiti che possono essere svolti dai giudici onorari che si trovavano già in servizio il 15 agosto 2017 (data di entrata in vigore della riforma).
In base all'articolo 30, nella sua formulazione vigente, fino al 2025, dunque, il presidente del tribunale potrà:
- assegnare all'ufficio per il processo del tribunale i giudici onorari di pace già in servizio alla data del 15 agosto 2017 come giudici onorari di tribunale e, a domanda, quelli già in servizio come giudici di pace;
- assegnare la trattazione dei nuovi procedimenti civili e penali di competenza del tribunale esclusivamente ai giudici onorari di pace in servizio alla data del 15 agosto 2017 come giudici onorari di tribunale.
Fino alla medesima data, inoltre, il presidente assegna la trattazione dei procedimenti civili e penali di nuova iscrizione e di competenza dell'ufficio del giudice di pace, esclusivamente ai giudici onorari di pace già in servizio alla data del 15 agosto 2017 come giudici di pace, compresi coloro che risultano assegnati all'ufficio per il processo.
La lettera d) interviene invece sull'art. 32 del decreto legislativo n. 116 del 2017, per sopprimerne il primo comma recante la norma transitoria relativa all'entrata in vigore della riforma con riguardo ai magistrati onorari in servizio alla data del 15 agosto 2017.
La lettera c) del comma 629 riscrive, poi, l'articolo 31 del decreto legislativo n. 116 del 2017. Ai magistrati onorari in servizio al 15 agosto 2017 - stante la mancata entrata in vigore delle disposizioni della riforma Orlando in punto di trattamento economico, in ragione del rinvio al 31.12.2021 operato dall'art. 8-bis, comma 1, lett. b) del D.L. 30 dicembre 2019, n. 162 (conv. legge n. 8 del 2020) - continuerà ad applicarsi il regime del cottimo fino alla conferma.
L'art. 1, comma 630, della legge n. 234 del 2021 interviene invece sulla dotazione organica, stabilendo che nelle more della conclusione delle procedure valutative, non trovano applicazione le disposizioni di cui al decreto del Ministro della giustizia di concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze del 22 febbraio 2018, emanato ai sensi dell'articolo 3 del decreto legislativo 13 luglio 2017, n. 116 (disposizioni che portavano la dotazione organica complessiva della magistratura onoraria ad 8000 unità) e la dotazione organica dei giudici onorari di pace e dei vice procuratori onorari è fissata in complessive 6.000 unità (rispetto alle 5.300 attualmente in servizio). Sarà pertanto possibile sin da subito attivare procedure di reclutamento di 700 nuovi magistrati onorari. Si prevede infine che all'esito delle procedure concorsuali, la predetta dotazione organica venga rideterminata, con le medesime modalità di cui al predetto articolo 3, nei limiti delle risorse finanziarie disponibili a legislazione vigente.
L'art. 1, comma 631, prevede che ai magistrati onorari confermati che non esercitano l'opzione per il regime di esclusività delle funzioni onorarie si applicano in quanto compatibili le disposizioni in materia previdenziale di cui all'articolo 1, commi 7 -ter e 7 -quater, del decreto-legge 9 giugno 2021, n. 80 (conv. legge n. 113 del 2021).
Il comma 7-ter prevede che, per i professionisti assunti a tempo determinato dalle pubbliche amministrazioni per l'attuazione di progetti previsti dal PNRR, con procedure concorsuali semplificate o attraverso l'iscrizione in un apposito elenco, non è richiesta la cancellazione dall'albo, collegio o ordine professionale di appartenenza e l'eventuale assunzione non determina in nessun caso la cancellazione d'ufficio. Ai medesimi soggetti si consente di ottenere il ricongiungimento dei periodi di contribuzione presso l'INPS (dovuti per la durata dei contratti relativi al PNRR) con quelli presso la cassa previdenziale di appartenenza a titolo gratuito, ovvero di chiedere che la contribuzione previdenziale dovuta per tali contratti sia versata, a scelta del professionista, direttamente alla cassa previdenziale di appartenenza.