Giustizia

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Giustizia

Justice

L'inizio della XVIII legislatura si è caratterizzato - nel settore della giustizia - per un vivace dibattito su alcuni temi quali il contrasto dei fenomeni corruttivi e la riforma della prescrizione dei reati.

Con riguardo al settore penale uno dei principali filoni di intervento è individuabile nel contrasto dei fenomeni corruttivi. In particolare, è stata approvata la legge c.d. "legge spazzacorrotti" (legge n. 3 del 2019 ), volta ad inasprire le pene per i delitti di corruzione, estendere a tali casi tecniche investigative speciali sotto copertura, rafforzare la deterrenza tramite l'interdizione perpetua dai pubblici uffici o l'incapacità in perpetua di contrattare con la pubblica amministrazione per gli autori di atti di corruzione.

Un'ulteriore direttrice di intervento è ravvisabile nel contrasto del fenomeno della violenza contro le donne, tradottosi in particolare nell'approvazione del c.d. Codice rosso (legge n. 69 del 2019 ), volto a rafforzare la tutela penale - anche tramite l'introduzione di nuove fattispecie delittuose ed inasprimento delle pene per quelle esistenti - e la tutela processuale delle vittime di reati violenti, con particolare riferimento ai reati di violenza sessuale e domestica.

Con riguardo al settore civile, la prima parte della legislatura si è caratterizzata per la centralità del tema del diritto della crisi di impresa. In particolare, una riforma delle discipline della crisi di impresa e dell'insolvenza è contenuta nel decreto legislativo n. 14 del 2019 , che il Governo ha emanato in attuazione della delega prevista dalla legge n. 155 del 2017 . Anche a seguito della crisi economica determinata dall'epidemia da Covid-19, l'entrata in vigore del codice della crisi d'impresa e dell'insolvenza, inizialmente prevista per il 15 agosto 2020 è stata differita da ultimo al 15 luglio 2022.E' stata inoltre approvata la legge n. 31 del 2019 , volta a riformare l'azione di classe (c.d. class action), con la finalità di potenziare questo istituto allargandone il campo d'applicazione.

La seconda parte della legislatura è stata invece caratterizzata in larga misura dai due fattori di contesto che hanno coinvolto tutto il "sistema paese": la pandemia e il processo riformatore determinato dall'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR).

Il PNRR ha infatti individuato nella lentezza di realizzazione di alcune riforme strutturali un limite al potenziale di crescita dell'Italia e conseguentemente ha inserito la riforma del sistema giudiziario - incentrata sull'obiettivo della riduzione del tempo del giudizio - tra le c.d. riforme orizzontali, o di contesto, che consistono in innovazioni strutturali dell'ordinamento, tali da interessare, in modo trasversale, tutti i settori di intervento del Piano. Per realizzare questa finalità, il Piano ha previsto - oltre a riforme ordinamentali, da realizzare ricorrendo allo strumento della delega legislativa - anche il potenziamento delle risorse umane e delle dotazioni strumentali e tecnologiche dell'intero sistema giudiziario, al quale sono destinati specifici investimenti.

L'Italia ha dunque assunto l'impegno di ridurre del 40% il tempo medio di durata dei procedimenti del civile e del 25% per il penale, nonché di ridurre del 90% l'arretrato che grava sugli uffici giudiziari.

Per ridurre la durata dei giudizi, il PNRR si prefigge i seguenti obiettivi:

portare a piena attuazione l'Ufficio del processo, introdotto in via sperimentale dal d.l. n. 90 del 2014;
rafforzare la capacità amministrativa del sistema, per valorizzare le risorse umane, integrare il personale delle cancellerie, e sopperire alla carenza di professionalità tecniche, diverse da quelle di natura giuridica, essenziali per attuare e monitorare i risultati dell'innovazione organizzativa;
potenziare le infrastrutture digitali con la revisione e diffusione dei sistemi telematici di gestione delle attività processuali e di trasmissione di atti e provvedimenti;
garantire al sistema giustizia strutture edilizie efficienti e moderne;
contrastare la recidiva dei reati potenziando gli strumenti di rieducazione e di reinserimento sociale dei detenuti.

Il percorso per il conseguimento degli obiettivi si articola in più fasi, di cui alcune sono già compiute mentre altre sono in corso di attuazione.

Con riguardo alle riforme collegate al PNRR, il Parlamento ha approvato la legge delega di riforma del processo penale (legge n. 134 del 2021 ), che intende coniugare obiettivi di maggiore efficienza del sistema con il rispetto delle fondamentali garanzie e principi costituzionali in materia penale.

L'impianto della riforma poggia su due pilastri. Da un lato incide sulle norme del processo penale, operando sulle varie fasi – dalle indagini fino al giudizio in Cassazione – allo scopo di sbloccare possibili momenti di stasi, di incentivare i riti alternativi, di far arrivare a processo solo i casi meritevoli dell'attenzione del giudice. D'altro lato, la riforma prevede interventi sul sistema sanzionatorio penale, capaci di produrre anche effetti di deflazione processuale. Una specifica disciplina concerne la ragionevole durata del giudizio di impugnazione, del quale è prevista l'improcedibilità in caso di eccessiva durata.

In attuazione della delega, il Governo ha trasmesso alle Camere lo schema di decreto legislativo A.G. n. 414 , sul quale le Commissioni competenti hanno espresso un parere favorevole; il Consiglio dei ministri del 28 settembre 2022 ha approvato, in esame definitivo, il decreto legislativo di attuazione della riforma penale.

Nel settore civile è stata approvata la legge n. 206 del 2021 che, analogamente alla parallela riforma del processo penale, presenta un duplice contenuto: da una parte delega il Governo alla riforma del processo civile, dettando specifici principi e criteri direttivi, e dall'altra modifica direttamente alcune disposizioni sostanziali e processuali relative ai procedimenti in materia di diritto di famiglia, esecuzione forzata e accertamento dello stato di cittadinanza. La riforma punta a fornire risposte più celeri alle esigenze quotidiane dei cittadini e delle imprese, intervenendo su un doppio binario: da un lato, valorizzando e perfezionando gli strumenti di risoluzione alternativa delle controversie – i cosiddetti ADR – al fine di deflazionare il carico dei tribunali favorendo soluzioni consensuali dei conflitti; dall'altro, agendo sulle procedure, con interventi mirati e circoscritti, nell'ottica della semplificazione e della riduzione dei tempi . La riforma mira a realizzare una maggiore concentrazione delle attività processuali nell'ambito della prima udienza di comparizione delle parti e di trattazione della causa.

In attuazione della delega, il Governo ha trasmesso alle Camere lo schema di decreto legislativo A.G. 407 , sul quale le Commissioni competenti hanno formulato un parere favorevole, condizionato all'accoglimento di alcuni rilievi; il Consiglio dei ministri del 28 settembre 2022 ha approvato, in esame definitivo, il decreto legislativo di attuazione della riforma.

Il PNRR ha inoltre collocato la riforma delle procedure di insolvenza tra gli interventi prioritari da effettuare in materia di giustizia. In tale ambito, il decreto-legge n. 118 del 2021 , ha disciplinato, a decorrere dal 15 novembre 2021, l'istituto della composizione negoziata per la soluzione della crisi d'impresa, operando su due direttrici: l'introduzione di un nuovo strumento di ausilio alle imprese in difficoltà, di tipo negoziale e stragiudiziale, e la modifica della legge fallimentare con l'anticipazione di alcune disposizioni del codice della crisi ritenute utili ad affrontare la crisi economica in atto. Il cuore della nuova normativa è la «composizione negoziata della crisi». Si tratta di un percorso volontario, attraverso il quale l'imprenditore, lontano dalle aule giudiziarie, in assoluta riservatezza, si rivolge a un esperto, terzo e imparziale. Il provvedimento, che risponde alle indicazioni del PNRR per quanto riguarda le procedure extragiudiziali e la piattaforma online, è stato poi attuato dal decreto dirigenziale 28 settembre 2021 e da ultimo trasfuso nel corpo del Codice dal decreto legislativo n. 83 del 2022 . Tale provvedimento apporta numerose modifiche al Codice, dando attuazione alla direttiva (UE) 2019/1023, riguardante i quadri di ristrutturazione preventiva, l'esdebitazione e le interdizioni, e le misure volte ad aumentare l'efficacia delle procedure di ristrutturazione, insolvenza ed esdebitazione.

Un ulteriore filone di intervento, anch'esso legato agli obiettivi del PNRR, interessa la giustizia tributaria ed è volto a ridurre il numero di ricorsi alla Corte di Cassazione e consentire una loro trattazione più spedita. In tale ambito il Parlamento ha approvato la legge n. 130 del 2022 , che contiene disposizioni volte a professionalizzare il giudice tributario e a ridurre la durata del processo tributario, con particolare riguardo anche al contenzioso di legittimità pendente presso la Corte di Cassazione.

Infine, nell'ambito del processo di riforme strutturali della giustizia, al di fuori degli obiettivi posti dal PNRR ma concernenti profili strettamente attinenti ad esso, vanno ricordati:

la stabilizzazione dei magistrati onorari in servizio al 15 agosto 2017 e l'incremento della dotazione organica della magistratura onoraria (art. 1, commi 629-633, della legge n. 234 del 2021 - legge di bilancio 2022);
la riforma dell'ordinamento giudiziario e del consiglio superiore della magistratura. La legge n. 71 del 2022 da un lato ha infatti introdotto nuove norme, immediatamente precettive, in materia ordinamentale, organizzativa e disciplinare, di eleggibilità e ricollocamento in ruolo dei magistrati e di costituzione e funzionamento del Consiglio superiore della magistratura; dall'altro ha previsto un'ampia delega al Governo per riformare l'ordinamento giudiziario ed adeguare l'ordinamento giudiziario militare. La delega deve essere esercitata entro il 21 giugno 2023.

Tra le questioni rimaste aperte alla fine della legislatura si segnalano inoltre quelle collegate ai moniti al legislatore contenuti in alcune sentenze della Corte costituzionale.

In particolare il tema dell'accesso ai benefici penitenziari e alla liberazione condizionale da parte di detenuti condannati per specifici reati ritenuti tali da precludere l'accesso ai benefici stessi in assenza di collaborazione con la giustizia (c.d. reati ostativi), il tema del cognome dei figli e quello del reato di diffamazione sono stati affrontati dalle Camere con l'esame di proposte di legge che non hanno però concluso l'iter parlamentare.

The beginning of the XVIII legislature was characterized - in the justice sector - by a lively debate on certain issues such as the fight against corruption and the reform of the prescription of crimes.

With regard to the criminal sector, one of the main lines of intervention can be identified in the fight against corruption. A further guideline of intervention can be seen in the contrast of the phenomenon of violence against women, translated in particular in the approval of the so-called Red Code (law no.69 of 2019), aimed at strengthening criminal protection - also through the introduction of new criminal offenses and increased penalties for existing ones - and the procedural protection of victims of violent crimes, with particular reference to crimes of sexual and domestic violence.

With regard to the civil sector, the first part of the legislature was characterized by the centrality of the issue of business crisis law. In particular, a reform of the disciplines of the business crisis and insolvency is contained in the legislative decree n. 14 of 2019, which the Government issued in implementation of the delegation provided for by law no. 155 of 2017. Also following the economic crisis caused by the Covid-19 epidemic, the entry into force of the business crisis and insolvency code, initially scheduled for 15 August 2020, was last deferred to 15 July 2022. Law no. 31 of 2019, aimed at reforming the class action, with the aim of strengthening this institution by broadening its field of application.

The second part of the legislature was instead characterized to a large extent by the two context factors that involved the whole "country system": the pandemic and the reform process determined by the implementation of the National Recovery and Resilience Plan (PNRR).

The PNRR has in fact identified the slowness of implementation of some structural reforms as a limit to Italy's growth potential and consequently has included the reform of the judicial system - focused on the objective of reducing judicial time - among the so-called horizontal or contextual reforms, which consist of structural innovations of the legal system, such as to affect, in a transversal way, all the intervention sectors of the Plan. To achieve this purpose, the Plan envisages - in addition to legal reforms, to be implemented using the instrument of legislative delegation - also the strengthening of human resources and instrumental and technological equipment of the entire judicial system, to which specific investments are intended.

Italy has therefore made a commitment to reduce the average duration of civil proceedings by 40% and criminal proceedings by 25%, as well as to reduce the backlog of judicial offices by 90%.

To reduce the duration of judgments, the PNRR has the following objectives:

bring to full implementation the Office of the trial, introduced on an experimental basis by the legislative decree n. 90 of 2014;
strengthen the administrative capacity of the system, to enhance human resources, integrate the staff of the chancelleries, and make up for the lack of technical skills, other than those of a legal nature, essential for implementing and monitoring the results of organizational innovation;
strengthen digital infrastructures with the revision and dissemination of telematic systems for the management of trial activities and for the transmission of documents and provisions;
guaranteeing efficient and modern building structures for the justice system;
counteract the recidivism of crimes by strengthening the tools for re-education and social reintegration of prisoners.

The process for achieving the objectives is divided into several phases, some of which have already been completed while others are in the process of being implemented.

With regard to the reforms related to the PNRR, the Parliament approved the delegated law for the reform of the criminal process (law n.134 of 2021), which intends to combine the objectives of greater efficiency of the system with compliance with the fundamental guarantees and constitutional principles in criminal matters. .

The structure of the reform rests on two pillars. On the one hand, it affects the rules of the criminal trial, operating on the various phases - from the investigation to the judgment in the Supreme Court - in order to unlock possible moments of stasis, to encourage alternative rites, to bring to trial only cases worthy of attention. of the judge. On the other hand, the reform provides for interventions on the penal sanctioning system, capable of also producing effects of procedural deflation. A specific discipline concerns the reasonable duration of the appeal judgment, which is prevented from being prevented in the event of excessive duration.

In implementation of the delegation, the Government sent the draft legislative decree A.G. n. 414, on which the competent Commissions have expressed a favorable opinion.

In the civil sector, law no. 206 of 2021 has a twofold content: on the one hand it delegates the Government to reform the civil process, dictating specific principles and guiding criteria, and on the other it directly modifies some substantive and procedural provisions relating to proceedings relating to family law, forced execution and ascertaining the status of citizenship. The reform aims to provide quicker responses to the daily needs of citizens and businesses, intervening on a double track: on the one hand, enhancing and perfecting alternative dispute resolution tools - the so-called ADRs - in order to deflate the burden of the courts fostering consensual solutions to conflicts; on the other, by acting on the procedures, with targeted and limited interventions, with a view to simplifying and reducing time. The reform aims to achieve a greater concentration of procedural activities in the context of the first hearing for the appearance of the parties and for the discussion of the case.

In implementation of the delegation, the Government sent the draft legislative decree A.G. 407, on which the competent Commissions have formulated a favorable opinion, conditional on the acceptance of some findings.

The PNRR has also placed the reform of insolvency procedures among the priority actions to be taken in the field of justice. In this context, the decree-law no. 118 of 2021, with effect from 15 November 2021, regulated the institution of the negotiated settlement for the solution of the business crisis, operating on two lines: the introduction of a new tool to help companies in difficulty, of the type negotiation and extrajudicial, and the modification of the bankruptcy law with the anticipation of some provisions of the crisis code considered useful to face the current economic crisis. The heart of the new legislation is the "negotiated settlement of the crisis". It is a voluntary process, through which the entrepreneur, away from the courtrooms, in absolute confidentiality, turns to an expert, third and impartial. The provision, which responds to the indications of the PNRR regarding out-of-court procedures and the online platform, was then implemented by the managerial decree of 28 September 2021 and most recently transfused into the body of the Code by legislative decree no. 83 of 2022. This provision makes numerous changes to the Code, implementing Directive (EU) 2019/1023, concerning preventive restructuring frameworks, debt relief and disqualifications, and measures aimed at increasing the effectiveness of restructuring procedures , insolvency and debt relief.

A further line of intervention, also linked to the objectives of the PNRR, concerns tax judiciary and is aimed at reducing the number of appeals to the Court of Cassation and allowing them to be dealt with more quickly. In this context, Parliament approved law no. 130 of 2022, which contains provisions aimed at professionalising the tax judge and reducing the duration of the tax process, with particular regard to the legitimacy dispute pending at the Court of Cassation.

Finally, in the context of the process of structural reforms of justice, outside the objectives set by the PNRR but concerning profiles strictly related to it, it should be remembered:

the stabilization of the honorary judges in service as of August 15, 2017 and the increase in the staffing of the honorary judiciary (Article 1, paragraphs 629-633, of Law No. 234 of 2021 - Budget Law 2022);
the reform of the judiciary and the higher council of the judiciary. Law n. 71 of 2022, on the one hand, introduced new rules, immediately prescriptive, on legal, organizational and disciplinary matters, for the eligibility and redeployment of magistrates and for the constitution and functioning of the High Council of the Judiciary; on the other hand, it provided for a broad delegation to the Government to reform the judiciary and adapt the military judiciary. The proxy must be exercised by 21 June 2023.

Among the questions that remained open at the end of the legislature, there are also those related to the warnings to the legislator contained in some judgments of the Constitutional Court.

In particular, the issue of access to penitentiary benefits and conditional release by prisoners convicted of specific crimes deemed such as to preclude access to the benefits in the absence of collaboration with the courts (so-called impedimental crimes), the topic of the surname of children and that of the crime of defamation were faced by the Chambers with the examination of bills which, however, have not concluded the parliamentary process.