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Il Ministro della difesa, il 12 settembre 2024, ha trasmesso alle Camere, il Documento programmatico pluriennale per la Difesa (DPP) per il triennio 2024-2026 (Doc. CCXII, n.2).
La presentazione del documento è prevista, entro la data del 30 aprile di ogni anno, dall'articolo 536, comma 1, del codice dell'ordinamento militare (decreto legislativo n. 66 del 2010). La legge lo definisce un "piano di impiego pluriennale", finalizzato a riassumere:
Il documento è diviso in due tomi.
Il tomo I è composto da tre parti e da cinque allegati (che riguardano, tra l'altro, le priorità politiche, le schede delle missioni internazionali e i dati sul personale). La prima parte definisce l'approccio Strategico Nazionale, delineando il contesto geopolitico globale, la cooperazione a livello internazionale e l'evoluzione degli impegni operativi. La seconda parte riguarda lo sviluppo dello Strumento militare, cioè gli indirizzi strategici, le esigenze operative di ciascuna Forza Armata e quelle interforze e quelle trasversali, le linee di sviluppo capacitativo e i programmi per la sicurezza del territorio (con riferimento all'Arma dei carabinieri). La parte terza è dedicata al Bilancio della difesa, e definisce il quadro delle risorse disponibili, articolate in missioni, programmi e azioni, nonché il bilancio in chiave NATO.
Il tomo II è invece dedicato alla programmazione della difesa, con l'indicazione dei programmi di previsto avvio, di quelli operanti e delle ulteriori esigenze prioritarie da finanziare.
La struttura del documento è uguale a quella della versione precedente, anche se il testo è più sintetico: ad esso dovrebbe infatti accompagnarsi un "Report Difesa", non ancora pubblicato, dal carattere più divulgativo.
Il contesto globale di riferimento è – come ben noto - caratterizzato da molti elementi di instabilità. Rispetto a tale quadro – sottolinea il DPP - l'aggressione russa all'Ucraina ha determinato un punto di rottura, delineando "una profonda polarizzazione a livello globale, in uno scenario che vede tendenzialmente contrapposti il modello liberaldemocratico e quello autoritario-totalitario, a cui partecipano attori globali (in primis Russia e Cina) e potenze regionali (in primis l'Iran)". Lo shock sistemico – si legge ancora - "ha coinvolto anche l'intero sistema economico e commerciale globale, determinando la necessità di rivedere le catene di approvvigionamento energetico e confermando, al contempo, la strategicità delle infrastrutture critiche, siano esse logistiche, energetiche o di comunicazione".
Su un altro quadrante, la crisi mediorientale "costituisce una concreta minaccia di escalation a livello regionale, come dimostrato dal coinvolgimento di numerosi attori – statuali e non… con un rischio di spill over del conflitto, con effetti devastanti su scala globale", mentre l'Iran continua a costituire "un fattore determinante di instabilità". Nel Mediterraneo, in contesto già complesso e delicato, si assiste ad un rinnovato fenomeno di "territorializzazione" del mare da parte dei Paesi rivieraschi, cui si somma l'assertiva influenza di Mosca.
Nei Balcani occidentali il percorso di integrazione euro-atlantico, oltre che dalla persistente influenza russa, è messo a rischio "dal riaccendersi di tensioni etniche, soprattutto nelle relazioni tra Serbia e Kosovo e in Bosnia-Erzegovina".
La situazione del Sahel sta vivendo "un grave deterioramento, con la proliferazione di gruppi armati ribelli affiliati alle principali sigle terroristiche", cui si aggiunge la competizione strategica, cui partecipano attori globali e potenze regionali, soprattutto per quanto attiene lo sfruttamento delle "terre rare", sempre più determinanti per lo sviluppo tecnologico.
Nel Corno d'Africa, oltre alle criticità perduranti, una ulteriore "fonte di instabilità è stato il recente riconoscimento formale del Somaliland da parte dell'Etiopia, in cambio della concessione del porto di Berbera quale importante accesso etiope al Mar Rosso".
Il documento cita poi la crescente competizione nell'Indo-Pacifico, l'attenzione che deve essere prestata alla regione artica, ai cambiamenti climatici e agli squilibri demografici.
Per quanto riguarda il contesto delle alleanze, l'attenzione principale del documento è, ovviamente, su NATO, UE e ONU. L'invasione russa ha spinto la Nato a un processo di adeguamento e rafforzamento della propria postura, cui l'Italia partecipa attivamente. Tra le priorità nazionali emerge anche "il consolidamento del c.d. "pilastro europeo" della NATO, attraverso il rafforzamento della sinergia e della complementarietà con l'UE". Per l'Ue si cita l'evoluzione della Capacità di dispiegamento rapido, l'impegno nella Cooperazione strutturata permanente (PESCO), nella Strategia di sicurezza marittima e il finanziamento dello Strumento europeo per la pace (EPF). Per le missioni ONU L'Italia continua ad essere un rilevante contributore, il primo tra i Paesi occidentali in termini di truppe schierate (22° su base mondiale) e 7° in assoluto per finanziamento delle attività di peace keeping. Vengono poi citate altre iniziative multilaterali, come l'Iniziativa europea d'intervento (EI2), di cui alcune a guida italiana.
Dal punto di vista geografico – sottolinea infine il documento - "l'impiego dello Strumento militare copre tutti i punti nevralgici delle aree di prioritario interesse strategico nazionale: dai Paesi baltici lungo tutto il Fianco Est della NATO, dal Medio Oriente al Corno d'Africa, dal Mar Rosso sino al Golfo di Guinea passando per il Sahel, oltre ovviamente all'impegno sul territorio, sulle acque e sui cieli nazionali". Sotto il profilo della loro durata, "si tratta di operazioni di portata variabile, in quanto si passa da missioni esauritesi nel lasso di tempo di qualche mese ad altre che arrivano a coprire un notevole arco temporale".
Nella seconda parte del Tomo I, relativa allo sviluppo dello Strumento militare, vengono analizzate le principali linee di sviluppo capacitivo di ciascuna componente della Difesa e interforze. Questa parte è poi dettagliata nel Tomo II, che contiene i singoli programmi di ammodernamento e rinnovamento.
Per ciascuna componente, il documento dà conto delle principali esigenze operative e delle sue linee di sviluppo capacitivo, nell'ottica di ottimizzare quelle che sono definite le Capacità operative fondamentali (COF), e cioè: comando e controllo; capacità informativa; protezione delle forze e capacità di ingaggio; preparazione delle forze; proiezione delle forze; sostegno delle forze.
COMPONENTE INTERFORZE
Per la componente interforze, il documento conferma l'intenzione di continuare nella direzione, già intrapresa negli scorsi anni, dei programmi "nativamente interforze", che siano in grado di massimizzare i benefici attraverso la piena integrazione delle componenti delle singole Forze Armate. In quest'ottica la Difesa intende continuare a potenziare in particolare i seguenti settori:
- comando e controllo (tra l'altro con il completamento delle attività del Comando operativo di vertice interforze e la prosecuzione dei programmi spaziali SICRAL3;
- tecnologie emergenti;
- supporto informativo e cibernetica;
- operazioni speciali (tra l'altro con l'ammodernamento della mobilità terrestre e della logistica di proiezione delle Forze speciali);
- preparazione delle forze (con nuove risorse per il Poligono interforze Salto di Quirra).
Si prevede anche il potenziamento degli strumenti abilitanti a supporto strategico alle operazioni; il ripianamento delle scorte di armamenti e munizionamenti (con il potenziamento degli stabilimenti di produzione dell'Agenzia Italiana Difesa) e la "sinergizzazione" delle attività logistiche comuni.
COMPONENTE TERRESTRE
Per quanto riguarda la componente terrestre, che costituisce "il fondamentale presidio di deterrenza e difesa del territorio e degli interessi nazionali, sia in Patria sia all'estero" l'obiettivo principale è "il raggiungimento di un livello tecnologico paritetico" rispetto alle altre componenti. Proseguirà quindi il processo di ammodernamento/rinnovamento dei sistemi e delle piattaforme disponibili, attraverso:
-l'acquisizione di sistemi "c.d. high end", cioè piattaforme da combattimento per le forze corazzate e sistemi d'ingaggio anche di precisione e in profondità;
-sistemi di nuova generazione per l'artiglieria, nell'ambito del supporto di fuoco;
- il rafforzamento della mobilità tattica e della protezione delle forze;
- il rafforzamento dei sistemi di comando e controllo.
COMPONENTE MARITTIMA
La componente marittima – sottolinea il documento - continuerà ad assicurare "la difesa marittima del territorio e delle linee di comunicazione… la difesa e la protezione degli interessi nazionali e la sicurezza marittima". Essa assicurerà inoltre la funzione di polizia dell'alto mare nei bacini più prossimi alla Penisola, anche sorvegliando e proteggendo all'occorrenza le infrastrutture critiche subacquee e offshore di interesse nazionale. Sarà quindi necessario:
-l'ammodernamento/rinnovamento della capacità subacquea;
-il rinnovamento della capacità di pattugliamento aereo marittimo;
-il potenziamento delle capacità antisommergibile (mediante sistemi di scoperta e di ingaggio anche profondo);
-il completamento della capacità di pattugliamento marittimo e di contrasto alle mine;
-il completamento della capacità unmanned air e della capacità dei velivoli F-35B imbarcati (e relativo armamento).
COMPONENTE AEROSPAZIALE
La componente aerospaziale dovrà garantire adeguate capacità di difesa e superiorità aerea, di sorveglianza e di ricognizione, di supporto al suolo e d'ingaggio di precisione anche in profondità. Nelle aree d'interesse nazionale, l'aeronautica potrà anche essere chiamate ad assicurare zone di "divieto di sorvolo". Per quanto riguarda le capacità di ingaggio, il documento cita:
-il programma internazionale denominato Global Combat Air Programme (GCAP), teso allo sviluppo di un caccia di 6a generazione;
- il potenziamento della flotta Eurofighter F-2000A, mediante l'avvio dell'iter di acquisizione di ulteriori 24 velivoli nell'ambito del programma in cooperazione con Germania, Regno Unito e Spagna;
- il potenziamento della flotta F-35 Joint Strike Fighter, con l'ulteriore acquisizione di 15 F35-A e 5 F35-B (a decollo verticale).
Di rilievo sono anche gli approfondimenti su ricerca scientifica e tecnologica (esigenza "trasversale" a tutte le componenti), efficientamento energetico delle infrastrutture e dei sistemi e progressiva riqualificazione del patrimonio infrastrutturale del comparto.
Il paragrafo conclusivo è dedicato alla funzione di sicurezza del territorio esercitata dall'Arma dei Carabinieri.
La terza parte del documento è dedicata all'analisi delle principali voci di spesa del comparto difesa.
Il DPP fa presente che la legge di bilancio per il 2024 (L.213/2023) ha autorizzato per lo stato di previsione del Ministero della difesa spese finali, in termini di competenza, per 29.184,2 M€ nel 2024 (pari al 1,37% del PIL previsionale di (2.130.480 M€), 28.875,5 M€ (1,31%) per il 2024 e 28.745,4 M€ (1,26%) per il 2026. Con riferimento all'esercizio finanziario 2024, le previsioni del budget
evidenziano, se poste a confronto con il 2023, un apprezzabile incremento in valore assoluto di circa 1.435,7M€ sui tre principali Settori di spesa del Dicastero (Personale, Esercizio ed Investimento).
Nell'ottica di realizzare un'analisi completa delle risorse finanziarie a disposizione della Difesa, non si può prescindere dal prendere in esame il cd. Il Bilancio Integrato.
Esso rappresenta l'intero Bilancio Ordinario della Difesa a cui si aggiungono gli altri stanziamenti di interesse del Dicastero non presenti nel proprio stato di previsione della spesa.
In definitiva, si prendono in considerazione le risorse del Ministero delle Imprese e del Made in Italy (MIMIT) a sostegno del settore investimento della Difesa e quelle presso il Ministero dell'Economia e delle Finanze (MEF) per il sostegno alla partecipazione dell'Italia alle missioni militari internazionali.
In aggiunta a quanto espresso, a partire dalla presente edizione del Documento Programmatico Pluriennale della Difesa, in considerazione dell'importanza strategica che gli interventi afferenti il PNRR rappresentano per l'intero Sistema Paese, si reputa necessario prendere in considerazione all'interno del Bilancio Integrato della Difesa anche la disponibilità delle risorse recate dagli interventi del PNRR. In merito alla disponibilità delle citate risorse, va necessariamente rammentato che il Ministero della Difesa, pur non risultando "Amministrazione centrale titolare di interventi PNRR", è stato indicato, quale responsabile per la finalizzazione di alcuni interventi, che si riassumono come di seguito elencato:
Per il 2024, il DPP calcola un valore del bilancio integrato di 32.331,8 M€.
Si segnala che tale valore risulta dalla somma:
Con riferimento al trend del bilancio integrato delle "Risorse destinate alla difesa" si registra come nell'ultimo quindicennio vi sia stato un andamento altalenante ma comunque in crescita, passando dal valore di 23.655,6 M€ del 2008 all'importo di circa 32.331,8 M€ del 2024 (fig. 1). Il grafico relativo al bilancio integrato mostra, a partire dal 2008, una generale stabilità delle "spese per la Difesa" fino al 2019, con una importante inversione di tendenza nelle annualità 2020 e 2021 (correlata però alla riduzione del PIL derivante dai riflessi della crisi pandemica da COVID-19). Questo trend positivo ha avuto un sistematico consolidamento nel 2022, confermato nel 2024. Il DPP conferma, come avvenuto anche nel 2023, che la crescita degli stanziamenti nel 2024 presenta un impatto significativo, ma non esaustivo, su quegli ambiti che maggiormente qualificano la spesa per l'operatività dello Strumento militare. Infatti, gli incrementi sono da imputare prevalentemente agli effetti derivanti dagli stanziamenti riconosciuti alla Difesa nel settore Investimento. Ne consegue che, tuttora, permangono tangibili criticità: sul settore Esercizio addirittura in contrazione rispetto agli anni precedenti; sul settore Investimento per una non sufficiente prospettiva pluriennale che assicuri certezza e profondità finanziaria in un momento di particolare rilevanza geostrategica per il comparto, cui di certo non giovano le riprogrammazioni e i tagli che sono occorsi, in quanto vanificano le attività di programmazione della spesa, con evidenti ripercussioni su settori critici che vanno dalla Difesa Aerea a quella missilistica.
Il DPP, nell'analisi delle citate risorse aggiuntive relative al periodo considerato, evidenzia che: le integrazioni finanziarie provenienti dal MIMIT nel settore investimento (figura 2) consentono di sostenere programmi ad alto contenuto tecnologico contemporaneamente allo sviluppo progressivo di tutto il comparto industriale nazionale interessato. A dispetto di ciò viene evidenziato che con la LdB 2024-2026 non è stato previsto alcun tipo di rifinanziamento delle progettualità attestate al citato Ministero e, inoltre, sono state riprogrammate parte delle risorse già assegnate al MIMIT per un valore complessivo di circa 620,00M€ a partire dagli esercizi finanziari 2024 e 2025 fino agli esercizi finanziari 2027 – 2028.
Infine, si sottolinea che il D.L 2 marzo 2024, n. 19 "Ulteriori disposizioni urgenti per l'attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR)", è intervenuto riducendo parzialmente tali assegnazioni a sostegno dei programmi di investimento della Difesa sul MIMIT, accantonando volumi finanziari per un totale di -267,52M€ distribuiti come segue: -89,15M€ nel 2026, -118,94M€ nel 2027 e, infine, -59,43M€ nel 2028. Il DPP precisa tuttavia che tale diminuzione di risorse, per omogeneità di contenuto ed in coerenza con i precedenti DPP, non è stata riportata nei successivi grafici e nei dati acclusi al presente documento per la parte MIMIT, ma solo citata per dovere di informazione.
Gli altri stanziamenti d'interesse del Dicastero, recati nello stato di previsione del MEF, si riferiscono alle dotazioni del Fondo per le missioni internazionali – c.d. "Fuori Area" - che, per il 2024, attraverso la Legge di Bilancio 2024-2026, è stato rifinanziato per ulteriori 1.500,0M€ e, in attualità, può previsionalmente contare su un complessivo di 1.569,2M€ tutti da ripartire tra i vari Ministeri interessati. Ciò posto, si rileva che l'intero volume finanziario del Fondo, insufficiente rispetto alle iniziali esigenze prospettate dalla Difesa, ha comportato la necessità di operare una ridefinizione dello sforzo complessivo da mettere in campo, rimandando l'impiego di ulteriori assetti o l'avvio di ulteriori nuove missioni alla possibilità di ricevere ulteriori finanziamenti attraverso portati normativi successivi. Allo stato attuale, il fabbisogno rappresentato dalla Difesa non ancora affluito nelle previsioni di budget del Dicastero ammonta, per l'anno 2024, a 1.179,6M€ e per il 2025 a 300,0M€.
Lo stesso andamento altalenante si registra per il trend del bilancio ordinario della difesa dove si è passati da un valore pari a 21.132,4 M€ nel 2008 a 29.184,2 M€ nel 2024 (fig. 1).
Un apposito paragrafo del DPP 2024-2026 analizza il bilancio del dicastero della Difesa nella sua tradizionale articolazione per funzioni.
Al riguardo viene ricordato che la Funzione difesa comprende tutte le spese necessarie all'assolvimento dei compiti istituzionali dell'Esercito, della Marina e dell'Aeronautica, nonché dell'Area interforze e della struttura amministrativa e tecnico- industriale del Ministero. A sua volta la Funzione sicurezza del territorio, comprende tutti gli stanziamenti destinati all'Arma dei Carabinieri, ivi compresi quelli derivanti dall'assorbimento dell'ex Corpo Forestale dello Stato per l'assolvimento dei propri compiti istituzionali di natura specificamente militare. Le Funzioni esterne, attengono alle esigenze correlate ad attività affidate al Dicastero, ma non specificamente rientranti nei propri compiti istituzionali. Infine, la quarta funzione attiene alle Pensioni provvisorie del personale in ausiliaria, che sono relative ai trattamenti economici corrisposti al personale militare in ausiliaria e a talune altre esigenze non correlate al trattamento economico in attività.
Ciò premesso, anche in questo caso attraverso l'ausilio di grafici e tabelle il DPP dà conto dell'evoluzione nel tempo degli stanziamenti relativi alle richiamate funzioni.
Nel 2024 la spesa totale è pari a 29.184,2 M€ così ripartita: funzione difesa (20.848,6 M€), funzione sicurezza del territorio (7.751,0 M€), funzioni esterne (165,1 M€) e pensioni provvisorie del personale in ausiliaria (419,5 M€).
La tabella riportata in figura 3 mette in evidenza la spesa suddivisa per funzioni e per esercizio finanziario (2018-2024).
Nel 2024, in termini percentuali rispetto alla spesa totale, la funzione difesa è pari al 71,4%, la funzione sicurezza del territorio è il 26,6%, le funzioni esterne meno dell'1% e, infine, le pensioni provvisorie arrivano all'1,4% (grafico a torta in fig.3).
Nella figura 4 che segue è indicata l'evoluzione, a partire dal 2008, degli stanziamenti in termini correnti riferiti agli aggregati/ funzioni tradizionalmente utilizzati dal Dicastero:
Per ulteriori approfondimenti relativamente all'analisi del bilancio per le diverse funzioni si rinvia al relativo dossier.
Analogamente ai precedenti Documenti programmatici, il DPP 2024-2026 riporta dati in merito al bilancio della Difesa in chiave NATO (pag. 46-48), quale rappresentazione del bilancio elaborato in base a parametri e criteri indicati dall'Alleanza. Il DPP ricorda, infatti, che la Difesa è chiamata annualmente, in ambito internazionale, a fornire, secondo formati standardizzati, i propri dati finanziari inerenti al budget e alla diversa allocazione delle risorse all'interno dello stesso.
Per quanto attiene il complessivo volume finanziario da prendere a riferimento, il budget in chiave NATO si discosta dal bilancio della Difesa in quanto, rispetto a quest'ultimo si:
La più recente previsione per il bilancio NATO 2024 ammonta a 31.957 M€.
Riguardo all'obiettivo del 2% (componente "cash") il DPP fa presente che l'Italia conferma l'obiettivo nazionale di conseguire progressivamente la percentuale di almeno il 2% delle spese per la difesa sul PIL nel 2028 e di aver presentato al riguardo, alla Ministeriale NATO di giugno, una situazione che evidenzia:
Per quanto riguarda la componente Cash, il valore del budget Difesa/PIL, che nel 2023 si era attestato sull'1,50%, per il 2024 prevede una stima pari all'1,49%. Un dato in ulteriore calo si prevede nel 2025 e nel 2026, con una percentuale dell'1,44%.
Si confermano dunque le difficoltà nel conseguire gli impegni assunti sin dal 2014 con il Defence Investment Pledge, nonostante il rifinanziamento, per il quarto anno consecutivo, del "Fondo relativo all'attuazione dei programmi di investimento pluriennale per le esigenze di Difesa nazionale" che prevede una assegnazione in Legge di Bilancio 2024-2026 di 22,5Mld€ nei prossimi 15 anni, per favorire lo sviluppo dello Strumento con migliore spessore finanziario, stabilità e profondità temporale. Mentre nel 2024 23 Alleati conseguono il 2% del rapporto budget per la difesa/PIL, superandolo nella maggioranza dei casi, l'Italia rimane ancora lontana dal parametro del 2%.
Anche l'Investimento - rileva il DPP - risente ormai del sotto-finanziamento, collocandosi ben al di sotto della media dei Paesi NATO che superano il 30% del rapporto bugdet per l'investimento/budget per la difesa. E' comunque confermato il superamento della soglia del 20%, prevedendo prospetticamente valori pari al 22,08% per il 2024, al 24,30% per il 2025 e al 24,67% per il 2026.
Il DPP fa presente che le stime non considerano, tra l'altro, il probabile rifinanziamento del Fondo investimenti per la difesa e inoltre, riguardo al trend negativo della componente "cash", sottolinea che il parametro è comunque previsionale e dovuto principalmente al fatto che il PIL Nazionale è previsto in crescita.
In merito ai contributi operativi ("contributions"), le Forze Armate italiane continueranno ad assicurare una signifi cativa partecipazione sia per quanto riguarda le operazioni e le attività della NATO, sia per le attività connesse alla postura di deterrenza e difesa.
