Presupposti normativi

Lo schema di decreto legislativo A.G. 162 reca l'attuazione della Direttiva 2018/2002/UE, che modifica la direttiva 2012/27/UE sull'efficienza energetica (Energy Efficiency Directive - EED II). Lo schema di decreto legislativo è stato adottato ai sensi della delega legislativa generale contenuta nell'articolo 1, comma 1, della legge n. 117/2019 (legge di delegazione europea 2018), il quale ha delegato il Governo ad adottare, secondo i termini, le procedure, i princìpi e criteri direttivi di cui agli articoli 31 e 32 della legge 24 dicembre 2012, n. 234 (su cui si veda infra), i decreti legislativi per l'attuazione delle direttive elencate nell'allegato A. In particolare, la direttiva 2018/2002 è menzionata al n. 25 di tale allegato.

La direttiva (UE) 2018/2002

La direttiva (UE) 2018/2002 - entrata in vigore il 24 dicembre 2018 e composta da 4 articoli e un allegato - modifica la direttiva 2012/27/UE, che è il principale strumento legislativo sull'efficienza energetica in vigore nell'Ue. La direttiva 2012/27/UE stabilisce un quadro comune volto a garantire il raggiungimento dell'obiettivo relativo al miglioramento dell'efficienza energetica del 20% entro il 2020, fissando anche obiettivi indicativi a livello nazionale.

 

La direttiva 2012/27/UE prevede che:

• gli Stati membri assicurino, mediante regimi obbligatori o misure alternative, che entro il 31 dicembre 2020 i fornitori e i distributori di energia risparmino ogni anno l'1,5% in più di energia.
• gli Stati membri garantiscano che dal 1° gennaio 2014 il 3% della superficie coperta utile totale degli edifici di proprietà del proprio governo centrale e da esso occupati sia ristrutturata ogni anno per rispettare almeno i requisiti minimi di prestazione energetica che esso ha stabilito in applicazione dell'articolo 4 della direttiva 2010/31/UE;
• i governi dell'UE acquistino esclusivamente prodotti, servizi ed edifici ad alta efficienza energetica;
• gli Stati membri garantiscano che i clienti finali di energia elettrica, gas naturale, teleriscaldamento, teleraffreddamento e acqua calda per uso domestico ricevano a prezzi concorrenziali contatori individuali che riflettano con precisione i loro consumo effettivo e forniscano informazioni sul tempo effettivo d'uso.
• gli Stati membri stabiliscano una strategia a lungo termine per mobilitare investimenti nella ristrutturazione del parco nazionale di edifici residenziali e commerciali, sia pubblici che privati.

 

La direttiva (UE) 2018/2002 fa parte del pacchetto di misure legislative adottato a livello europeo - noto come Clean Energy Package - che fissa il quadro regolatorio per il raggiungimento dei nuovi obiettivi europei al 2030 in materia di energia e clima. Sul punto si rinvia all'apposito tema dell'attività parlamentare.

La direttiva (UE) 2018/2002 si propone di rimuovere gli ostacoli sul mercato dell'energia e di superare le carenze del mercato che frenano l'efficienza nella fornitura e nell'uso dell'energia. Prevede inoltre la fissazione di obiettivi e contributi nazionali indicativi in materia di efficienza energetica per il 2020 e il 2030.

Essa si prefigge poi di migliorare l'informazione sul consumo di riscaldamento e raffreddamento al fine di promuovere il ruolo attivo dei consumatori e di potenziare la frequenza dell'informazione mediante l'introduzione dell'obbligo di leggibilità a distanza dei contatori di calore.

L'articolo 1 della direttiva (UE) 2018/2002 modifica in più punti la direttiva 2012/27/UE. Nel dettaglio:

• il punto 1) interviene sull'articolo 1, paragrafo 1, della direttiva 2012/27/UE, aggiornando gli obiettivi principali dell'Unione in materia di efficienza energetica: 20 % entro il 2020 e almeno il 32,5% entro il 2030;
• il punto 2) integra l'articolo 3 della direttiva 2012/27/UE, prevedendo che entro il 31 ottobre 2022 la Commissione valuta se l'Unione abbia conseguito i propri obiettivi principali per il 2020 in materia di efficienza energetica (articolo 3, comma 4). L'obiettivo al 2030 sarà oggetto di ulteriore valutazione da parte della Commissione europea entro il 2023 e sarà rivisto al rialzo in caso di significative riduzioni dei costi o in attuazione degli obblighi internazionali dell'Unione (articolo 3, comma 6). A livello nazionale, invece, ogni Stato membro dovrà stabilire i propri contributi nazionali indicativi di efficienza energetica agli obiettivi dell'Unione per il 2030. Nel fare ciò, si dovrà tenere conto del fatto che "nel 2030 il consumo energetico dell'Unione non deve superare 1 273 Mtoe di energia primaria e/o 956 Mtoe di energia finale" (articolo 3, comma 5);
• il punto 3 sostituisce l'articolo 7 della direttiva 2012/27/UE che definisce i regimi obbligatori di efficienza energetica e in base al quale attualmente gli Stati membri devono garantire un risparmio annuo pari a 1,5% in volume delle vendite medie annue di energia ai clienti finali fino al 31 dicembre 2020. Il nuovo articolo 7 estende la portata di questa norma fino al 2030 e stabilisce in dettaglio le modalità di calcolo e gli obblighi di realizzazione cumulativa di risparmio energetico nell'uso finale che gli Stati membri devono realizzare, definiti come segue:

1. dal 1° gennaio 2014 al 31 dicembre 2020 nuovi risparmi annui pari all'1,5 % in volume delle vendite medie annue di energia ai clienti finali, realizzate nel triennio precedente il 1° gennaio 2013. Le vendite di energia utilizzata nei trasporti possono essere escluse dal calcolo;
2. dal 1° gennaio 2021 al 31 dicembre 2030 nuovi risparmi annui pari allo 0,8 % del consumo energetico annuo finale medio realizzato nel triennio precedente il 1° gennaio 2019. Tali percentuali non si applicano a Cipro e Malta.

 

Risparmi annui dovranno essere realizzati anche per periodi decennali successivi al 2030 a meno che la Commissione - sulla base di esami effettuati entro il 2027 e successivamente ogni 10 anni - concluda che non è necessario "per conseguire gli obiettivi a lungo termine dell'Unione in materia di energia e clima per il 2050";

• il punto 4 introduce gli articoli 7-bis e 7-ter. L'articolo 7-bis definisce regimi obbligatori di efficienza energetica ai quali gli Stati membri possono ricorrere per realizzare i risparmi energetici e tramite i quali gli obblighi di risparmio gravano cumulativamente su operatori di mercato (distributori di energia, società di vendita di energia al dettaglio, distributori o commercianti al dettaglio di carburante per trasporto), designati "sulla base di criteri oggettivi e non discriminatori". L'articolo 7-ter definisce le misure politiche alternative con cui realizzare il risparmio presso i clienti finali;
• i punti da 5 a 10 introducono una serie di norme di tutela del diritto dei consumatori a disporre di informazioni accurate, tempestive, affidabili e chiare sui propri consumi energetici. Nello specifico:
• il punto 5 modifica l'articolo 9 della direttiva 2012/27/UE, che viene rubricato ex novo "Misurazione del gas e dell'energia elettrica" e modificato in modo da renderlo applicabile solo al gas e all'energia elettrica, scindendo le relative disposizioni da quelle aventi ad oggetto il teleraffreddamento e il teleriscaldamento, disciplinati in appositi articoli;
• il punto 6 inserisce gli articoli 9-bis, 9-ter e 9-quater.  L'articolo 9-bis disciplina la "contabilizzazione per il riscaldamento, il raffreddamento e acqua calda per uso domestico" disponendo l'installazione dei relativi contatori. L'articolo 9-ter disciplina la "ripartizione delle spese in base alle misurazioni e la ripartizione dei costi per il riscaldamento, il raffreddamento e l'acqua calda per uso domestico". L'articolo 9-ter inserisce l'obbligo di lettura da remoto prevedendo che i contatori e i contabilizzatori di calore installati dopo il 25 ottobre 2020 siano leggibili a distanza. Entro il 1° gennaio 2027 i contatori e i contabilizzatori già installati, se sprovvisti, dovranno essere dotati di capacità di lettura a distanza oppure essere sostituiti;
• il punto 7 modifica l'articolo 10 della direttiva 2012/27/UE rubricandolo ex novo "Informazioni di fatturazione per il gas e l'energia elettrica";
• il punto 8 inserisce l'articolo 10-bis relativo alle "Informazioni di fatturazione e consumo per il riscaldamento, il raffreddamento e l'acqua calda per uso domestico" . Tale norma prevede che gli Stati membri garantiscano che le informazioni di fatturazione e consumo siano precise e basate sul consumo effettivo per tutti gli utenti finali provvisti di contatori e contabilizzatori, conformemente a quanto previsto dall'Allegato VII-bis. Tale obbligo può essere soddisfatto mediante un sistema di autolettura periodica, in base al quale il cliente finale comunica i dati del proprio contatore al fornitore di energia. Al fine di precisare che i diritti di fatturazione e di informazione sulla fatturazione valgono per i consumatori di riscaldamento, raffreddamento o acqua calda riforniti da fonte centrale anche nel caso in cui non abbiano un rapporto contrattuale diretto con il fornitore di energia, la norma utilizza il termine "utente finale" intendendo sia i clienti finali che acquistano riscaldamento, raffreddamento o acqua calda per uso proprio, sia gli occupanti delle unità individuali di condomini o edifici polifunzionali alimentate da fonte centrale;
• i punti 9 e 10 inseriscono gli articoli 11 e 11-bis che garantiscono ai consumatori di poter ricevere gratuitamente informazioni sulla fatturazione rispettivamente dell'energia elettrica e del gas e dei consumi relativi al riscaldamento, al raffreddamento e all'acqua per uso domestico;
• i punti da 11 a 14 integrano e modificano la direttiva con misure che disciplinano l'azione della Commissione europea. In particolare:
• il punto 11 interviene sull'articolo 15 della direttiva 2012/27/UE inserendo un paragrafo relativo alla definizione, da part della Commissione europea di una metodologia comune, previa consultazione delle parti interessate, per incoraggiare gli operatori di rete a ridurre le perdite, ad attuare un programma efficiente di investimenti nelle infrastrutture ed a tenere in considerazione l'efficienza energetica e la flessibilità della rete (articolo 15, nuovo paragrafo 2-bis);
• il punto 12 modifica l'articolo 20 della direttiva 2012/27/UE inserendovi una norma che prevede che la Commissione europea al fine di mobilitare finanziamenti privati per le misure di efficienza energetica e le ristrutturazioni energetiche mantenga un dialogo con istituti finanziari pubblici e privati (articolo 20, paragrafi 3-bis - 3-quater);
• i punti 13 e 14 modificano gli articoli 22 e 23 della direttiva 2012/27/UE al fine di disciplinare l'adozione, da parte della Commissione europea, di atti delegati sulla base di una delega quinquennale "per modificare la presente direttiva adattando al progresso tecnico i valori, i metodi di calcolo, i coefficienti di base per l'energia primaria ed i requisiti" contenuti negli Allegati (articolo 22, paragrafo 2 e 23, paragrafo 2);
• Il punto 15 integra l'articolo 24 della direttiva 2012/2/UE al fine di prevedere la valutazione; a cadenze stabilite; di alcuni aspetti della direttiva e un suo riesame entro il 28 febbraio 2024;
• Il punto 16 disciplina la modifica degli allegati della direttiva 2012/27/UE conformemente all'allegato della direttiva (ue) 2018/2002.

In particolare l'allegato modifica gli allegati IV, V e VII della direttiva 2012/27/UE, e inserisce l'allegato VII-bis. Nell'allegato IV, recante la tabella di conversione per il calcolo del tenore di energia di una serie di combustibili per il consumo finale, le modifiche intendono  rispecchiare i cambiamenti apportati dall'evoluzione tecnologica e dalla crescente quota di fonti rinnovabili.

L'allegato V, riguardante i metodi di calcolo dell'impatto dei regimi obbligatori di efficienza energetica viene modificato al fine di rispecchiare l'introduzione degli articoli 7-bis e 7-ter. Vengono in particolare ampliati e chiariti i principi da applicare per determinare i risparmi energetici ottenuti. Per quanto riguarda le misure alternative di cui all'articolo 7-ter, vengono precisati una serie di requisiti, tra cui: che i risparmi energetici prodotti  siano verificabili; che la responsabilità di ciascuna parte sia definita chiaramente; che i risparmi siano determinati i modo trasparente; che le parti incaricate presentino una relazione annuale sui risparmi conseguiti; che i risparmi generati da un'azione individuale non siano dichiarati da più parti.

L'allegato VII, recante i criteri minimi di fatturazione, viene modificato al fine di renderlo applicabile solo al gas, e viene introdotto l'allegato VII-bis recante i requisiti minimi in materia di informazioni di fatturazione e consumo relativamente al riscaldamento, al raffreddamento e all'acqua calda. Viene previsto che la fatturazione basata sul consumo avvenga almeno una volta l'anno e che dal 25 ottobre 2020 in presenza di contatori o contabilizzatori leggibili a distanza e che le informazioni siano rese disponibili almeno ogni tre mesi su richiesta dei consumatori finali che ne fanno richiesta o due volte l'anno negli altri casi. Dal 1° gennaio 2022, se sono installati contatori a distanza, le informazioni sulla fatturazione o sul consumo saranno rese ogni mese (anche via Internet). Sono inoltre chiarite le informazioni da fornire agli utenti finali, tra cui i prezzi correnti effettivi e il consumo energetico effettivo, il mix di combustibili utilizzato, il raffronto tra il consumo corrente di energia e quello relativo allo stesso periodo dell'anno precedente, i recapiti utili per ottenere informazioni sulle misure disponibili di miglioramento dell'efficienza energetica.

 

L'articolo 2 fissa il termine per il recepimento della direttiva (UE) 2018/2002 che è il 25 giugno 2020. Fanno eccezione le disposizioni (contenute sia nell'articolato che negli Allegati) di tutela dei consumatori, per le quali invece è fissato il termine del 25 ottobre 2020.

L'articolo 3 disciplina l'entrata in vigore della direttiva e l'articolo 4 ne definisce i destinatari, gli Stati membri.

 

Si ricorda che la proposta legislativa che ha generato la direttiva (UE) 2018/2002 è stata esaminata dal Senato e della Camera. La 10^a Commissione permanente del Senato ha adottato, il 17 maggio 2017, una risoluzione, che conteneva un parere favorevole con osservazioni (Doc XVIII, n. 203 della XVII Legislatura). La Commissione europea ha risposto alla risoluzione del Senato il 28 luglio 2017.

La X Commissione permanente della Camera ha approvato una risoluzione, a cui la Commissione europea ha risposto il 22 agosto 2017.

 

La delega al recepimento della Direttiva (UE) 2018/2002

Come sopra ricordato, l'articolo 1, comma 1, della legge n. 117/2019 ha delegato il Governo ad adottare i decreti legislativi per l'attuazione delle direttive elencate nell'allegato A, tra le quali è menzionata la direttiva 2018/2002, richiamata al n. 25.

L'articolo 31, comma 1, della legge n. 234 del 2012 dispone che il termine per l'esercizio delle deleghe conferite al Governo con la legge di delegazione europea sia di quattro mesi antecedenti il termine di recepimento indicato in ciascuna delle direttive. Per le direttive il cui termine così determinato sia già scaduto alla data di entrata in vigore della legge di delegazione europea, o scada nei tre mesi successivi, la delega deve essere esercitata entro tre mesi dalla data di entrata in vigore della legge stessa. Per le direttive che non prevedono un termine di recepimento, il termine per l'esercizio della delega è di dodici mesi dalla data di entrata in vigore della legge di delegazione europea.

L'articolo 31, comma 5, della legge n. 234 del 2012 prevede inoltre che il Governo possa adottare disposizioni integrative e correttive dei decreti legislativi emanati in base alla delega conferita con la legge di delegazione entro 24 mesi dalla data di entrata in vigore di ciascun decreto legislativo, sempre nel rispetto dei princìpi e criteri direttivi fissati dalla legge stessa.

L'articolo 32 della legge n. 234 del 2012 detta i seguenti princìpi e criteri direttivi generali di delega:

• le amministrazioni direttamente interessate provvedono all'attuazione dei decreti legislativi con le ordinarie strutture, secondo il principio della massima semplificazione dei procedimenti;
• ai fini di un migliore coordinamento con le discipline vigenti sono introdotte le occorrenti modificazioni alle discipline stesse, anche attraverso il riassetto e la semplificazione della normativa;
• gli atti di recepimento di direttive dell'Unione europea non possono prevedere l'introduzione o il mantenimento di livelli di regolazione superiori a quelli minimi richiesti dalle direttive stesse (c.d. gold plating);
• ove necessario, al fine di assicurare l'osservanza delle disposizioni contenute nei decreti legislativi, sono previste sanzioni amministrative e penali per le infrazioni alle disposizioni dei decreti stessi. In ogni caso le sanzioni penali sono previste "solo nei casi in cui le infrazioni ledano o espongano a pericolo interessi costituzionalmente protetti";
• al recepimento di direttive o di altri atti che modificano precedenti direttive o di atti già attuati con legge o con decreto legislativo si procede apportando le corrispondenti modificazioni alla legge o al decreto legislativo di attuazione;
• nella redazione dei decreti legislativi si tiene conto delle eventuali modificazioni delle direttive comunque intervenute fino al momento dell'esercizio della delega;
• quando si verificano sovrapposizioni di competenze tra amministrazioni diverse o comunque siano coinvolte le competenze di più amministrazioni statali, i decreti legislativi individuano le procedure per salvaguardare l'unitarietà dei processi decisionali, l'efficacia e la trasparenza dell'azione amministrativa, nel rispetto dei princìpi di sussidiarietà e delle competenze delle regioni e degli enti territoriali;
• le direttive che riguardano le stesse materie o che comunque comportano modifiche degli stessi atti normativi vengono attuate con un unico decreto legislativo, compatibilmente con i diversi termini di recepimento;
• è sempre assicurata la parità di trattamento dei cittadini italiani rispetto ai cittadini degli altri Stati membri dell'Unione europea e non può essere previsto in ogni caso un trattamento sfavorevole dei cittadini italiani.