La gestione associata delle funzioni e dei servizi comunali è finalizzata a superare le difficoltà legate alla frammentazione dei piccoli comuni per la razionalizzazione della spesa e per il conseguimento di una maggiore efficienza dei servizi.

L'ordinamento prevede la possibilità di esercitare in forma associata le funzioni locali attraverso due strumenti:

• la convenzione;
• l'unione di comuni.

Gli enti locali possono stipulare tra loro apposite convenzioni per svolgere in modo coordinato determinati funzioni e servizi.

In alternativa, due o più comuni possono costituire una unione, vero e proprio ente locale dotato di statuto e di organi rappresentativi propri, per l'esercizio stabile di funzioni e servizi.

L'ordinamento prevede due tipologie di esercizio in forma associata tramite unione di comuni o convenzione: quella, facoltativa, per l'esercizio associato di determinate funzioni e quella obbligatoria, per i comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti per l'esercizio delle funzioni fondamentali.

Le regioni hanno il compito di individuare i livelli territoriali ottimali di esercizio associato di funzioni comunali, di promuovere e favorire l'associazionismo.

Disposizioni incentivanti sono previste anche da parte dello Stato nella forma di contributi e di agevolazioni in materia di rispetto del patto di stabilità interno. Gli incentivi sono destinati sia ai comuni che stipulano convenzioni o che formano unioni di comuni, sia a quelli che danno vita a fusioni di comuni.

La fusione di due o più comuni, con l'istituzione di un nuovo comune, costituisce la forma più compiuta di semplificazione e razionalizzazione della realtà dei piccoli comuni. Anche le fusioni di comuni godono di incentivi statali.

L'entrata in vigore dell'esercizio obbligatorio di tutte le funzioni comunali dei piccoli comuni è stato prorogato più volte, da ultimo al 31 dicembre 2022 da parte del DL 228/2021.

La Corte costituzionale ha affermato che la disposizione che impone ai comuni con meno di 5.000 abitanti di gestire in forma associata le funzioni fondamentali è incostituzionale là dove non consente ai comuni di dimostrare che, in quella forma, non sono realizzabili economie di scala o miglioramenti nell'erogazione dei beni pubblici alle popolazioni di riferimento (sent. 33/2019). Secondo la Corte, l'obbligo imposto ai Comuni sconta un'eccessiva rigidità perché dovrebbe essere applicato anche in tutti quei casi in cui: a) non esistono Comuni confinanti parimenti obbligati; b) esiste solo un Comune confinante obbligato, ma il raggiungimento del limite demografico minimo comporta il coinvolgimento di altri Comuni non in situazione di prossimità; c) la collocazione geografica dei confini dei Comuni (per esempio in quanto montani e caratterizzati da particolari fattori antropici, dispersione territoriale e isolamento) non consente di raggiungere gli obiettivi normativi.

Successivamente alla pubblicazione della citata sentenza della Corte costituzionale, il 6 luglio 2020 è stato avviato un gruppo di studio per la modifica dell'ordinamento degli enti locali nominato dal Ministro dell'interno, anche in vista della elaborazione di uno specifico disegno di legge delega in materia.Nel progetto di riforma è prevista la facoltà, e non più l'obbligo da parte dei comuni, di esercitare le funzioni fondamentali in via associata.

La legge n. 56 del 2014 di riforma degli enti locali, oltre a istituire le città metropolitane e a ridefinire profondamente il sistema delle province, ha modificato sensibilmente anche la disciplina sulle unioni e sulle fusioni di comuni.

L'istituto dell'unione di comuni è stato semplificata con l'abolizione di una forma speciale di unione, ossia l'unione per l'esercizio facoltativo di tutte le funzioni comunali. Altre disposizioni intervengono poi in materia di organizzazione interna, di status degli amministrazioni locali e di funzioni delle unioni di comuni. Sono, inoltre, stabilite diverse misure agevolative e organizzative per la fusione di comuni volte, da un lato, a tutelare la specificità dei comuni che si sono fusi e dall'altro a mantenere anche nel nuovo comune le eventuali norme di maggior favore e gli incentivi di cui beneficiano i comuni oggetto della fusione. Vengono poi definite alcune disposizioni organizzative di tipo procedurale per regolamentare il passaggio dalla vecchia alla nuova gestione, principalmente per quanto riguarda l'approvazione dei bilanci. Viene introdotto un nuovo procedimento di fusione di comuni per incorporazione: si prevede che il comune incorporante mantiene la propria personalità e i propri organi, mentre decadono gli organi del comune incorporato.

Unione di comuni

La legge n. 56 del 2014 ha mantenute ferme le due tipologie di unione previste già in precedenza: quella, facoltativa, per l'esercizio associato di determinate funzioni e quella obbligatoria per i comuni con popolazione fino a 5.000 abitanti per l'esercizio delle funzioni fondamentali da parte dei comuni. Ad entrambe si applicano le modalità definite dall'art. 32 del TUEL (decreto legislativo n. 267 del 2000).

Per le unioni obbligatorie è stato stabilito un ulteriore limite demografico minimo necessario per l'istituzione dell'unione fissato in 3.000 abitanti qualora si tratti di comuni appartenenti o appartenuti a comunità montane (almeno tre comuni).

Lo Stato e le regioni, secondo le proprie competenze, possono inoltre attribuire alcune funzioni provinciali anche alle unioni di comuni.

L'obbligo di esercizio associato delle funzioni dei piccoli comuni  è stato previsto (dal  decreto-legge n. 78 del 2010) con la seguente scadenza temporale:

• entro il 1° gennaio 2013 con riguardo ad almeno tre delle funzioni fondamentali
• entro il 30 settembre 2014, con riguardo ad ulteriori tre delle funzioni fondamentali
• entro il 31 dicembre 2014, con riguardo alle restanti funzioni fondamentali di cui al comma 27.

Tali termini sono stati prorogati:

-        al 31 dicembre 2015 dal D.L. 192/2014 (art. 4, comma 6-bis);

-        al 31 dicembre 2016 dal D.L. 210/2015 (art. 4, comma 4);

-        al 31 dicembre 2017 dal D.L. 244/2016 (art. 5, comma 6);

-        al 31 dicembre 2018 dalla L. 205/2017 (art. 1, comma 1120, lett. a);

-        al 30 giugno 2019 dal D.L. 91/2018 (articolo 1, comma 2-bis);

-        al 31 dicembre 2019 dal D.L. 135/2018 (art. 11-bis, comma 1);

-        al 31 dicembre 2020 dal D.L. 162/2019 (art. 18-bis, comma 1);

-        al 31 dicembre 2021 dal D.L. 183/2020 (art. 2, comma 3);

-        al 31 dicembre 2022 dal D.L. 228/2021 (art. 2, co. 1).

L'articolo 14, comma 27, del decreto legge 78 del 2010 individua le seguenti funzioni fondamentali dei comuni:

-     organizzazione generale dell'amministrazione, gestione finanziaria e contabile e controllo;

-     organizzazione dei servizi pubblici di interesse generale di ambito comunale, ivi compresi i servizi di trasporto pubblico comunale;

-     catasto, ad eccezione delle funzioni mantenute allo Stato dalla normativa vigente;

-     pianificazione urbanistica ed edilizia di ambito comunale nonché la partecipazione alla pianificazione territoriale di livello sovracomunale;

-     attività, in ambito comunale, di pianificazione di protezione civile e di coordinamento dei primi soccorsi;

-     organizzazione e la gestione dei servizi di raccolta, avvio e smaltimento e recupero dei rifiuti urbani e la riscossione dei relativi tributi;

-     progettazione e gestione del sistema locale dei servizi sociali ed erogazione delle relative prestazioni ai cittadini, secondo quanto previsto dall'articolo 118, quarto comma, della Costituzione;

-     edilizia scolastica per la parte non attribuita alla competenza delle province, organizzazione e gestione dei servizi scolastici;

-     polizia municipale e polizia amministrativa locale;

-     tenuta dei registri di stato civile e di popolazione e compiti in materia di servizi anagrafici nonché in materia di servizi elettorali, nell'esercizio delle funzioni di competenza statale (questa funzione è esclusa tra quelle da esercitare obbligatoriamente in forma associata, v. art. 14, co. 28, D.L. 78/2010);

-     servizi in materia statistica.

La legge sui piccoli comuni (L. 158/2017, art. 13) ha stabilito che i comuni che esercitano obbligatoriamente in forma associata le funzioni fondamentali mediante unione di comuni o unione di comuni montani debbono svolgere in forma associata anche le funzioni di programmazione in materia di sviluppo socio-economico, e quelle che riguardano l'impiego delle occorrenti risorse finanziarie, anche derivanti dai fondi strutturali dell'Unione europea.

È, inoltre, funzione fondamentale dei comuni lo svolgimento, in ambito comunale, delle attività di pianificazione di protezione civile e di direzione dei soccorsi con riferimento alle strutture di appartenenza (D.Lgs. 1/2018, Codice della protezione civile, art. 12, co. 1).

Un'altra serie di modifiche apportate dalla legge n. 56 del 2014 hanno riguardato l'organizzazione interna delle unioni: viene demandato allo statuto la definizione del numero dei componenti del consiglio dell'unione, modificando l'art. 32 del TUEL che ne fissava il numero massimo nella stessa misura di quello previsto per i comuni con popolazione pari a quella complessiva dell'ente.

Le modalità di composizione del consiglio devono così garantire non solamente la rappresentanza delle minoranze, ma quella di ogni comune: in pratica ogni comune dovrà avere almeno un proprio rappresentante nel consiglio dell'unione. Inoltre, viene specificato che lo statuto deve indicare le modalità di funzionamento degli organi e la disciplina dei rapporti tra gli organi medesimi. Si è intervenuti anche sulle modalità di adozione dello statuto, che solo in fase di prima attuazione dell'unione viene approvato dai consigli dei comuni partecipanti, mentre il consiglio dell'unione interviene sulle successive modifiche e integrazioni (autonomia statutaria dell'unione). Si prevede che il presidente dell'unione si avvalga obbligatoriamente del segretario comunale di uno dei comuni (comma 105).

Ai sensi del comma 106, lo statuto dell'unione di comuni deve rispettare i principi di organizzazione e di funzionamento e le soglie demografiche minime qualora siano previsti dalle leggi regionali.

In ordine allo status degli amministrazioni locali  è stata confermata la gratuità dell'esercizio di tutte le cariche negli organi delle unioni di comuni (secondo quanto già prescritto dall'art. 32, co. 3, del TUEL) e prevista l'applicazione delle disposizioni più favorevoli in materia di ineleggibilità, incandidabilità, incompatibilità e inconferibilità relative ai comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, agli amministratori del comune nato dalla fusione o delle unioni di comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, ma solamente per il primo mandato.

Diverse disposizioni hanno riguardato le funzioni delle unioni di comuni.

Una prima serie di norme (comma 110) riguarda le modalità di esercizio in forma associata di alcune funzioni in materia di controllo interno comprese quelle di prevenzione della corruzione introdotte dalla c.d. legge Severino (L. 190/2012) e dai relativi decreti delegati.

In particolare, si prevede che le funzioni di responsabile anticorruzione e di responsabile della trasparenza siano svolte in forma associata per tutti i comuni dell'unione con la nomina di un unico funzionario per ciascuna delle due funzioni.

Si dispone, inoltre, che le funzioni di revisione contabile possono essere demandate ad un revisore unico per le unioni formate da comuni che non superano complessivamente i 10.000 abitanti e, per le altre, da un collegio di revisori, mentre le funzioni di valutazione e controllo di gestione possono essere attribuite dal presidente dell'unione sulla base di un apposito regolamento.

Sempre in materia di funzioni delle unioni è stato previsto:

• l'attribuzione al presidente dell'unione delle funzioni di polizia locale, laddove queste siano state conferite all'unione (comma 111);
• l'esercizio della funzione di protezione civile, sul territorio dei comuni che abbiano conferito all'unione tale funzione fondamentale, limitatamente ai compiti di approvazione e aggiornamento dei piani di emergenza e le connesse attività di prevenzione e approvvigionamento, mentre, al verificarsi di situazioni di emergenza, rimangono in capo al sindaco dei singoli comuni dell'unione in qualità di autorità comunale di protezione civile, la direzione dei servizi di emergenza che insistono sul territorio del comune, i compiti di coordinamento dei servizi di soccorso e di assistenza alle popolazioni colpite, nonché gli interventi necessari, dandone immediata comunicazione al prefetto e al presidente della giunta regionale (comma 112);
• il riconoscimento che, nel caso di unioni a cui siano state conferite le funzioni di polizia municipale, la disciplina vigente relativa alle funzioni di polizia giudiziaria si intende riferita al territorio dell'unione (comma 113).

In materia di personale è stato previsto che, in caso di trasferimento di dipendenti dal comune all'unione, le risorse già quantificate dal comune e destinate a finanziare istituti contrattuali ulteriori rispetto al trattamento economico fondamentale, confluiscono nelle risorse dell'unione (comma 114).

Una norma di chiusura, ha disposto l'estensione alle unioni composte da comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti delle disposizioni normative relative ai piccoli comuni (comma 115).

Fusione di comuni

Misure agevolative  per la fusione di comuni sono state previste in modo particolare dalla legge 56/2014 (commi 116 e seguenti).

In primo luogo, si stabilisce che nei comuni sorti a seguito della fusione di più comuni, lo statuto del nuovo comune possa prevedere "forme particolari di collegamento" tra l'ente locale sorto dalla fusione e le comunità che appartenevano ai comuni originari (comma 116).

Una misura accelerativa del procedimento di adozione dello statuto prevede che i comuni che hanno avviato il procedimento di fusione, possono, anche prima dell'istituzione del nuovo ente, definirne lo statuto, che deve essere approvato in testo conforme da tutti i consigli comunali; tale statuto "provvisorio" entra in vigore con l'istituzione del nuovo comune e rimarrà vigente fino a che non sia eventualmente modificato dagli organi del comune frutto della fusione. Inoltre, si prevede che sia lo statuto del nuovo comune, e non più la legge regionale che lo istituisce, a contenere misure adeguate per assicurare alle comunità dei comuni oggetto della fusione forme di partecipazione e di decentramento dei servizi (comma 117).

Nel corso della XVII legislatura, anche a seguito delle innovazioni introdotte dalla legge n. 56/2014 (c.d. legge "Delrio"), sono state emanate numerose disposizioni volte ad incentivare dal punto di vista finanziario, i processi di aggregazione e di gestione associata delle funzioni, con particolare riguardo alla fusione di comuni.

 Si è registrato un crescente interesse da parte dei comuni, soprattutto di quelli di ridotta dimensione demografica, nei confronti di queste nuove forme di governance, anche in risposta al difficile quadro finanziario e ordinamentale che ha caratterizzato il comparto degli enti locali in questi ultimi anni.

Numerose disposizioni, soprattutto di carattere finanziario, sono state emanate per incentivare i processi di accorpamento tra i comuni, ed in particolare per favorire la fusione di comuni, incrementando la dotazione finanziaria stanziata nel bilancio dello Stato per l'erogazione dei contributi straordinari ad esse spettanti ed accrescendo l'entità del contributo erogabile ai singoli comuni.

La commisurazione del contributo spettante a ciascun comune è stata poi innalzata al 40 per cento dei trasferimenti attribuiti nel 2010 nel 2016 (art. 1, commi 17-18, legge n. 208/2015), al 50 per cento nel 2017 (art. 1, comma 447, legge n. 232/2016) e, da ultimo, al 60 per cento dei trasferimenti erariali attribuiti per l'anno 2010 a decorrere dal 2018 (art. 1, comma 868, legge n. 205/2017).

E' stato inoltre previsto un limite massimo al contributo medesimo per ciascun beneficiario che, fissato dal D.L. n. 90/2014 nella misura non superiore a 1,5 milioni di euro per le fusioni realizzate dal 2012, è stato, dal 2016, rideterminato nella misura non superiore a 2 milioni di euro per ciascun beneficiario (art. 1, comma 18, legge n. 208/2015).

Con il D.L. n. 90/2014, il contributo straordinario in questione è stato esteso alle fusioni per incorporazione.

A decorrere dal 2018, dunque, ai comuni risultanti da fusione o da fusione per incorporazione spetta un contributo pari al 60% dei trasferimenti erariali attribuiti per l'anno 2010, nel limite massimo di 2 milioni del contributo per ciascun beneficiario, stabilito dal comma 17, lettera b), legge n. 208/2015.

Per quel che concerne le risorse finanziarie stanziate per la concessione del contributo straordinario alle fusioni nonché per le unioni di comuni – iscritte sul capitolo 1316 (Fondo ordinario) dello stato di previsione del Ministero dell'interno - sono quelle autorizzate dalle seguenti autorizzazioni legislative:

• articolo 1, comma 164, della legge n. 662/1996 (legge finanziaria per il 1997), per un importo pari a 1,5 milioni di euro annui per la fusione e l'unione di comuni. Va precisato che poiché le fusioni tra comuni sono state, finora, di numero molto esiguo, la gran parte di tali risorse è stata, di fatto, assegnata alle unioni di comuni;
• articolo 1, comma 730, della legge n. 147/2013 (legge di stabilità per il 2014) che ha stabilito la destinazione, nell'ambito del Fondo di solidarietà comunale, di complessivi 60 milioni annui in favore del finanziamento delle unioni e delle fusioni di comuni, di cui 30 milioni in favore delle fusioni e 30 milioni ad incremento del contributo spettante alle unioni. Tali contributi sono stati consolidati a decorrere dal 2016, dalla legge di stabilità 2016 (art. 1, comma 17, lett. b), legge n. 208/2015);
• 5 milioni annui sono stati assegnati ad incremento del contributo straordinario in sede di ripartizione, con DPCM 10 marzo 2017, del «Fondo da ripartire per il finanziamento di interventi a favore degli Enti territoriali solo in termini di saldo netto da finanziare», istituito dall'art. 1, comma 433, della legge n. 232/2016 (legge di bilancio 2017);
• l'articolo 14 del D.L. n. 50/2017 ha incrementato le risorse destinate alla concessione del contributo per i comuni che danno luogo alla fusione, di 1 milione di euro per ciascuno degli anni 2017 e 2018. Inoltre, sempre ad incremento delle risorse destinate al contributo straordinario, il D.L. n. 50/2017 ha disposto nell'ambito del Fondo di solidarietà comunale la costituzione di un accantonamento di 25 milioni di euro che a decorrere dal 2022 sarà destinato ad incremento delle risorse destinate all'erogazione del contributo straordinario previsto per i comuni che danno luogo alla fusione, o alla fusione per incorporazione (fino a tale data, l'accantonamento viene, invece, destinato ai comuni che, a seguito dell'applicazione dei criteri perequativi di ripartizione delle risorse del Fondo medesimo, presentino un differenziale negativo tra la dotazione netta delle risorse ad essi attribuite rispetto all'ammontare delle risorse storiche di riferimento);
• la legge di bilancio per il 2018 ha disposto un ulteriore incremento delle risorse finanziarie destinate alla concessione dei contributi per le fusioni di comuni, di un importo pari a 10 milioni annui a decorrere dal 2018 (art. 1, comma 869, legge n. 205/2017);
• la legge di bilancio 2018 (comma 885) ha inoltre disposto che siano destinate ad incremento degli stanziamenti finalizzati all'erogazione dei contributi a favore delle fusioni dei comuni le somme accantonate sul Fondo di solidarietà comunale, e non utilizzate per gli eventuali conguagli ai comuni (derivanti da rettifiche dei valori e dei criteri utilizzati nel riparto del fondo stesso). Tale disposizione è stata inoltre confermata per il 2019 dalla legge di bilancio per il 2019 (art. 1, co. 921.L. n. 145/2018). Si tratta di un accantonamento, si ricorda, costituito nell'importo massimo di 15 milioni di euro annui (per l'anno 2018, è stato assegnato alle fusioni un importo di 5,3 milioni di euro a valere su tale accantonamento):
• il D.L. 124/2019 (decreto fiscale) incrementa di 30 milioni per il 2019 la ditazione finanziaria dei contributi straordinari per la fuzione di comuni (art. 42).

Si ricorda, infine, che la legge n. 158/2017, che contiene misure per il sostegno e la valorizzazione dei piccoli comuni, prevede che possano beneficiare di tali misure, tra cui l'accesso al Fondo per lo sviluppo strutturale ivi istituito, anche i comuni istituiti a seguito di fusione tra comuni aventi ciascuno popolazione fino a 5.000 abitanti.

Oltre agli incentivi di natura finanziaria, nell'ordinamento sono previste ulteriori misure incentivanti ai processi di unione e fusione di comuni.

Tra queste si ricordano le disposizioni introdotte dal comma 450 della legge n. 190/2014, come di recente modificato dall'art. 21 del D.L. n. 50/2017, che prevedono una applicazione più limitata, per i comuni che procedono alla fusione, nei primi cinque anni dalla fusione stessa, dei vincoli relativi alle facoltà assunzionali e ai rapporti di lavoro a tempo determinato, ovvero le disposizioni di cui all'art 1, comma 229, della legge di stabilità per il 2016 (legge n. 208/2015) che autorizzano dal 2016 i comuni istituiti dal 2011 per effetto di fusioni, nonché le unioni di comuni, fermi restando i vincoli generali sulla spesa di personale, ad assumere personale a tempo indeterminato nel limite del cento per cento della spesa relativa al personale di ruolo cessato dal servizio nell'anno precedente.

Si rammenta, inoltre, quanto disposto dall'articolo 22 del D.L. n. 50/2017, che consente ai comuni risultanti da fusione di mantenere tributi e tariffe differenziati per ciascuno dei territori degli enti preesistenti alla fusione, anche ove non istituiscano municipi, e non oltre il quinto (in luogo dell'ultimo) esercizio finanziario del nuovo comune, e dal comma 37 della legge di bilancio 2018 (legge n. 205/207) che ha disposto una deroga al blocco degli aumenti delle aliquote regionali e comunali a favore dei comuni istituiti a seguito di fusione, consentendo a tali comuni per il 2018, a parità di gettito, l'armonizzazione delle diverse aliquote.